1.2.1. GENEL EKONOMİ POLİTİKASI
1.2.1.2. Ekonomi Politikası Karar Birimleri Seçmenler ve Davranış Motifler
1.2.1.2.8. Baskı ve Çıkar Grupları ve Davranış Motifleri
En önemli amacı oy potansiyellerini artırmak olan politikacılar, bu amaçlarına ulaşabilmek için toplumdaki ilişkilerini sürekli geliştirme çabası içerisindendirler. Bunu bilen bireyler, politik partileri kendi çıkarları doğrultusunda etkilemek, hatta etkileme güçlerini arttırmak için gruplar oluştururlar. Politik alanda oluşan ve kamu politikalarını etkilemeye çalışan bu gruplara baskı / çıkar grupları denilmektedir. Tullock’a göre politik alandaki fırsatları yakalamak için yapılan mücadeleler bireysel olmaktan çok kolektiftir, dolayısıyla politik piyasadaki arz ve talebi yönlendiren güç birey seçmenler değil, çıkar gruplarıdır3. Bir grup oluşturan seçmenler politik alanda daha büyük bir baskı oluşturarak isteklerine daha kolay ulaşabilirler.
Politika bilimciler çıkar grupları ile baskı gruplarını genellikle eş anlamlı olarak kullanmışlarsa da literatürde bunların birbirlerinden farklı olduğu görüşünde olan bilim adamları da bulunmaktadır. Bu iki kavramı birbirinden ayrı olarak tanımlayanlar; çıkar gruplarını demokratik toplumlarda sadece mevcut amaçlarını gerçekleştirmek ve bu yolla çıkar sağlamak için bir araya gelen bireylerin oluşturdukları örgütlenmemiş gruplar olarak tanımlarken; baskı gruplarını politik iktidarı ele geçirme amacı olmadan demokrasinin üç erkinin kararlarını etkilemeye çalışan ve organize olmuş çıkar grupları olarak tanımlamaktadırlar4. Toplumsal
1 Targan Ünal, Finans Sektöründe Üst Kurulların Rolü ve Fonksiyonu, Active Academy, 1.
Uluslararası Finans Zirvesi, 18 Ekim, 2003.
2 Paul Sabourin, “Les Autorités Administratives Indépendantes dans l’Etat”, in Les Autorités
Administratives Indépendantes, C.-A. Colliard&G. Timsit, PUF, Paris, 1988, s.107. Aktaran Ali
Ulusoy, “Türkiye İçin Nasıl Bir Bağımsız İdari Otorite Modeli”, STEAM II. Özerk Kurullar
Arenası, 17-18 Aralık 2002, Ankara, s. 1.
3 Gordon Tullock, a.g.m, s. 34.
bütün içinde faaliyet gösteren çok çeşitli baskı ve çıkar grupları bulunmaktadır. Bunlar; ekonomik, sosyal, politik ve kültürel amaçlarla örgütlenebilirler. Seçimlerin ekonomi üzerindeki etkileri bakımından bu çalışmayı özellikle ilgilendiren grup çeşidi ekonomik amaçla örgütlenen baskı ve çıkar gruplarıdır. Erkan (1992), ekonomik amaçla örgütlenen bu grupları diğerlerinden ayırmak için ekonomi politikası birliği kavramını kullanmaktadır ve bunların amacı hükümet tarafından uygulanan ekonomi politikalarını etkilemektir1.
Yasal düzenlemelerle bazı baskı ve çıkar gruplarına kendi konularına giren alanlarda ekonomi politikasına ilişkin yasal yetkiler aktarılabilmektedir. Ayrıca yine kendi konularına giren alanlarda bazı idari düzenleme yetkileri de bulunmaktadır. Kendilerine tanınan bu yetkilerden ötürü yarı kamusal ekonomi politikası karar birimleri olarak adlandırılmaktadırlar2. Politik karar alma sürecinde fiili karar alma mekanizması dikkate alındığında yasama organı, bürokrasi, ve baskı çıkar gruplarının sürecin tümünde egemen olduğu görülmektedir3. Seçmenlerin bu süreçteki etkisi özellikle seçim dönemleri ile sınırlı kalmaktadır. Baskı ve çıkar gruplarına ilişkin teorilere önceki kısımda değinildiği için burada tekrar değinilmeyecektir.
