Biyolojik Tehlike ve Riskler

Segundo Skidmore (2011), as principais teorias de RI que se ocuparam do estudo das mudanças na relação dos EUA com instituições multilaterais – Realismo

e Institucionalismo – têm dificuldades em oferecer uma explicação abrangente sobre a questão.

Em certa medida, a posição do autor nos parece acertada no que toca especificamente o multilateralismo comercial. No entanto, é importante frisar que, de forma alguma, essa posição implica na pretensão de deixar de lado as contribuições feitas pelas vertentes teóricas mencionadas. Ao contrário, como deve ficar claro mais adiante em nossa argumentação, o olhar teórico que sugerimos aqui se baseia em uma espécie de reorganização das variáveis explicativas destacadas por essas linhas teóricas ao longo do panorama apresentado. Na realidade, cada uma das perspectivas discutidas até então foi útil para esclarecer aspectos determinados da relação dos EUA com a evolução do sistema multilateral de comércio.

Apesar disso, entendemos que, à luz de acontecimentos recentes, adotar uma das abordagens apresentadas ou tentar combiná-las no intuito de formar um corpo teórico capaz de abarcar com coerência os diferentes momentos históricos discutidos, incluindo o atual cenário de dificuldade do multilateralismo comercial, constitui tarefa difícil e, por vezes, contraditória.

A Teoria da Estabilidade Hegemônica oferece uma das principais explicações sobre a criação do sistema multilateral de comércio durante a década de 40. Entre as diversas críticas feitas a essa construção teórica, destaca-se, para os nossos propósitos, a dificuldade da TEH em conciliar sua previsão de declínio da hegemonia norte-americana com o fato de que as instituições e a cooperação comercial foram mantidas. Além disso, como Ford (2003) acertadamente ressalta, embora a TEH tenha previsto as mudanças na política comercial dos EUA, ela “não explica o processo através do qual o regime de comércio foi concomitantemente fortalecido” (FORD, p. 71, tradução nossa).

Perspectivas mais críticas, como a de Susan Strange, contestaram a noção de declínio da hegemonia norte-americana, assim como, os principais fundamentos teóricos da TEH. Fatores como a adoção de políticas irresponsáveis pelos EUA ou mudanças econômicas que levaram ao processo de reorganização de sua hegemonia são apontados por essa literatura como motivações para as turbulências na ordem internacional a partir da década de 70. Como visto, essas abordagens oferecem mais elementos para a compreensão do processo de alteração do sistema de comércio em direção a uma maior liberalização e à incorporação de temas que interessavam a uma economia norte-americana em mudança e cada vez mais

voltada para o setor de serviços e de desenvolvimento tecnológico.

Ironicamente, da perspectiva da TEH, o argumento sobre a retomada da hegemonia dos EUA na década de 90 seria compatível com a criação da OMC em 1994. “De acordo com a teoria da estabilidade hegemônica, isso deveria ter produzido um compromisso sustentado ou renovado dos EUA com a cooperação internacional” (SKIDMORE, 2011, p. 8, tradução nossa). Aparentemente, portanto, a combinação das duas perspectivas mencionadas solucionaria o problema teórico da TEH com a expectativa não concretizada de colapso da ordem econômica do pós- guerra, estendendo sua utilidade explicativa.

Ainda assim, se assumimos que a hegemonia norte-americana foi retomada, e se, em conformidade com os pressupostos teóricos da TEH, ela permanece como elemento explicativo central, quais fatores motivaram/motivam as turbulências (passadas e recentes) no regime internacional de comércio? A TEH sempre apontou o declínio do Estado hegemônico como a razão fundamental para esses acontecimentos.

Como já dito, no que diz respeito à instabilidade dos anos 70 e 80, autores como Strange propuseram respostas compatíveis com uma manutenção da hegemonia norte-americana. Contudo, recorrer a essas abordagens envolve admitir, em algum grau, que fatores não contemplados pela TEH têm impacto relevante para a cooperação internacional em comércio. O mesmo pode ser dito caso partamos do pressuposto de que a hegemonia norte-americana teria, de fato, entrado em declínio, uma vez que outras teorias foram mais eficientes em encontrar razões para a continuidade da cooperação comercial nesse cenário.

