Bağımsız Gelir İdareleri Performans Göstergelerinden Hareketle Vergi Kayıp ve Kaçakları Üzerindeki Etkisine İlişkin Değerlendirmeler

Özerk gelir idaresinin vergi kayıp ve kaçağını azaltmaya katkısı konusunda bir fikir vermesi bakımından aşağıda gelir idaresi özerk bazı ülkelerde vergi gayretinin nasıl bir eğilim gösterdiğine ilişkin bir çalışmanın sonuçları değerlendirilecektir.

Tablo 8: Özerk Gelir İdaresinin Kurulmasının Vergi Gayreti Üzerine Etkisi

Ülkeler

Özerk Gelir İdaresinin Kuruluş Tarihi

Vergi Gayreti Üzerine Etki (%)

(Vergi Gelirleri/GSMH) _ (Tax to GDP) Latin Amerika Bolivya 1987-1988 1987-%8; 1988-%7; 1998-%15; 1999-%14 Arjantin 1988 1987-%13; 1988-%8; 1994-%14; 1998-%13 Peru 1988 1987-%9; 1988-%9; 1989-%7; 1997-%15,4; 2000-%14 Kolombiya 1991 1990-%10; 1993-%13; 1994-1999-%10 Venezüella 1994 1993-%14; 1994-%3; 1997-%17; 1998-%12; 1999-%13 Meksika 1997 1996-%12,7; 1997-%13; 1998-%11,7 Afrika Ülkeleri Gana 1985 1984-%7; 1996-%16 Uganda 1991 1990-%4; 1996-%11 Zambiya 1993 1992-%19; 1993-%15; 1994-%19; 1995-1999-%17-18 Kenya

1995 1994-%25; 1999-%20 (Vergi oranlarında indirim _{yapılmıştır.)} Tanzanya 1996 1995-%11; 1996-%12; 1998-%10 Güney

Afrika 1997

1996-%24; 1999-%26 (Vergi oranlarında indirim yapılmıştır.)

Ruanda 1998 1997-%9,8; 1998-%10,1; 2000-%9,3

Güneydoğu Asya

Malezya 1994 1993 sonrası %13 (değişiklik yok)

Kaynak: Rosario G. Manasman, Tax Administration Reform: (Semi-) Autonomous Revenue Authority?, Philippine Institute For Development Studies, June 2003.

Tablo:8’de görüldüğü üzere gelir idaresine bağımsızlık tanıyan söz konusu 14 adet ülkenin yarısında(Bolivya, Arjantin, Peru, Meksika, Zambiya, Kenya ve Ruanda) bağımsızlık sonrası yıllarda vergi gayretinde düşüş meydana gelmiştir. Bolivya, Peru ve Güney Afrika’da yeni yapılanmadan sonra belli bir sürenin geçmesi ile bu oranda artış olmuştur.

Altı ülkede (Arjantin, Kolombiya, Venezüella, Meksika, Tanzanya, Ruanda) gelir idaresine bağımsızlık tanınmasından sonraki yıllarda vergi gayreti oranında bir artış yaşanmakla birlikte artış uzun sürmemiş bir müddet sonra bu oran düşmüştür.

Venezüella’da özerk gelir idaresinin kurulduğu yıl olan 1994’te vergi gayreti oranı bir önceki yıldaki %14 seviyesinden büyük bir düşüşle %3’e gerilemiş, daha sonraki yıllarda tekrar artmış ancak eski seviyesinin altında kalmıştır. Malezya’da ise gelir idaresine bağımsızlık tanınmasından sonra söz konusu oranda herhangi bir değişiklik olmamıştır.

Özerkliğin yeni vergi gayreti üzerindeki en olumlu etkisi Gana ve Uganda’da meydana gelmiştir. Gana’da özerk gelir idaresinin kurulduğu yıldan önce 1984 yılında %7 seviyesinde olan vergi gayreti belli bir süre sonra iki kattan fazla artış göstererek %16’ya yükselmiştir. Uganda’da da gelir idaresine bağımsızlık tanındığı 1991 yılından önce % 4 olan oran üç kattan fazla artarak %13 olmuştur.

Tabloda verilen ülkelere ilişkin vergi gayreti oranlarının özerklik sonrası gösterdiği eğilim incelendiğinde bağımsızlığın vergi gayretini arttırıp arttırmadığı konusunda kesin bir yargıya varmak pek mümkün görünmemektedir. Daha önce de belirtildiği gibi bağımsızlığın etkinlik üzerindeki etkisi şimdiye kadar somut bir şekilde ortaya konmuş değildir.