Çıkar ve baskı grupları günümüzde sadece ulus devlet düzeyinde değil, küresel düzeyde de faaliyet göstermektedirler. Ulus devletlerde yetkili organlar ve karar organlarını etkilemeye çalışan çıkar ve baskı grupları, küreselleşme sürecinde uluslar-arası ve uluslar-üstü karar birimlerinin önemlerinin artmasıyla birlikte örgütlenme yapılarını ve faaliyet alanlarını değiştirmişlerdir. Artık hem eski ulusal karar birimlerine, hem de uluslar-arası ya da ulus-üstü karar organlarına yönelik stratejiler uygulamaktadırlar4. Diğer yandan ulusal karar birimleri de ülke dışındaki baskı ve çıkar grupları tarafından etkilenmektedir.
1 Hüsnü Erkan, Demokrasi ve Piyasa Ekonomisinde Birlikler, Tükelmat, İzmir, 1992, s. 20.
2 Hüsnü Erkan, Ekonomi Politikasının Temelleri, a.g.e., s. 78.
3 Kenichi Ohmae, Ulus-Devletin Sonu, Türk Henkel Dergisi Yayınları, İstanbul, 1996, s. 101.
4 Ahmet Arabacı, “Çıkar ve Baskı Gruplarının Avrupa Birliği Karar Alma Süreçlerine Etkisi”,
Yönetişim Siyaset ve Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı: 3, Fatih Üni. Yönetişim Kulübü, İstanbul, Eylül
Politikacıların üç nedenle çıkar gruplarına dikkat etmeleri gerekmektedir1: 1. Söz konusu gruplar oy gücüne sahiptirler.
2. Politikacıların harcamalarının finansmanında bu grupların yardımına ihtiyaçları olabilir.
3. Politikacıların izlediği politikaların söz konusu grubun bölgesinde etkili olabilmesi için genellikle o grubun özel bilgi ve becerilerine ihtiyacı olmaktadır.
Baskı ve çıkar grupları ekonomi politikaları üzerinde iki değişik yöntemle etkili olmaktadır2. Aşağıda söz konusu etkileme yöntemleri incelenmektedir.
1. Doğrudan Etki: Ekonomi Politikasına Yardımcı Olma Fonksiyonu Ekonomi politikası karar birimleri, ekonomi politikasının planlama karar alma ve uygulama aşamalarında baskı ve çıkar gruplarının bizzat kendilerini ilgilendiren konularda yasalar çerçevesinde baskı ve çıkar gruplarına yetkiler tanıyabilir. Bu durumda baskı ve çıkar grupları ekonomi politikasını doğrudan etkileyebilir.
2. Dolaylı Etki: Ekonomi Politikası İstek Oluşumunu Etkilemeleri Baskı ve çıkar grupları amaçlarına ulaşabilmek için;
• Kamuoyunu
• Yasamayı
• Hükümeti
• Bürokrasiyi
• Partileri
• Bağımsız düzenleyici kurumları ve
• Yerel karar birimlerini etkilerler.
1 Ian Mc Lean, “Lobicilik: Çıkar Gruplarının Rolü”, Politik Yozlaşma ve Rant Kollama, Çev. Fatih
Saygılı, Edt. Aytaç Eker ve Coşkun Aktan, Ankara, 1994, s. 102.
Kamuoyunun Etkilenmesi: Baskı ve çıkar grupları kamuoyu üzerinde gurubun çıkarlarının haklılığı konusunda olumlu bir görüş oluşturmak için kamuoyunu etkilerler. Böylece parlamento dışı ve öncesi alan etkilenerek, bu etkinin parlamentoya yansıması sağlanmaktadır. Söz konusu etkilemenin araçları; medya gibi informasyon araçlarından oluşan dolaylı etkileme araçları ve her türlü grev lokavt ve gösteri türlerini kapsayan doğrudan araçlardır.
