Bu makamların başında Hazine Müsteşarlığı ve Mali Suçlar Araştırma Kurulu sayılabilir. Bu guruptaki ekonomik kolluk makamları, bir bakanlık bünyesinde müsteşarlık olarak veya bir hizmet birimi şeklinde genel müdürlük seviyesinde yer almaktadır.
Bu makamlar, idarenin düzenleyici kolluk faaliyetlerini yerine getirmektedirler. Ekonomik kamu hizmetleri ile ekonomik kolluk faaliyeti ayrımında da inceleneceği üzere idarenin düzenleme faaliyetlerinin bir kısmı ekonomik kamu hizmeti, bir kısmı ise ekonomik kolluk faaliyetidir. Bu hususu aşağıda ayrıntılı bir şekilde incelemekle birlikte şu hususu belirtmek gerekir ki; idarenin düzenleme faaliyetinin içerisinde belirli bir oranda politika belirleme bulunduğu zaman, bu faaliyetler kamu hizmeti içerisinde ele alınmalı, politika belirlemeden çok yürütülen hizmetin türüne göre özel, ihtisaslaşmış düzenlemeler öngörülmekte ise kolluk faaliyeti olarak ele alınmalıdır178. İncelenen bakanlık bünyesinde vazife gören ekonomik kolluk makamları, politika belirlemekten çok bağlı bulunduğu bakanlıkça belirlenen düzenleyici politikalara uygun olarak yürütülen hizmetin türüne göre özel, ihtisaslaşmış düzenlemeler öngördüklerinden kolluk faaliyeti görmektedirler.
Söz konusu ekonomik kolluk makamlarının bir diğer ortak yönleri ise; düzenleyici işlemleriyle ekonomiye müdahalede bulunmalarıdır. Ayrıca bu ekonomik kolluk makamları başka ekonomik kolluk makamları ile sıkı ilişkiler içerisinde görevlerini yerine getirmektedirler.
3. Ekonomik Kolluk Faaliyetleri, Ekonomik Kamu Hizmetleri Ayrımı
Kanuni düzenlemelerde kamu hizmeti tanımı olmadığı gibi, terimin tutarlı ve tek düze şekilde kullanılması bir yana, farklı anlamlarda ve kimi yerlerde de özensiz bir şekilde kullanıldığı,179 hatta giderek kullanılamaz hale geldiği gözlemlenmektedir.
178
Ender Özeke, Ekonomik Nitelikli Kamu Hizmetlerinin İdari Düzenlemesi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü: Yayınlanmamış Doktora Tezi, 2004, s.116, 117
179 Aydın Gülan, “Kamu Hizmeti Kavramı”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, İstanbul Üniversitesi
Anayasa Mahkemesi, pozitif hukuk açısından 09.12.1994 tarihli kararında kamu hizmetinin bir tanımını vermiştir. Sözü geçen kararda kamu hizmetinin tanımı şu şekilde yapılmıştır: “Kamu hizmeti kavramının belirsizliği konusunda görüş birliği vardır. Bununla birlikte kamu hizmeti çeşitli biçimlerde tanımlanmaya çalışılmıştır. En geniş tanıma göre kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimi altında genel ve ortak gereksinimleri karşılamak, kamu yararı veya çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli etkinliklerdir”180.
İdarenin, kamu hizmetleri yanında yürüttüğü diğer bir faaliyeti olarak sınıflandırılan kolluk kavramı daha önce de değinildiği üzere genel olarak kamu düzeninin sağlanması ve korunması amacını içinde barındırmaktadır.
İdarenin kolluk faaliyeti; önleyici, düzenleyici ve koruyucudur. İdari kolluk, bu özellikleri ile cezalandırıcı suçluları kovuşturucu ve belirleyici olan adli kolluktan ayrılmaktadır.
Sadece organik kamu hizmeti tanımı açısından bakıldığında; kamu hizmeti ve kolluk ayrımını yapmanın kolay olacağı düşünülebilir. Bu durumda, kamu hizmetinin idarenin genel ihtiyaçları gidermek için bizzat yürüttüğü faaliyetler olduğu, özel hukuk kişilerin yürüttüğü faaliyetler ile ilgili olarak idarenin her türlü denetiminin de kolluk faaliyeti kapsamına girdiğini söylemek, gerekli ve yeterli olurdu. Özel teşebbüs tarafından yürütülen ekonomik nitelikli faaliyetler açısından, idarenin rolünün sadece rekabetin ve tüketicinin korunması için gerekli kolluk faaliyetleri ile sınırlı olduğu düşünülebilirdi.