Ainda restaria a possibilidade de que uma tendência de declínio da hegemonia, que foi revertida posteriormente, poderia justificar as turbulências no regime nas décadas de 70 e 80. Contudo, refletir sobre o atual contexto de dificuldade do multilateralismo comercial, quadro que começava a dar seus primeiros sinais já na Reunião Ministerial de Seattle em 1999, coloca em questão esse argumento. Será que é razoável pensar, como o arcabouço teórico da TEH, no limite, sugeriria, que a retomada da hegemonia norte-americana teria sido tão breve? Nesse caso, o conceito de hegemonia teria de assumir um caráter muito mais transitório do que a TEH tradicionalmente defendeu.

Obviamente, é possível argumentar que as dificuldades atuais não representam um desafio fundamental para o SMC. Ainda assim, isso implicaria

reconhecer a relevância de fatores não considerados pela TEH para explicar características das instituições de comércio. Em resumo, mesmo as tentativas de combinar os argumentos da TEH aos de outras abordagens (o que incluiu tanto aquelas que concordavam como as que divergiam da ideia de declínio da hegemonia dos EUA) restringem significativamente seu poder explicativo, ao mesmo tempo em que colocam em questão alguns dos seus conceitos fundamentais, como a própria concepção de hegemonia.

Para Skidmore (2011), a tese da estabilidade hegemônica, assim como, a vertente liberal institucionalista das RI, têm dificuldades em explicar o padrão mais atual de interação dos EUA com instituições multilaterais. Como discutido, a vertente liberal institucionalista desenvolve uma discussão sobre a manutenção, e em alguma de suas variantes, também sobre a expansão do regime internacional de comércio. Parte da literatura associada ao que ficou conhecido como teoria dos regimes argumenta que as instituições são relevantes para a promoção de objetivos compartilhados pelos Estados. Os teóricos dessa linha apresentam um conjunto de razões pelas quais, ao contrário das expectativas da TEH, a cooperação poderia ser mantida em um contexto de hegemonia declinante.

Partindo de uma perspectiva praticamente oposta, abordagens liberais mais recentes desenvolveram explicações sobre a permanência e criação de instituições multilaterais na década de 90. Isto é, o foco dessas contribuições é esclarecer fenômenos como a criação da OMC em um contexto de fortalecimento do poder dos EUA – que decorria do final da Guerra Fria e de uma melhora da economia americana – e não de um declínio da sua hegemonia.

Autores como Ikenberry (2003) contestam argumentos de teóricos neorealistas – que começavam a ganhar notoriedade nos anos 90 – de que o fim da ameaça soviética dissolveria o elemento de coesão que mantinha a estabilidade da ordem internacional do pós Segunda Guerra. O autor também ressalta o que enxerga como contradição nos argumentos propostos por teóricos da tradição realista: enquanto a TEH enxerga a concentração de poder como elemento que favorece a cooperação internacional; a teoria realista do equilíbrio de poder via a concentração de poder em uma configuração unipolar como um desestabilizador da ordem. Assim, Ikenberry (2001) cita a criação da OMC como evidência de que a persistência e expansão das instituições multilaterais no pós Guerra Fria indicam que há uma lógica institucional por trás da formação desses arranjos, e que,

portanto, eles não resultam apenas da bipolaridade. Numa linha de argumentação parecida, Goldstein e Gowa (2002) sustentam que o fortalecimento do poder norte- americano teria resultado no aumento do interesse do país por regras no campo do comércio.

Segundo essa ótica, o fim da Guerra Fria intensificava o temor dos parceiros comerciais dos EUA quanto a um comportamento exploratório por parte do líder, o que, a princípio, dificultava as negociações comerciais. Essas preocupações, entretanto, foram aplacadas por compromissos institucionais que restringiram os excessos dos EUA.

Para Ikenberry (2001), a criação de regimes internacionais envolve uma barganha institucional em que, em troca da adesão de outros atores a uma série de compromissos do seu interesse, o Estado hegemônico adota uma estratégia de auto-restrição para assegurar Estados mais fracos de que não abusará do seu poder.

Embora apresente uma crítica contundente a teóricos que necessariamente associam a unipolaridade a uma resistência do Estado dominante ao multilateralismo, para Skidmore (2011), Ikenberry teria falhado em antecipar tensões recentes em instituições multilaterais, o que incluiria a paralisia das negociações no âmbito da Rodada Doha da OMC. Uma das razões desse problema seria a negligência de estudiosos de temas econômicos em relação a fatores estruturais ligados à área de segurança, e, sobretudo, aos efeitos do fim da Guerra Fria. Para Skidmore (2011), a ordem política e econômica liberal construída no pós Segunda Guerra Mundial dependia profundamente do compartilhamento de interesses de segurança que decorria da ameaça soviética.