Yasamanın Etkilenmesi: Bu etkileme üç değişik şekilde oluşmaktadır. İlk yöntem baskı ve çıkar gruplarının belli bir partiyi destekleyerek amacına ulaşmasıdır. Destekleme oy, para veya her ikisi ile birden olabilir.
İkinci yöntem lobiciliktir. Lobicilik halkın, baskı gruplarının, şirketlerin ya da lobilerin ülkelerindeki veya yabancı ülkelerdeki yasama, yürütme, hatta yargı organlarına yönelik çıkarları doğrultusundaki yasaların ya da kararların desteklenip desteklenmemesi yönünde, baskı gruplarının yetkilileri, ülke temsilcileri veya kiralanan lobiciler aracılığıyla sürdürdükleri bir dizi eyleme verilen addır1. Birlik temsilcileri sürekli veya geçici şekillerde parti veya parti grupları ve milletvekilleri içinde lobiler oluştururlar. Lobicilik faaliyetleri idari mekanizmaya kadar uzanır. Parlamento, idare ve baskı ve çıkar gruplarının temsilcileri belli yasal düzenlemeler ve kararlar için zaman zaman bir araya gelir. Burada söz konusu temsilciler konuya kendi çıkarları doğrultusunda yaklaşarak karar sürecini etkilerler.
Son yöntem baskı ve çıkar gruplarının temsilcilerinin doğrudan parlamentoya girmesiyle gerçekleşir. Birlik temsilcisi milletvekilleri kendi gruplarını ilgilendiren düzenlemelerde grup çıkarlarını dikkate alarak eylemde bulunurlar.
Hükümetin Etkilenmesi: Baskı ve çıkar grupları kendilerini ilgilendiren yasa hazırlıklarını ve ekonomi politikası önerilerini hükümete ve ilgili bakanlara ileterek görüş ve istek oluşumunu etkilerler. Diğer yandan bu gruplar, gurubun ortak çıkarlarını olumsuz yönde etkileyecek olan yasaların çıkmasını engellemek için tehdit yöntemini de kullanabilirler. Gruplar, yasanın çıkması durumunda seçimlerde muhalefeti destekleyecekleri tehdidinde bulunarak isteklerini kabul ettirmeye çalışırlar. Ayrıca çıkar grupları hükümetin faaliyetlerini baltalama ve engelleme yoluyla da grubun çıkarlarını koruma yolunu seçebilirler. Gruplar, hükümet
faaliyetlerini engelleyerek hükümeti başarısızlığa uğratma ve bu şekilde hükümet üzerinde baskı kurarak gurubun çıkarlarını korumayı amaçlarlar.
Bürokrasinin Etkilenmesi: Bürokratlar çeşitli kulüplere üye veya şeref üyesi yapılarak bürokrasi ile birlikler arasında ilişki kurulur. Bürokratların karar sürecinde giderek önem kazanması bu etkileşim ilişkisine daha da önem kazandırmaktadır. Baskı ve çıkar grupları bürokrasiyi etkileyebilmek için bürokratlara öncelikle bilgi aktarırlar. Ancak özellikle üst düzey bürokratlar bu bilgileri kendi çıkarları yönünde olacak şekilde değerlendirerek kullanırlar. Diğer yandan etkileşim süreci içinde birlikler bürokrasiye mali ve maddi katkıda sağlayabilirler. Bu katkılar yasal yollar yanında rüşvet gibi yasal olmayan yollar da olabilir. Baskı ve çıkar grupları kendilerine ilişkin yasa tasarısını kendileri hazırlıyor bile olsalar yine de konuyu ilgilendiren bürokratlara fikir alış verişinde bulunurlar. Çünkü bu yöntemi izleyerek yasa tasarısını hazırladıklarında yasama ya da hükümet üzerinde daha büyük bir baskı gücü oluşturabilirler1. Böylece hem direkt olarak bürokrasiyi hem de dolaylı olarak da hükümeti etkilerler.
