Özel idari kolluk; belirli bir tür faaliyet konusunda yetkili ve görevli olan kolluk demektir. Yukarıda da belirtildiği üzere Emniyet Teşkilatı Kanunu’nun 3. maddesi, özel idari kolluğu genel kolluk dışında kalan ve özel yasalarına göre kurulan ve belirli görevleri olan kolluk kuvvetleri olarak tanımlamıştır162. Bir başka ifade ile; genel idari kolluğun konuları dışında veya aynı konularda faaliyet gösteren, ancak özel kanunlarla düzenlenerek daha değişik usullere ve genel idari kolluktan ayrı bir teşkilata sahip olan idari kolluktur163.
162 Gözübüyük ve Tan, C.1, s.603; Gözler, C.2, s.443; Günday, İdare Hukuku, 9. Baskı, s.263, 163 Özay, s.395
Yargısal denetim olarak baktığımızda, özel idari kolluk faaliyetleri üzerinde hakimin denetimi daha dardır. Zira kanun koyucu özel idari kolluk düzenlemesi getirdiği konu hakkında, genel idari kolluğa nazaran özel idari kolluğu güçlü kılmayı amaçlamıştır164. Yukarıda da belirtildiği üzere idari kolluğun tedbirlerinin ihlalinin müeyyidesi T.C.K 526. maddede öngörülmüş, özel idari kolluğun tedbirlerinin ihlali ise o özel kolluğu düzenleyen kanun tarafından ayrıca düzenlenmiştir.
Sonuç olarak açıkça anlaşılacağı üzere; orman kolluğu, tarım kolluğu, av kolluğu gibi özel idari kolluk birimlerinin yanı sıra ekonomik kolluk makamları da, (SPK, BDDK, Rekabet Kurumu vs. gibi) faaliyetleri kamu düzeninin sadece ekonomik yönü ile sınırlı olduğu için, birer özel idari kolluk türüdür165.
II- EKONOMİK KOLLUK MAKAMLARI 1. Ortaya Çıkış Nedenleri
Devletin ekonomiye müdahalesinin sebepleri başlığı altında da incelendiği üzere devlet, çeşitli nedenlerle ekonomiye müdahalelerde bulunma yükümlülüğü altına girmiştir. Bu müdahaleler kamu düzenini sağlamaya yönelik faaliyetlerdir. Dolayısı ile kolluk birimleri tarafından yapılması gerekmektedir.
Devlet, özellikle ilk çağlarda ekonomik sistemlerin basitliği sebebiyle hükümdarın yetkileri ve genel kolluk düzenlemeleri ile ekonomi üzerinde müdahale ve denetim yapabilmekteydi. Ancak, Tarihsel süreç içerisinde ekonominin ve ekonomik faaliyetlerin karmaşıklaşması ve ekonomik değişim hızının artmasının sonucu olarak genel idari kolluk, ekonomik faaliyetleri düzenlemede ve denetlemede yetersiz hale gelmiştir. Zira ilk ve orta çağda ticarette, malların ve paranın değişimi aylar hatta yıllar sürerken, ilerleyen teknoloji ve sanayi devrimiyle birlikte bu süreler kısalmıştır. Yine özellikle Avrupa’da ticaretle uğraşan zengin bir sınıfın oluşması, bankacılık sektörünün doğmasına bununla birlikte bono, çek, poliçe, senet gibi yeni
164 Gözler, C.2, s.442
kavramların doğmasına yol açmıştır166. Bu sürece ayak uydurmak zorunda kalan devlet, ekonomiyi denetlemek ve kontrolü altında tutabilmek için genel kolluğun yanı sıra sırf ekonomi alanını düzenleyen hazine, maliye ve gümrük bakanlıkları gibi özel ekonomik kolluk birimleri ihdas etmek zorunda kalmıştır.
