Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun Kolluk Faaliyetleri

Daha önce de belirtildiği üzere özel idari kolluk belirli bir alanda kamu düzenini sağlamayı amaçlar. Kurum da bankacılık alanında mudilerin halka açık bankalarda hisse senedi sahiplerinin ve kısaca geniş anlamda kamu ve milli servetin korunmasını da içeren “denetleyici, düzenleyici, önleyici ve bastırıcı” nitelikli idari faaliyette bulunmaktadır. Burada dikkati çeken husus; Kurumun ekonomik idari kolluk yetkisinin sadece genişliğinde değil aynı zamanda derinliğindedir. Örneğin bir bankanın kurulmasına veya yurt dışında kurulmuş bir bankanın Türkiye’de ilk şubesinin açılmasına, BDDK’nın en az beş üyesinin oyuyla “izin” verilmesi gibi. Buradaki izin, birel nitelikli idari kolluk işlemidir.

A- Düzenleme Yetkisi

4389 sayılı Bankalar Kanunu’yla, BDDK’ya görev alanına ilişkin geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı görülmektedir. Diğer bir ifadeyle; BDDK, bankacılık sektörünü düzenlemek için yetki ve görevleri doğrultusunda kurallar koyma faaliyetini ifa eder.

Bankalar Kanunu’nun m. 3/11. fıkrasında, BDDK’nın sahip olduğu düzenleme yetkisinden şu şekilde bahsedilmektedir: “Kurum, Kurul kararıyla bu Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelik ve tebliğler çıkmaya yetkilidir. Kurul ve Kurum, yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanılır. Düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik ve tebliğler, Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulur. Özel nitelikli kararlardan gerekli görülenler, Kurum’un haftalık bülteni ile ilgili kişi ve kuruluşlara duyurulur.”

Aslında, BDDK’nın düzenleyici faaliyette bulunma yetkisi Anayasa’dan kaynaklanmaktadır. Anayasa’nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri düzenlenmektedir. Dolayısıyla BDDK da bir kamu tüzel kişisi olduğuna göre, yönetmelik çıkarma yetkisine sahiptir.

Ancak, Anayasa’da kamu tüzel kişilerinin sadece yönetmelik çıkarma yetkisinden bahsedilmiş olmak birlikte, BDDK uygulamasa, kamu tüzel kişisi olma niteliğinden kaynaklanan düzenleme yetkisini kullanarak, yönetmelik dışında karar, tebliğ, sirküler, genelge vb. gibi başka isimler altında genel düzenleyici işlemler de yapmaktadır. “Adsız düzenleyici işlemler” olarak anılan bu tür genel düzenleyici işlemlerle “yönetmelik benzeri” işlemler de denilmektedir249. Bunlar Anayasa’da sayılmamaktadır. Ancak, Anayasa’da sayılmamış olmaları önemli değildir. Çünkü bu tür genel düzenleyici işlemler, yönetmeliklerin biçimsel özelliklerini taşıdıkları sürece, isimleri ne olursa olsun yönetmelikle aynı anayasal temellere dayanmaktadır. Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin bir kararında adsız düzenleyici işlemler kullanılarak düzenlemeler yapılabileceği belirtilmiştir. Şöyle ki; bu işlemler yönetmeliklerin biçimsel özelliklerini taşıdıkları sürece, yönetmeliklerin tabi oldukları esaslara tabi olacaktır250. Dolayısıyla, BDDK’nın, yönetmeliğin niteliklerini taşımak şartıyla yönetmelik dışında da, başka isimler altında genel düzenleyici işlemler yapmasına herhangi bir engel yoktur251.

BDDK’nın sahip olduğu düzenleme yetkisinin kapsamı sınırsız değildir. Şöyle ki; düzenleme yetkisi, kanunlar çerçevesinde yerine getirilen ikincil bir yetkidir252. Dolayısıyla, idarenin düzenleme yetkisinin sınırını, kanunlar belirlemektedir. Diğer bir deyişle, yasama organının kanunlarda koyduğu temel kurallar, idarenin düzenleme yetkisinin sınırını oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi’nin bir kararında belirtildiği üzere; idarenin düzenleme yetkisi sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir253.