Partilerin Etkilenmesi: Baskı ve çıkar gruplarının üyeleri kendilerine yakın buldukları partiye girebilirler ya da partiyi finansal olarak destekleyebilirler. Bu durum partileri uzun dönemli toplum çıkarlarını terk ederek, kısa dönemli çıkar birliklerinin amaçlarını benimsemeye yöneltir.
Bağımsız Düzenleyici Kurumların Etkilenmesi: Özellikle belirli bir sektörün temsilcisi olan gruplar, BDK’ları etkileyerek kurulun kararlarını sektörün lehine gelişmesini sağlayabilirler. Burada kurulun kararını etkileme yollarından en önemlisi kurulun içerisinde sektör temsilcisinin bulunması durumunda kararların alınmasında bu üyenin etkinliğine bağlı olarak gerçekleşecektir. Diğer etkileme yolları ise lobicilik faaliyetleri ve dolaylı bir yol olarak kurul üyelerinin belirlenmesi aşamasında yürütme organının ya da üyeleri belirleyen birimin kararlarını etkileyerek baskı ve çıkar grubuna yakın kimselerin kurul üyeliğine getirilmesi şeklinde gerçekleşmektedir.
1 Mehmet Akad, Baskı Gruplarının Siyasal İktidarla İlişkisi, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1976, s.
Yerel Karar Birimlerinin Etkilenmesi: Özellikle belirli bir coğrafi bölgede organize olmuş baskı ve çıkar grupları söz konusu coğrafi bölgenin yerel karar birimlerini etkileyerek kararların çıkar grubunun lehine alınmasını sağlar. Bununla birlikte bölgesel kalkınmanın öğelerinden biri olan bölgesel kalkınma ajanslarının içerisinde katılımcılığı arttırma amacı ile yer verilen gruplar yine kendi lehlerine karar alınmasını gerçekleştirebilirler.
Baskı ve çıkar gruplarına ilişkin teoriler incelendiğinde siyaset bilimcilerin yirminci yüzyılın başından itibaren baskı ve çıkar gruplarının politik alandaki rollerini açıklamaya çalıştıkları görülmektedir. Geleneksel siyaset bilimcilere göre çıkar grupları çoğulcu demokrasinin vazgeçilmez unsurlarıdır ve temel amaçları toplumsal çıkara hizmet etmektir1. Toplumun taleplerini politik alanda ortaya koyarak topluma hizmet ederler.
1980’lere kadar iktisatçıların büyük kısmı çalışmalarında çıkarların politik rolünü dikkate almamışlardır. Politik alanın ilk analizlerini yapan iktisatçılar da çalışmalarında çıkar gruplarına yer vermemişlerdir. 1980’lerde ise bu alanda çalışmalar yoğunlaşmıştır. Bu çalışmalar iki grup soruya yanıt aramaktadırlar. İlk grupta çıkar gruplarının demokrasilerde politikayı nasıl etkilediği; ikinci grupta ise bu etkileri sınırlandırmak ve cesaretlendirme konusunda hükümet kurumlarının nasıl düzenlenmesi gerektiği yer almaktadır2. Baskı ve çıkar gruplarına ilişkin ekonomik teoriler aşağıda kısaca özetlenmiştir.
a. Olson Modeli
Olson 1967 yılında yayınlanan “Kollektif Faaliyetin Mantığı” ve 1982 yılında yayınlanan “Milletlerin Yükselişi ve Düşüşü” adlı çalışmalarında çıkar gruplarının büyümesi ve güç kazanması ile birlikte politik iktidarların tüm topluma yarar sağlayacak hizmetler yerine, bu kesimlerin çıkarlarına yönelik şekilde hareket etmek zorunda kaldığını ortaya koymuştur. Olson, çıkar gruplarının sayısı ile ekonomik büyüme arasında ilişki kurmaya çalışmıştır. Olson’a göre çıkar gruplarının
1 Coşkun Can Aktan, Hakan Ay, Hilmi Çoban, “Siyasal Karar Alma Sürecinde Çıkar Grupları”,
Modern Politik İktisat Kamu Tercihi, Edt. Coşkun Can Aktan, Dilek Dileyici , Seçkin Yayıncılık,
Ankara, 2007, s. 220.
