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O acréscimo de custo na indústria da construção representa um impacto negativo, mas tem se tornado quase uma parte natural de projetos de construção e infraestrutura. O excesso de custos na construção civil é de fato um fenômeno mundial. Ele não está limitado geograficamente a uma região específica do mundo, não está prevalecendo exclusivamente nos países desenvolvidos ou em desenvolvimento, ele não está associado com algumas culturas, é de fato um problema global (ROSENFELD, 2014).

Segundo Rosenfeld (2014) o fenômeno de acréscimo dos custos de construção está tão enraizada na indústria da construção civil que os gerentes de projeto afirmaram que, como uma questão de rotina, eles se protegem com orçamentos extras como uma salvaguarda para contingência ou despesas imprevistas. Eles frequentemente alocam antecipadamente reservas escondidas para futuras derrapagens orçamentais, aumentando artificialmente o orçamento do projeto na fase de concurso inflando itens selecionados na lista de quantidades. No entanto,

22 depois de todas estas e outras salvaguardas, os projetos ainda exercem custos suplementares significativos. Por esta razão, seria correto dizer que os gastos inesperados são, na verdade, gastos adicionais. O que permanece desconhecido é o lugar onde as ultrapassagens vão atacar, em que magnitude, e por que motivos?

O sucesso do projeto pode ser definido como o cumprimento das metas e objetivos, conforme prescrito no plano do projeto. Um projeto bem sucedido significa que tem conseguido o seu desempenho técnico, manteve sua programação e manteve-se dentro dos custos orçamentais (FRIMPONG, OLUWOYE e CRAWFORD, 2003). Um fluxo de caixa bem gerido é importante para permitir a entrega de um projeto bem sucedido (ABDUL-RAHMAN et al., 2011).

Segundo Doloi (2011), muitas vezes não há nem dados suficientes nem tempo e recursos disponíveis para preparar uma estimativa de custo exata. Mesmo quando a estimativa de custo é feita corretamente, a alta administração poderá determinar que os custos são demasiadamente elevados, resultando em redução de custos sem a correspondente redução do escopo do projeto. Os fatores que afetam a estimativa de custos em projetos de engenharia podem ser classificados em cinco categorias principais: políticos, econômicos, financeiros, técnicos e preocupações atitudinais.

Perez (2011) aponta para deficiências do processo de projeto como fator condicionante da falta de qualidade das obras e aumento de custos. Martins (2014) aporta um dado adicional, ao comentar que atrasos em obras de instituições universitárias públicas com frequência são decorrentes de retrabalhos nas etapas de concepção e de obras, atrasos estes que são originários da ausência de mecanismos eficazes para o correto entendimento das demandas e necessidades dos promotores, ou seja, problemas associados ao programa de necessidade dos empreendimentos.

23 Outras pesquisas conduzidas em diversos países apontam para problemas da etapa de concepção como críticos para o aumento de custos dos empreendimentos públicos, como Ramabodu e Vester (2010), os quais fizeram um extenso estudo sobre as causas de aumentos de custos em projetos públicos, apontando como fator mais crítico a modificação do escopo dos projetos. A isso se soma a realização das obras com projetos incompletos e com ausência ou insuficiência de especificações por ocasião da contratação das obras.

Resultados similares foram encontrados por Ardit, Akan e Gurdamar (1985) e Love et al. (2010). Cheng (2013) identificou como fator mais crítico para aumento de custos a mudança no escopo dos empreendimentos, por conta da ausência de entendimento dos objetivos e das demandas e pela falta da maturidade dos projetos. Na mesma linha caminham os trabalhos de Creedy (2004) e Proyer e Girmscheid (2013), para os quais modificações nos projetos nas etapas finais da concepção impactam fortemente no aumento de custo e prazo.

Outros fatores, associados ou não à fase de execução, também são apontados na literatura recente como condicionantes de aditivos de custo e/ou prazo. Em uma visão mais sistêmica da questão, esses fatores poderiam ser agrupados em categorias distintas.

Um primeiro grupo de fatores estaria associado a questões conjunturais no desenvolvimento dos empreendimentos (CHENG, 2013). Entre esses fatores poderiam ser destacados: (i) condições ambientais adversas para realização das obras; (ii) problemas macro econômicos que gerem revisões contratuais por questões cambiais, inflacionárias, etc.; (iii) atrasos nos pagamentos aos empreiteiros por parte das empresas públicas, o que foi considerado por Gomes, (2007) como problema frequente na realidade brasileira; (iv) questões laborais que podem gerar paralisações e aumento de custos (DOLOI, 2012) ou (v) flutuação no custo dos materiais (DOLOI et al., 2012).