Dünya genelindeki gelir idaresinde özerklik uygulamaları ile ilgili yapılan değerlendirmeler kuşkusuz 2005 yılında yarı özerklik kazandırılan Türk Gelir İdaresi için de geçerli olacaktır. Vergi kayıp ve kaçaklarının azaltılmasında son derece önemli payı olan idari etkinliğin arttırılması özerklik modelinin nihai amacı olmakla birlikte, uygulama sonuçları modelin amacını ne derece gerçekleştirebildiği konusunda soru işaretleri doğurmaktadır. Bu bağlamda birinci bölümde belirtilen gelir idaresinde reform ihtiyacının ölçülmesinde kullanılan göstergeler etkinlik artışı hakkında bir fikir vermesi açısından kullanılabilir. Gelir idaresine özerklik tanınmasından sonraki süreçte bu göstergelerden vergi/GSYİH ve tahsilât oranlarında ve maliyetlerde nasıl bir değişim olduğunu ülkemiz açısından ortaya koymak özerkliğin etkinlik artışına katkısını değerlendirmek bakımından faydalı olacaktır.

Tablo 9: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinin Gayrisafi Yurtiçi Hasıla (1998 Bazlı) İçindeki Payları (1998 – 2011) (Bin TL)

Yıllar Vergi Gelirleri GSYH Vergi Yükü

1998 9.228.596 70.203.147 13,1 1999 14.802.280 104.595.916 14,2 2000 26.503.698 166.658.021 15,9 2001 39.735.928 240.224.083 16,5 2002 59.631.868 350.476.089 17,0 2003 84.316.169 454.780.659 18,5 2004 101.038.904 (*) 559.033.026 18,1 2005 119.250.807 (*) 648.931.712 18,4 2005 131.948.778 (**) 648.931.712 20,3 2006 151.271.701 (**) 758.390.785 19,9 2007 171.098.466 (**) 843.178.421 20,3 2008 189.980.827 (**) 950.534.251 20,0 2009 196.313.308 (**) 952.558.579 20,6 2010 235.714.637 (**) 1.098.799.348 21,5 2011 284.446.206 (**) 1.294.892.893 22,0

(*) Önceki yıllarla aynı baza getirmek için, rakamlara red ve iadeler dahil edilmiştir.

(**) 2006 - 2011 yılları bütçe kanunu´nda mahalli idare ve ve fon payları ile red ve iadeler dahil olduğundan, aynı baza getirmek için rakamlara mahalli idare ve fon payları ile red ve iadeler dahildir.

Kaynak:http://www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG1.htm , (10.04.2012)

Tablo 9’dan da görüldüğü üzere vergi gelirlerinin GSYİH’ya oranında Gelir İdaresi Başkanlığının kurulduğu 2005 yılından itibaren bir artış meydana gelmiş bu artış izleyen yıllarda da devam etmiştir. Vergi gelirlerinin GSYİH’ya oranı Gelir İdaresi Başkanlığı’nın kurulduğu 2005 yılında bir önceki yıldaki %18,4 seviyesinden %20,3’e yükselmiş, bir iki yıldaki küçük düşüşler hariç artış eğilimi göstererek 2011 yılında %22 düzeyine ulaşmıştır. Bu durum gelir idaresinin etkinliği açısından olumlu olarak değerlendirilebilmekle birlikte yukarıda da açıklandığı üzere tek başına yeterli veri sağlamamaktadır. Ayrıca özerklik dışında bu sonucu ortaya çıkaracak diğer etkenler de bulunup bunların bu sonuca katkısı ayrıştırılamamaktadır. Tüm bu ölçme güçlüklerine rağmen tablo, özerkliğin etkinlik artışına olumlu katkı sağladığını düşündürmektedir. Daha sağlıklı değerlendirmeler yapabilmek adına tahakkuk-tahsilât oranlarına ilişkin verilere de yer vermek yerinde olacaktır.