yoğunluğu ne kadar fazla ise ekonomik büyüme hızı o kadar yavaş olur1. Gerçekten de çok iyi şekilde organize olmuş çıkar grupları, sosyal maliyeti ne olursa olsun milli gelirden daha büyük bir pay elde etmeye çalıştığı için bu grupların varlığı, sosyal refah açısından zararlı olabilecektir.
b. Chicago Modeli
Chicago okulundaki iktisatçılar, regülasyonların bir endüstrinin davranışında farklılık meydana getirip getirmediğini ve gerçekte düzenlemelerin toplumsal çıkarlara hizmet edip etmediğini sorgulamaktadırlar. Bu iktisatçılar; regülasyonların monopol ve negatif dışsallıkları minimize etmek şeklinde ifade edilebilecek olan toplumsal çıkarlara hizmet eden tanımı reddeden bir teori geliştirmişlerdir. Bu teori, regülasyonu gerçekleştiren ve regülasyona tabi olan kişi ya da kurumların iki taraflı faydasını büyütmek için regülasyonun eğilimini kontrol etmek ve sınırlandırmak için kurumların nasıl tasarlanması gerektiğini analiz etmektedir2. Chicago Okulu’na göre, devletin uygulamaya koyduğu regülasyon politikaları çoğunlukla özel çıkar gruplarının çıkarlarına hizmet etmektedir. İyi organize olmuş gruplar, yeterince organize olamamış gruplara göre regülasyonlardan daha fazla çıkar sağlayacak ve toplum yararına hizmet amacıyla uygulamaya konulan regülasyonlardan beklenen yararlar gerçekleşemeyecektir.
c. Virginia Modeli
Kamu tercihi teorisyenlerine göre politik karar alma sürecinde yer alan tüm aktörlerin amacı çıkarlarını maksimize etmektir. Hükümetlerin regülasyonları sonucunda ortaya rant kollama faaliyetleri çıkmaktadır. Rant kollama kavramı devletten bir ekonomik ve sosyal transfer elde etme amacıyla baskı ve çıkar gruplarının lobicilik faaliyetleri ve bu amaçla yapmış oldukları harcamalar şeklinde tanımlanabilir. Rant kollama kavramının rant sağlama kavramı ile karıştırılmaması gerekmektedir. Rant sağlama ya da elde etme en azından mülkiyet hakkının mevcut olduğu bir toplum düzeninde meşrudur. Rant kollama ise gayrı meşru bir eyleme verilen bir isimdir3.
1 Coşkun Can Aktan, Hakan Ay, Hilmi Çoban, a.g.e, s. 221.
2 İbrahim Bakırtaş, a.g.e., s. 158.
3 Coşkun Can Aktan, “Rant Kollama”, Modern Politik İktisat Kamu Tercihi, Edt. Coşkun Can
Devlet müdahaleleri veya düzenlemeleri bireyleri ve özel grupları rant kollama faaliyetlerine yöneltmektedir. Dolayısıyla baskı ve çıkar grupları kaynaklarını, regülasyonların etkileme alanı içerisine giren her türlü düzenlemeyi bertaraf etmeye veya etkileyerek kendi çıkarları doğrultusunda kullanmaya yönelmektedir. Virginia modeli kısaca ağırlıklı olarak regülasyonların neden olduğu rant kollama faaliyetleri ve regülasyonların maliyetleri üzerinde durmaktadır.
1.2.1.3. Ekonomi Politikasında Kurallara Karşılık İnisiyatif Tartışması