Outro grupo de fatores (CHENG, 2013 e DOLOI et al., 2012) está associado a deficiências nos mecanismos de gestão dos empreendimentos na etapa de

24 execução das obras. Entre os aspectos relatados estão os problemas relativos à ausência de mecanismos e procedimentos eficientes de fiscalização das obras ou à postura de pouco comprometimento por parte dos agentes públicos, que não exercem adequadamente, por várias razões, seu poder de fiscalização e compra (RODRIGUES, 2010; PEREZ, 2011; CHENG, 2013 e DOLOI et al., 2012).

Outro ponto crítico diz respeito à ausência de mecanismos de planejamento financeiro antes da execução, controle e monitoramento de custos durante a execução (CHENG, 2013; DOLOI et al., 2012 e RAMADOU e VESTER, 2010). A esses fatores somam-se os pleitos e divergências contratuais, como comentado pelos mesmos autores. Outra causa de aditamentos parece ser a falta de procedimentos sistêmicos adaptáveis à realidade de cada empreendimento, de tal forma que pelo fato de um procedimento ter sido usado em um projeto, passa a ser automaticamente aplicado a outros, sem que se faça uma análise sistêmica das condições de gerenciamento (LOVE et al., 2010).

Um último grupo de fatores estaria associado a aspectos políticos. Na literatura relatam-se situações nas quais, por pressões políticas, reduz-se o prazo de concepção dos empreendimentos, prejudicando o planejamento físico e financeiro das obras e aumentando a incerteza quanto a custos. Por outro lado, a literatura aponta para situações nas quais os empreendedores, para justificar os investimentos ou viabilizar projetos, fazem estimativas otimistas quanto a custos, tendendo a subestimativas dos mesmos. A isso se somam ambientes de desenvolvimento de projetos nem sempre transparentes, conforme indicam Flyvbjerg, Holm e Buhl (2004).

Diversas pesquisas sobre acréscimo de custos realizadas em vários países e regiões do mundo como Austrália, China, Hong Kong, Taiwan, Malásia, Nigéria, Noruega, Turquia, Faixa de Gaza, Jordânia, etc. evidenciam a afirmação de Rosenfeld (2014) de que o excesso de custos na construção civil é um fenômeno mundial.

25 Doloi (2011), com base em uma pesquisa realizada na Austrália, afirma que a qualidade e o nível de documentação afeta a qualidade da estimativa de custos. A falta de conhecimento do mercado também leva ao acréscimo do custo. Outros fatores que contribuem para o aumento de custos nas obras são: condições inesperadas no local de implantação, alteração do escopo do empreendimento, falta de clareza nas necessidades do cliente, falta de estudo de viabilidade do empreendimento, além de experiências da equipe de licitação do ponto de vista técnica e gerencial.

Ling Kumaraswamy e Wang (2014) constataram que os empreendimentos das construções públicas na China alcançaram sucesso significativo no desempenho de qualidade e satisfação do cliente, mas não no orçamento e cronograma de execução.

Em um estudo realizado por Chan et al. (2011) em Hong Kong para avaliar os fatores de riscos em contratos de preço alvo e contratos de preço máximo garantido, de acordo com os entrevistados, os fatores de maior impacto foram: mudança no escopo de trabalho; projetos não concluídos na ocasião do convite ao contrato; desenvolvimento do projeto imprevisível; erros e omissões no edital; variações cambiais; condições do solo imprevisíveis; quantidade real de trabalho abaixo da estimada; falta de experiência das partes contratantes; inflação além das expectativas; preço ou custo máximo alvo irrealista acordado no contrato; etc. Hsieh Lu e Wu (2004) fazem recomendações para reduzir pedidos de mudança durante a construção e consequentemente os aumentos de prazos e custos das obras públicas metropolitanas em Taiwan. Os resultados indicam que a maioria dos pedidos de alteração surgem de problemas no planejamento e projeto (design). Com base em testes estatísticos, encontrou-se uma relação típica em obras públicas metropolitanas em Taiwan de 10 a 17% do custo do pedido de alteração em relação ao custo total do projeto.