Ekonomik alanlarda düzenleme faaliyetinin, bireysel faaliyetlerin (ekonomik) kamu düzeni amacıyla kayıtlanmasını içeren ekonomik kolluk hizmetinin yanı sıra, bireysel ekonomik faaliyetlerin düzenlenmesi ve bu yolla ekonomik ilişkilere belli bir yön verilmesi, ekonomik kamu hizmeti olarak adlandırılmaktadır ki; bu ikinci kavramın kullandığımız idari düzenleme kavramı ile örtüştüğü düşünülebilir. Dolayısıyla, idari düzenleme kavramının konu aldığı alanda diğer kolluk faaliyetini
de içine aldığı ancak, kolluk faaliyetinin ötesine geçen bir düzenleme, kural koyma, yönlendirme ve müdahale etkisini de içerdiği söylenebilir.
Nitekim, idarenin düzenleyicilik görevi ilk bakışta kolluk yanı ağır basan bir görev gibi görünmektedir. Ancak, idarenin düzenleme faaliyetinin içerisinde belirli bir oranda politika belirleme bulunduğu zaman, bu faaliyetler kamu hizmeti içerisinde ele alınmalı, politika belirlemeden çok, yürütülen hizmetin türüne göre özel, ihtisaslaşmış düzenlemeler öngörülmekte ise kolluk faaliyeti olarak ele alınmalıdır181.
Bu sebeple bakanlık ve Bakanlar Kurulunun ekonomik alandaki idari faaliyetleri, ekonomik kamu hizmetidir. Zira bu idari birimler siyasal iktidarın politik düşüncelerine yönelik idari düzenlemeler meydana getirmektedir. Dolayısıyla bu çalışmada bakanlar kurulunu ve bakanlıkları ekonomik kolluk makamları arasında incelemek yerinde olmayacaktır.
4. Ekonomik Kolluk Makamlarının İdari Otorite Özelliği ve Yetkileri
Ekonomik kolluk makamları, ekonomik alanda kamu düzenini sağlamak amacıyla bir takım yetkiler kullanmaktadır. Bu yetkileri birer idari otorite olmalarından kaynaklanmaktadır. Bu makamların yetkileri aynı zamanda faaliyet alanlarını ve faaliyetlerini oluşturur. Ekonomik kolluk makamları idari birer otoritedir. İdari otoriteyi kısaca; hukuk sınırları içerisinde toplumun yaşamını sürdürmesi için kamusal etkinlikler yürüten makamlar olarak tanımlamak mümkündür182. Kavram olarak otorite; “emretme ve başkasını itaate zorlama yetkisi ve bu yetkinin kullanılması veya hukuksal güç ve yetki emretme ve işlem yapma hakkı, kamusal görev alanında bir kamu ajanının hukuka uygun olarak verdiği emirlere itaat ettirme iktidarı biçiminde”183 tanımlanabilir.
Ekonomik kolluk makamları ister bağımsız idari otorite olarak, isterse hizmet
181 Özeke, a.g.e., s.116, 117
182 Gözübüyük ve Tan, a.g.e., C.1, s.4
yerinden yönetim kuruluşu olarak tanımlansın, idari makamlar olduklarına dair herhangi şüphe yoktur; zira idari yargısal denetime tabi olmaları bunun en açık delilidir. Bunun yanı sıra ekonomik kolluk makamları, etkili ve yürütülebilir nitelikte kararlar alıp, bu kararları başka bir kuruluşun izni ya da onayına gerek kalmaksızın uygulayabilme kudretine sahip olmaları sebebiyle birer idari otoritedirler.
Ekonomik kolluk makamlarının birer idari otorite olarak
değerlendirilmesindeki en temel neden ise; bunların temel hak ve özgürlükler ve ekonomik yaşamın duyarlı alanlarında kendilerine ait etkili ve önemli yetkiler kullanarak, düzenleme, denetleme ve yaptırım, yani yürütülebilir (icrai) işlemler yapabilmeleridir184.
Yukarıda değinilen ekonomik kolluk makamlarının bu yetkilerini üç gurup altında toplamak mümkündür: Bunlar; Düzenleme, Denetleme ile İzleme ve Yaptırım yetkileridir. Ekonomik kolluk makamları bu yetkilerini devlet gücünün zorlama özelliği sebebiyle kullanabilirler ve yine bu yetkilerinin kullanımı, devletin koyduğu hukuk kuralları ile sınırlıdır. Bu yetkiler kolluk makamlarını incelerken ayrıntılı bir şekilde inceleneceğinden burada kısaca değinmekle yetinilecektir.