Günümüzün ekonomik gelişim hızı ise önceki yüzyıllarda ihdas edilmiş, siyasi iktidara sıkı sıkıya bağlı eski usul ekonomik kolluk makamlarını da tek başına yetersiz hale getirmiştir. Zira artık ekonomik işlemler saniyeler içerisinde yapılabilmekte, büyük ekonomik krizler birkaç saat içersinde meydana gelebilmektedir. Ekonomik sistemler, global ve son derece karmaşık hale geldiği için düzenlenmesi ve denetlenmesi büyük uzmanlığı ve teknolojik alt yapıyı gerektirmektedir. Bu sebeplerle daha hantal ve siyasi olan ekonomik kolluk makamlarının yanında sadece ekonomik kolluk alanına özgü, yeni tip kolluk makamları ortaya çıkmıştır. Bu yeni kolluk birimleri; idari yapılanmadan daha bağımsız, teknolojik alt yapıya sahip, bürokrasinin daha az olduğu dolayısı ile ekonomiye daha hızlı müdahalelerde buluna bilen ve konusunda uzman özerk idari otoritelerdir. Ekonomik kolluğun diğer kolluk faaliyetlerinden ayrılmasına yol açan ve diğer kolluk faaliyetlerinden ayrıca incelenmesini daha çok gerektirir hale getiren bu otoriteler, ekonomik kolluğun yapısını değiştirmiş, klasik bir kolluk anlayışından ayrılarak özel bir başlık haline gelmesine sebebiyet vermiştir.
2. Kavram
Ekonomik gelişmeler ve devletin ekonomiye müdahalesinin artmış olması, doğal olarak kamu düzeni kavramını, ekonomi faktörünün artan etkisi karşısında yeniden düşünmeyi gerekli kılmıştır. Ekonomik yapı, devlet düzeninin temellerinden birini oluşturmaktadır. Ancak, ekonomik yapının toplumun siyasal, sosyal ve tabii özelliklerinden soyutlanmayacağı da açıktır. Tüm bu unsurlar, birbirleriyle etkileşim halinde bir bütünlük arz etmektedir. Bu bütünlük, hukukla çerçevelenerek Anayasal sistem olarak somutlaşmakta ve bu sebeple kamu düzeni, Anayasa ile düzenlenen tüm alanları kapsayacak genişlikte anlaşılmak gerekmektedir. Dolayısıyla, kamu
166 Reha Poroy ve Ünal Tekinalp, Kıymetli Evrak Hukuku Esasları, İstanbul: Beta, 14. Bası, 1999,
düzeni kavramı, ekonomik kamu düzenini de içerecek genişliktedir.
Kolluk müdahalelerinin ekonomiye girişi, kamu düzeninin unsurlarına yeni bir boyut getirmiştir. Ekonomik kolluktan söz edebilmek için, idare hukukunda, yerleşmiş anlamıyla kabul edilen, kamu düzeni kavramının geliştirilmiş olması şart değildir. Kamu düzeni, ekonomik konuları da kapsayacak genişlikte bir kavramdır. İdari kolluk, “toplumun doğrudan doğruya ve derhal hissettiği kamu düzeni ihlalleriyle, ancak uzun süre sonra ve dolaylı olarak etkilendiği ihlaller yani duyduğu ihtiyaçlar arasındaki farklılık ya da kamu düzenini ilgilendiren bazı konuların özel ve ayrık bir düzenleme ve uygulamayı gerektirmesi, yani farklı bilgi ve örgütlenme isteyen nitelikte olması”167 sebebiyle, genel ve özel idari kolluk olarak ikiye ayrılmaktadır. Ekonomik kolluk da bu ayrımın sonuçlarından olan bir özel kolluk türüdür168.
Ekonomik Kolluk kısaca; “Anayasa ile temel özellikleri belirlenmiş olan ekonomik kamu düzeninin kurulup korunmasını amaçlayan, bu amaçla ekonomiye müdahale eden özel idari kolluk türüdür”169. Bir başka ifade ile devlet; ekonomiye müdahale ederken kullandığı düzenleme, denetleme ve yaptırım yetkisini ekonomik kolluk aracılığıyla kullanmaktadır. Belirtmek gerekir ki ekonomik kolluğun belirlenmesi açısından faaliyetin konusu değil, amaç önem taşımaktadır. Yani ekonomik alan genel kolluk yetkisine konu olabilse de amaç değildir. İşte, belirli bir ekonomik kamu düzeninin kurulup korunmasını amaçlayan bu kolluk türü, ekonomik kolluk olarak nitelendirilebilir170.