249 _{Özay, a.g.e., s.249,250}

250 _{Anayasa Mahkemesi, 25.05.1993, E. 1993/3, K.1993/20, http://www. anayasa.gov.tr; Aynı Karar}

için Bkz. RG;28.11.1995, Sayı: 22477

251

Ancak Taşdelen, aynı görüşte değildir. Taşdelen’e göre, Bankalar Kanunu’nun m.3/11. fıkrasında, BDDK’nın sadece yönetmelik ve tebliğler çıkarabileceğinden bahsedildiği için, bunların dışında bir isimle bir düzenleyici işlem yapması mümkün değildir. Bkz. Taşdelen, s.114

252 _{Gözübüyük ve Tan, a.g.e., C.1, s.348} 253

Anayasa Mahkemesi, 06.07.1993, E. 1993/5, K. 1993/25, RG: 25.02.1995 Sayı: 22213 bu karara göre idarenin düzenleme yetkisinin sınırı şu şekilde ele alınmıştır: “Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin Başlangıç’ta belirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet olduğu vurgulanmış 176. maddesi ile Anayasa metni içinde olduğu içinde olduğu açıklanan “Başlangıç” bölümünde ise, güçler ayrılığı ilkesine yer verilmiştir. Bu ilke gereği yasama, yürütme ve yargı yetkileri kullanacak organlar Anayasa’nın 7. 8. ve 9. maddelerinde gösterilmiştir. Bu bağlamda, Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin TBMM’nce kullanılacağı ve devredilemeyeceği kurala bağlanmıştır.

Sonuç olarak, BDDK’nın bir kamu tüzel kişisi olarak sahip olduğu düzenleme yetkisi sınırsız olmayıp, BDDK bu yetkisini sadece Bankalar Kanunu’nun uygulanmasına yönelik olarak ve görev alanıyla sınırlı kalmak üzere kullanabilecektir. Dolayısıyla BDDK, Bankalar Kanunu’na ve diğer kanunlara aykırılık teşkil edecek düzenlemeler yapamayacaktır. Kısacası, BDDK’nın yaptığı düzenlemelerin hukuka uygun olabilmesi için, normlar hiyerarşisinde kendilerinden önce gelen düzenlemelere, diğer bir ifadeyle; Anayasa, kanun ve tüzüklere aykırı olmamaları gerekmektedir254.

Bankalar Kanunu’na göre BDDK, düzenleme yetkisini, yönetmelik, tebliğ gibi genel düzenleyici işlemler yaparak ve ayrıca özel nitelikli kararlar alarak kullanmaktadır. BDDK’nın genel düzenleyici işlemleri de, özel nitelikli kararları da, iradenin açıklanması bakımından kollektif işlem niteliğindedir.

Düzenleme yetkisine hem Kurum, hem de Kurul sahiptir. Kurum, sadece Kurul kararıyla yönetmelik ve tebliğ gibi düzenleyici işlemler yapmaya yetkilidir.(Bank. k. m. 3/11)

Genel düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik ve tebliğler, Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmektedir (Bank K. m.3/11). Diğer bir ifade ile; yönetmelik ve tebliğler şeklinde yapılan genel düzenleyici işlemlerin Resmi Gazete’de yayımlanması zorunludur.

Biraz önce de belirtmiş olduğumuz gibi BDDK, düzenleme yetkisini, özel nitelikli kararlar alarak da kullanabilmektedir. Ancak, yönetmelik ve tebliğlerin

Bu kural karşısında, Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle, Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez.

Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yönetimin düzenlenmesine bırakmaması gerekir. Temel kuralları koymadan, ölçüsünü belirlemeden ve sınırı çizmeden yürütmeye düzenleme yetkisi veren kural, Anayasa’nın 7. maddesine aykırı düşer.”

aksine, özel nitelikli kararlardan, sadece gerekli görülenler, Kurumun haftalık bülteni ile ilgili kişi ve kuruluşlara duyurulmaktadır (Bank. k. m.3/11). Düzenleyici işlem niteliğindeki yönetmelik ve tebliğlerin Resmi Gazete’de yayımlanma zorunluluğu olduğu halde, özel nitelikli kararlar için böyle bir zorunluluk getirilmemesi, özel nitelikteki kararların kanun koyucu tarafından, genel düzenleyici (kural) işlem niteliğinde kabul edilmediğini göstermektedir255. Dolayısıyla, özel nitelikli kararlar, “genel, soyut, kişisel olmayan ve uygulanmakla tükenmeyen”256 bir niteliğe sahip genel düzenleyici (kural) işlemlerden ayrılmaktadır. Bu kararlar genel ve soyut olmayıp, belirli bir kişi veya kişileri ilgilendirdiğinden, birel işlem niteliğindedir.

B- Denetleme ve İzleme Yetkisi

Bankaların denetimi; tasarruf sahiplerini korumak, bankacılık alanındaki riskleri en aza indirmeye çalışmak ve bankaların düzenli ve güvenilir bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere, bankacılık faaliyetlerinin, bankacılıkla ilgili mevzuata uygun olarak yapılıp yapılmadığının sürekli olarak izlenerek tespit edilmesi ve gerekli önlemlerin alınmasıdır. Dolayısıyla, bu denetim faaliyeti, sadece belirli dönemlerde veya bazı olaylarla karşılaşınca değil, her an yerine getirildiği için, denetimin yanında gözetimi de içermektedir257.

Bankalar Kanunu’nun ve bankacılıkla ilgili diğer mevzuatın uygulamasını sağlamak ve bunun için düzenlemeler yapmakla yetkili olan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun temel fonksiyonlarından biri de bankacılık sektörünün sağlıklı işlemesini ve dolayısıyla tasarrufların güvence altına alınmasını sağlamak amacıyla bankaları denetlemektedir. Bankalar Kanunu’nda da belirtildiği gibi; BDDK bu amaç doğrultusunda, bankaların Bankalar Kanunu’na ve bankacılıkla ilgili diğer mevzuata uygun hareket edip etmediğini denetlemek ve bunun sonucuna göre gereken tedbirleri almakla yükümlüdür (Bank. k. m.3/1).

BDDK tarafından, bankaların gerçek mali durumlarının ortaya çıkartılabilmesi

255 _{Gözübüyük ve Tan, a.g.e., C.1, s.348} 256 _{Özay, a.g.e., s.248}

için üç aşamalı bir denetim sistemi uygulanmaktadır. Bu üçlü denetim sırasıyla şöyledir258.

1- Bağımsız denetim Kuruluşlarının ilk denetimi

2- İkici bağımsız denetim şirketlerinin yaptığı uygunluk denetimi 3- Bankalar yeminli murakıplarının yerinde denetimi

BDDK’nın bankaların denetiminde, (Merkez Bankası, Türkiye Bankalar Birliği gibi sadece kendi görev alanlarıyla ilgili çok kısıtlı bir denetim yetkisine sahip olan kuruluşlar hariç) esas olarak tek söz sahibi olması nedeniyle bankacılık sektörünün işleyişinde çok önemli bir rolü vardır.

Aslında, ülkemizde sadece denetim fonksiyonu ile öne çıkan BDDK’nın, en önemli ve öncelikli fonksiyonu, “düzenleme” olmalıdır. Çünkü bankacılık sektöründeki sorunlara kalıcı çözümler bulunmasında, düzenlemenin rolü denetime göre çok daha büyüktür. Bankaların sağlıklı bir yapıya kavuşturulabilmesi için; öncelikle bankacılık sektörünün aksayan ve eksik kalan yönleri tespit edilmeli, bunlar düzenleme yoluyla tamamlanmalıdır. Daha sonra, bu düzenlemelere uyması sağlanmalıdır. Böylelikle bankacılık sektörü, düzenlemeler yoluyla daha sağlam bir temele oturmuş olacaktır.

C- Yaptırım Uygulama Yetkisi