Em empreendimentos para desenvolvimento de países asiáticos, Ahsan e Gunawan (2009) apontaram como as principais causas para aumento de custo: a

26 desvalorização da moeda local; estimativa de preço para a aquisição de bens, serviços e contratos inferior à realidade; menos uso de fundos de contingência; corte no escopo para adequar ao valor predeterminado; alterações em projeto; impostos locais e mudança na política de juros.

A escassez de materiais básicos como areia, cimento, pedras, tijolos e aço pode causar grandes atrasos em empreendimentos na Malásia que é um país que está se desenvolvendo muito rápido, muitas vezes a procura excede a oferta e isso faz com que os preços aumentem (SAMBASIVAN e SOON, 2007).

Mansfield, Ugwu e Doran (1994) relataram causas de atraso e acréscimo dos custos em projetos de construção da Nigéria. As principais variáveis que afetaram os custos e prazos nos empreendimentos em país em desenvolvimento como a Nigéria foram o financiamento e o pagamento das obras concluídas, a má gestão do contrato, a escassez de materiais, as flutuações de preços e estimativas imprecisas que levam a atrasos.

Após o fraco desempenho em termos de custos de diversos projetos na Noruega, inclusive das áreas de infraestrutura e construções, o Ministério das Finanças tornou obrigatória uma avaliação externa para assegurar a qualidade dos principais projetos públicos. Magnussen e Olsson (2006) estudaram as diferentes estimativas de custos e concluíram que as diferenças nas previsões de custos propostas parecem ter diminuído continuamente desde a introdução da garantia de qualidade.

Detalhamentos e especificações são geralmente incompletos, dificultando a estimativa de tempo e quantidades. Por outro lado as deficiências nas estimativas de custos elaboradas pelos órgãos públicos implicam custos adicionais. Os efeitos do excesso de custos não se limitam à indústria da construção, mas se refletem no estado da economia global de um país. Isto é particularmente verdade na Turquia, onde os investimentos de construção são responsáveis por quase metade de todos os investimentos. Em uma pesquisa com um grande número de órgãos públicos turcos e empreiteiros foram identificadas as causas de tais

27 excessos de custos em projetos públicos realizados na década 1970-l980. Os resultados indicam que as pressões inflacionistas, os aumentos dos preços dos materiais e salários de operários, dificuldades na obtenção de materiais a preços correntes oficiais, atrasos na construção e erros em primeiras estimativas foram as fontes mais importantes para o excesso de custos (ARDITI, AKAN e GURDAMAR, 1985).

Arditi, Akan e Gurdamar (1985) relatam que na Turquia os atrasos nas construções tiveram efeitos mínimos sobre os custos do projeto em trabalhos contratados com base em um preço unitário fixo, uma vez que só seriam incorporados nos pagamentos os preços controlados pelo governo. No entanto, a adoção do sistema de preço unitário variável em 1978, introduziu uma nova dimensão para o custo dos projetos públicos. Quando uma obra pública tem a duração de mais de um ano, os custos de construção calculados com base na lista de preços original são multiplicados por um fator.

Mais da metade dos projetos de construção da Malásia (55%) tiveram excesso de custos e os empreendimentos do setor público obtiveram melhor desempenho do que empreendimentos do setor privado. Ainda, com base na análise de métodos

de aquisição e de concurso, Shehu et al. (2014) sugerem que o método “projeto e

construção” (design and build) está associado a redução da acréscimo dos

custos.

Na Faixa de Gaza, os dez principais fatores que causam o excesso de custos são: aumento dos preços dos materiais devido a fechamento de fronteiras contínuas; atraso na construção; fornecimento de matérias-primas e equipamentos de empreiteiros; flutuações no custo dos materiais de construção; não liquidação da moeda local em relação ao valor do dólar; monopólio por parte de alguns fornecedores de materiais; restrição de recursos; falta de planejamento e acompanhamento de custos; elaboração de desenhos durante fase de construção; alterações de projeto (design); e quantidade imprecisa de serviços previstos no contrato (ENSHASSI, AL-NAJJAR e KUMARASWAMY, 2009).