Tablo 10: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilât Oranları (Toplam Tahsilat / Toplam Tahakkuk) (1970 - 2011)   Yıllar Oran (%) 1970 88,5 1971 89,9 1972 88,7 1973 89,6 1974 82,3 1975 89,2 1976 91,0 1977 87,1 1978 84,0 1979 81,2 1980 82,5 1981 81,5 1982 79,0 1983 81,1 1984 81,8 1985 84,9 1986 88,0 1987 89,6 1988 90,7 1989 87,9 1990 85,9 1991 82,5 1992 81,7 1993 81,3 1994 82,8 1995 85,6 1996 88,1 1997 89,8 1998 89,5 1999 86,8 2000 90,5 2001 90,3 2002 91,4 2003 92,5

2004 93,0 2005 92,0 2006 92,2 2007 91,1 2008 89,7 2009 87,4 2010 86,2 2011 85,6 Not: 1- 1970-2005 yılları tahsilat oranları mahalli idare ve fon payları hariç, Red ve iadeler dahil tutarlara göre

alınmıştır.

2- 2006 - 2011 yılları tahsilat oranı mahalli idare ve fon payları ile red ve İadeler dahil tutarlara göre alınmıştır. 3- 2008-2011 yılları vergi gelirleri içerisindeki gelir vergisi tevkifat rakamına Asgari geçim indirimi tutarı dahildir.

Kaynak: http://www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG1.htm , (10.04.2012)

Tablo:10’da görüldüğü üzere gelir idaresi etkinliğinin önemli göstergelerinden biri olan tahakkuk-tahsilât oranlarında gelir idaresine yarı özerkliğin tanındığı 2005 yılından itibaren düşüş söz konusu olmuştur. İdare 2005 yılından itibaren tahakkuk eden vergi gelirlerinin giderek daha az bir miktarını tahsil edebilir bir performans ortaya koymuştur. Reform öncesi 2004 yılında %93’e kadar yükselmiş olan tahakkuk-tahsilât oranı reformun yapıldığı 2005 yılında %92’ye gerilemiş, 2006’da bu düzeyi korumuş ancak ilerleyen yıllarda sürekli gerileyerek 2011 yılı itibarıyla %85,6’ya düşmüştür. Bu durum vergi/GSYİH oranlarındaki artışın çizdiği olumlu tabloya gölge düşürücü bir nitelik arz etmektedir.

Etkinliğin ölçülmesinde fikir verebilecek bir başka gösterge olan hedeflenen ve gerçekleşen vergi gelirleri verilerine ilişkin aşağıda yer verdiğimiz Tablo:11 değerlendirildiğinde bu göstergenin etkinliğe ilişkin değerlendirmede çok anlamlı sonuçlar veremediği görülmüştür.

Tablo 11: Hedeflenen Ve Gerçekleşen Genel Bütçe Vergi Gelirleri (1991 - 2011) (TL )  

Yıllar Bütçe Kanunu Gerçekleşen

Tahsilat Fark Fark

1991 69.950.000 78.642.770 8.692.770 12,4 1991 77.950.000 1 78.642.770 692.770 0,9 1992 139.750.000 141.602.094 1.852.094 1,3 1993 243.600.000 264.272.936 20.672.936 8,5 1993 265.200.000 1 264.272.936 -927.064 -0,3 1994 473.000.000 534.888.082 2 61.888.082 13,1 2 1994 573.000.000 1 587.760.248 3 14.760.248 2,6 3 1995 880.000.000 1.084.350.504 204.350.504 23,2 2 1995 1.090.000.000 1 1.084.350.504 -5.649.496 -0,5 3 1996 2.073.000.000 2.244.093.830 171.093.830 8,3 1997 4.368.000.000 4.745.484.021 377.484.021 8,6 1998 8.900.000.000 9.228.596.187 328.596.187 3,7 1999 14.200.000.000 14.802.279.916 602.279.916 4,2 2000 24.000.000.000 26.503.698.413 2.503.698.413 10,4 2001 31.777.000.000 39.735.928.150 7.958.928.150 25,0 2001 37.710.000.000 1 39.735.928.150 2.025.928.150 5,4 2002 57.911.000.000 59.631.867.852 1.720.867.852 3,0 2003 85.955.000.000 84.316.168.756 -1.638.831.244 -1,9 2004 * 99.173.000.000 101.038.904.000 1.865.904.000 1,9 2005 * 118.950.000.000 119.250.807.000 300.807.000 0,3 2006 ** 146.449.000.000 151.271.701.000 4.822.701.000 3,3 2007 ** 173.861.616.000 171.098.466.000 -2.763.150.000 -1,6 2008 ** 187.504.321.000 184.800.355.000 -2.703.966.000 -1,4 2009 ** 220.602.859.000 189.963.543.000 -30.639.316.000 -13,9 2010 ** 212.555.871.000 228.298.799.000 15.742.928.000 7,4 2011 ** 250.769.413.000 275.654.143.000 24.884.730.000 9,9 (1) Ek Ödenekli

(2) Edv, Nav Ve Emtv Hariç (3) Edv, Nav Ve Emtv Dahil

NOT:1991-2005 Rakamları Mahalli İdare Ve Fon Payları Hariç Red Ve İadeler Dahil Tutarlardır.