Ekonomik kolluk, Anayasa’da belirlenen ekonomik düzenin gerçekleşmesini sağlamak üzere özel girişim özgürlüğüne müdahale ve getirilen sınırlamaların tümünü içeren genel bir kavram olarak da değerlendirilebilir. Bir başka deyişle; Anayasa madde 48/2’deki “Devlet, özel teşebbüslerin milli iktisadın gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini… sağlayacak tedbirleri alır” kuralındaki amaçlar ekonomik kolluk amaçları olarak yorumlanabilir171. Alman idare hukukçusu
167 Yıldızhan Yayla, İdare Hukuku, İstanbul: Filiz Kitapevi, 1990, s.56 168
Turan Yıldırım, Türkiye’de Devletin Ekonomiyi Düzenlenmesi Örneği Olarak İhracat Rejimi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü: Yayınlanmamış Doktara Tezi, 1989, s.35
169 Tan, Ekonomik Kamu Hukuku, s.129,130 170 Yıldırım, a.g.e., s.34
Forsthoff; devletin mevcut ekonomik düzeni korumak için hakim ekonomik durumların kötüye kullanılması karşısında korumak için kolluk yetkilerini kullandığını belirterek, “negatif bir ekonomik güdüme yönelik kolluk yetkileri ekonomik kolluktur” demektedir172.
Son olarak belirtmek gerekirse; öğretide kolluk alanında düzenleyici işlemler yapma yetkisine sahip olanlar için “kolluk makamı” denilmektedir173. Sonuç olarak ekonomik kolluk makamlarına; kısaca ekonomik kamu düzenini koruma, düzenleme ve denetleme yetkisine sahip birer özel idari kolluk birimleri diyebiliriz.
3. Özellikleri
Öncelikle belirtmek gerekir ki bütün ekonomik kolluk makamları için geçerli, uyulması zorunlu kurallar yoktur. Söz konusu makamların bir kısmı ortak özellikler göstermekle birlikte bir kısmı ise tamamen farklı yapıdadır. İleride ayrıntılı olarak incelenecek bu ekonomik kolluk makamlarını iki ana guruba ayırarak inceleyebiliriz: Birinci gurup, Özerk yapılı ekonomik kolluk makamlarıdır. Diğer gurup ise bir bakanlık bünyesinde vazife gören Ekonomik Kolluk Makamları’dır.
Bu her iki guruptaki ekonomik kolluk makamlarının temel fonksiyonları; ilgili oldukları faaliyet alanını düzenlemek ve denetlemektir. Ayrıca bu yetki, münhasıran bu makamlara ait olmayıp, Bakanlar Kurulunun ilgili Bakanlıkların da belli konularda düzenleme yetkileri vardır.
Söz konusu ekonomik kolluk makamları kendi ilgili oldukları alanda ekonomik kamu düzeninin korunması amacını gütmelerinin yanısıra bütünüyle ülke çapındaki ekonomik kamu düzenin sağlanmasına da katkıda bulunmaktadırlar. Örneğin hazırlanacak olan mevzuatla ilgili, bankacılık sektörüne ilişkin bilgiler ve istatistikler hazine müsteşarlığınca BDDK’dan istenir ya da hazırlanacak mevzuata ilişkin görüş ve önerilerini BDDK, müsteşarlığa iletir. Ayrıca ekonomik kolluk makamlarının bazıları, birbirlerinin yönetim organı üyelerinin atanması için aday göstererek, diğer
172 E. Forsthoff, Droit administratif allemnad, Bruylant,1969, s.125-126’dan Aktaran Tan,
Ekonomik Kamu Hukuku s. 130,131
makamın yetki alanına da dolaylı bir müdahalede bulunur. Örneğin SPK ve Hazine Müsteşarlığı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kuruluna üye aday gösterebilirken, BDDK’da Sermaye Piyasası Kurulunun Yönetim Organına üye aday gösterir. Ayrıca söz konusu ekonomik kolluk makamları zaman zaman ortak üst kurullar oluşturarak, kararlar aldıkları gibi aynı zamanda bir bilgi alış verişi içindedirler.
Son olarak belirtmek gerekir ki, ekonomik kolluk makamları birer idari otoritedirler. Bu husus daha sonra ayrıntılı olarak incelenecektir.