28 Hammad et al. (2010) realizaram uma análise de regressão que mostrou que o custo orçado do projeto e a duração planejada da construção constituem uma boa base para estimar o custo e duração. A pesquisa utilizou os dados de 113 projetos de edifícios públicos na Jordânia. A comparação da análise de meios para o custo do projeto e desempenho de tempo indicaram que os projetos de amostra tendem a terminar acima do orçamento e quase dentro do cronograma. Rosenfeld (2014) analisa o fenômeno de acréscimo dos custos da construção como um problema mundial. A pesquisa revelou que a causa número 1 são prematuros documentos de concurso; a de número 2 foram as muitas mudanças nos requisitos ou definições dos proprietários; já a de número 3 foram preços irrealisticamente baixos dados na licitação. A causa de número 1 recebeu 169 dos 195 votos totais possíveis. Isto mostra que 87% dos inquiridos consideram essa causa como tendo um forte efeito de acréscimo dos custos nas construções. Já as causas de número 2 e 3 receberam respectivamente 71% e 65% dos votos. As causam de número 4 em diante receberam significativamente menos votos.

Clientes e prestadores de serviço sofrem perdas financeiras significativas devido ao excesso de custos. Os empreiteiros têm tradicionalmente usado elevadas margens para cobrir o risco, mas como as suas margens se tornaram menores esta abordagem não é mais eficaz. Além disso, a indústria da construção tem assistido à mudanças significativas, principalmente em métodos de aquisição com os clientes alocando maiores riscos para empreiteiros (BALOI e PRICE, 2003). Alguns estudos buscaram apurar os números que envolvem a acréscimo de custo como, por exemplo, Shehu et al. (2014), Love et al. (2002) e Aibinu e Jagboro (2002). Shehu et al. (2014) compararam a acréscimo dos custos para obras novas e reformas. A maior frequência de custo superado por empreendimentos novos de construção foi de 20,6% (na faixa de classe 0,1-5 por cento); e para empreendimentos de reforma 17,2% (de 10.1 a 20 por cento). Para novas construções, 45% dos projetos foram concluídos abaixo do valor de contrato com uma estatística semelhante entre projetos de reforma. No geral, a tendência entre

29 os dois tipos de projeto foi semelhante, sugerindo que novas construções ou reformas não foram fortes discriminadores de variação de custo.

Esses autores também avaliaram os acréscimos de custos separados por faixas de valores acrescidos, por finalidade da obra e por valor dos empreendimentos. Na análise em relação a natureza dos projetos a maior variação para os projetos

de educação e saúde ficou na faixa de 0,1 a 5%. Empreendimentos de saúde e

comerciais tiveram o melhor desempenho em termos de conclusão dentro do valor inicial do contrato, enquanto os projetos educacionais apresentaram o pior desempenho (2%). A porcentagem de variação de custo médio para pequenos projetos (até 0.93 milhões de dólares) foi de 1,16% (melhor desempenho) e o maior foi de 8,04% para empreendimentos de média escala (15.6 milhões de dólares) (SHEHU et al., 2014).

Love et al. (2002) constataram em um estudo de caso que por causa de alterações de escopo e retrabalho houve extensão de tempo de 5 semanas além das 43 planejadas e variação do custo total de 10,50%.

Aibinu e Jagboro (2002) identificaram a partir de 61 casos da amostra estudada na Nigéria um custo percentual médio superado de 17,34% e recomendam incluir esse percentual em um pré-contrato para cobrir risco de aumento de custos imprevistos contra a prática habitual que é entre 5 e 10%.

Silva (2008), em três estudos de caso sobre riscos e custos em empresas de engenharia, encontrou resultados semelhantes. As deficiências no atendimento das metas preestabelecidas de prazo, qualidade e custo foram resultados comuns entre as construtoras. As previsões econômicas e as estimativas de custo nem sempre se confirmam. Os excessos de custos e consumos são impactantes, todavia pode ser resultado de outros fenômenos. Nesse sentido, os riscos classificados como os mais importantes foram os relacionados com as estimativas de custos, que variou de 25 a 30%.

30 No item 4.5, será abordado um tema que inclui as causas de acréscimo de custo em obras de construção civil com contextos semelhantes ao desse trabalho, bem como as metodologias que os pesquisadores usaram para identificar a influência de cada causa nos aumentos de custos dos empreendimentos. Esse tema também servirá de suporte ao método usado nessa pesquisa para apurar as influências de cada causa de aumento de custo. As causas encontradas na literatura contribuirão para a construção do roteiro de entrevista utilizado na metodologia.

3.3 Reivindicações e Disputas Como Consequências dos Atrasos em