Por outro lado, se estas abordagens liberais mencionadas têm pouco a dizer sobre as atuais tensões no sistema multilateral de comércio, poderíamos argumentar o mesmo sobre a contribuição de Skidmore no que diz respeito à criação da OMC. Por que os EUA adeririam, justamente ao final da Guerra Fria, a uma instituição multilateral cujo órgão de solução de disputas é conhecido como a forma mais legalista e institucionalizada de direito internacional da atualidade? Numa primeira avaliação, a decisão pareceria pouco provável dada uma conjuntura em que, segundo o argumento do próprio Skidmore (2011), os EUA tinham passado a definir seus interesses de maneira mais nacionalista e mostravam-se pouco dispostos a ceder à pressão crescente para que abrissem mão de privilégios e se submetessem

as mesmas regras aplicadas a outros Estados.

Cabe pontuar que não estamos tentando sustentar com isso que o argumento de Skidmore descarte a possibilidade de os EUA investirem em instituições multilaterais no pós Guerra Fria. Certamente, esse não é o caso. Na verdade, Skidmore (2011) reconhece que, com base na sua argumentação, o problema teórico passaria a ser identificar as condições específicas em que o multilateralismo será a abordagem preferida pelos EUA. Esse exercício, contudo, exige uma investigação aprofundada da instituição multilateral em questão, assim como, das suas consequências mais gerais, tarefa da qual o autor não se encarrega. Pelas mesmas razões, ele não desenvolve uma explicação que aborde as causas específicas das dificuldades atuais do multilateralismo comercial, mantendo a análise em um nível sistêmico, no qual são discutidos apenas fatores presumidos como capazes de afetar todas instituições desse formato.

Nesse sentido, argumentamos que, em contraste claro com os estudiosos de temas econômicos que critica, ao enfatizar elementos geopolíticos em um nível estrutural, Skidmore atribui um peso muito reduzido a questões econômicas e domésticas que são essenciais no que tange o sistema multilateral de comércio. Em outras palavras, apesar de, em certa medida, concordarmos com a visão de Skidmore de que muitos teóricos das RI não atribuem a devida importância à interação entre questões de “high politics” e “low politics”, entendemos que o autor, ao menos no que diz respeito ao nosso objeto de estudo, superestimou o peso explicativo de fatores relativos à segurança.

Questões econômicas ligadas à atuação de grupos de interesse domésticos, assim como as especificidades das negociações comerciais multilaterais, necessariamente têm papel central na explicação de fenômenos como a criação da OMC. Nesse sentido, acreditamos que o exame cuidadoso da evolução histórica das instituições de comércio, assim como, dos efeitos das variáveis explicativas apontadas pelas principais abordagens discutidas até aqui possa ser esclarecedor.

Nesse sentido, mesmo quando combinadas, as abordagens apresentadas parecem falhar em oferecer um corpo teórico que poderia ser coerentemente aplicado a todo o processo de evolução do SMC. Como discutido, as diferentes abordagens divergiram em suas avaliações sobre um aumento/redução do poder norte-americano, assim como, sobre o status do regime de comércio. Mas, além das discordâncias sobre a extensão do domínio norte-americano, elas também

operacionalizaram de maneiras distintas os possíveis impactos desse fator para as instituições comerciais. De forma geral, as explicações liberais tenderam a ressaltar aspectos que indicavam a solidez do regime em conjunturas percebidas como fases de declínio da hegemonia ou de aumento do poder norte-americano. Já os teóricos associados ao realismo tenderam a enfatizar evidências de enfraquecimento do regime tanto em conjunturas retratadas como momentos de declínio hegemônico como no contexto de fortalecimento do poder dos EUA com a unipolaridade.

Como, quando tomadas em conjunto ao longo de um processo histórico, essas perspectivas não sugerem uma correlação clara entre a concentração de poder no plano internacional e as condições do regime de comércio, a ótica que tem foco em estabelecer paralelos diretos entre esses dois elementos parece ter utilidade limitada. Nesse sentido, sugerimos um olhar teórico mais matizado e mais atento aos acontecimentos históricos, aos elementos internos aos Estados, sobretudo nos EUA, e às especificidades das negociações comerciais.