(*) 2004-2005 Yılları Bütçe Kanununda Ve Önceki Yıllarda Red Ve İadeler Vergi Gelirleri İçerisinde Yer Aldığından,

2004-2005 yılları gerçekleşen tahsilat rakamlarına da red ve iadeler dahil edilmiştir.

(**) 2006 - 2011 Yılları Bütçe Kanunu´nda Mahalli İdare Ve Fon Payları İle Red Ve İadeler Dahil

Olduğundan, Aynı Baza getirmek için gerçekleşen tahsilat rakamlarına da mahalli idare ve fon payları ile red ve iadeler dahildir.

Kaynak: http://www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG1.htm, (10.04.2012)

Hedeflenen-gerçekleşen vergi gelirleri verileri yıllar itibarıyla dalgalı bir seyir izlemekle birlikte 2005 yılından itibaren verilerin akışında GO modelinin etkinlik üzerine olumlu etkisini ortaya koyacak göze çarpan bir gelişim olduğunu söylemek pek mümkün değildir. Reformun ilk yıllarında hedeflenenin az üzerinde vergi

toplandığı, ancak izleyen yıllarda gerçekleşen vergi gelirlerinin hedeflerin altına indiği görülmektedir. Reform tarihi ve müteakip zaman sürecinde verilerin gelişimi reform öncesi döneme oranla etkinlik artışı olduğunu gösterecek anlamlı bir farklılık taşımamaktadır.

İdarenin vergi tahsili için yaptığı masrafların seyri de idari performans açısından ipuçları verdiğinden genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı ile gelir idaresi başkanlığı harcamalarının karşılaştırıldığı tabloyu da değerlendireceğiz.

Tablo 12: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilâtı İle Gelir İdaresi Başkanlığı Harcamalarının Karşılaştırılması (2002-2011)

Yıllar Vergi Gelirleri _{(Bin TL)}

Gelir İdaresi Harcamaları (Bin TL) 100 TL Vergi Toplamak İçin Yapılan Harcama (TL) 2002 65.188.479 471.361 0,72 2003 89.893.112 666.651 0,74 2004 111.335.368 922.286 0,83 2005 131.948.778 1.042.775 0,79 2006 151.271.701 1.152.887 0,76 2007 171.098.466 1.274.631 0,74 2008 189.980.827 1.420.975 0,75 2009 196.313.308 1.607.396 0,82 2010 235.714.637 1.637.613 0,69 2011 284.446.206 1.935.927 0,68

NOT: 1- Vergi Gelirleri Rakamları Brüt Olup, Mahalli İdare Ve Fon Payları İle Red Ve İadeler Dahil Tutarlardır.

2- 2008-2011 Yılları Vergi Gelirleri İçerisindeki Gelir Vergisi Tevkifat Rakamına Asgari Geçim İndirim Tutarı Dahildir.

Kaynak:http://www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG1.htm, (10.04.2012)

Tablo 12’de de görüldüğü üzere 2005 yılından itibaren gelir idaresi tarafından 100 TL vergi toplamak için yapılan harcamalar 2009 yılı hariç sürekli bir azalma göstermiştir. Reform öncesi 0, 83 kuruş olan 100 TL vergi toplamanın maliyeti, 2005 yılında 0,79’a düşmüş, bu düşüş muhtemelen 2008 yılında patlak veren küresel krizden kaynaklanan 2009 yılındaki 0,82 kuruş şeklindeki sıçramanın dışında istikrarlı bir seyir izleyerek, 2011 yılında 0,68 kuruşa gerilemiştir. Yani reform sonrasında idare vergileri daha az maliyetle toplamaya başlamıştır. Bu gelişmeyi etkileyen başka faktörlerin de bulunabileceği düşünülse de maliyetlerdeki azalışın

reformun yapıldığı yıldan itibaren ortaya çıkması yeni yapının katkısını bariz bir şekilde ortaya koymaktadır.

Yukarıdaki saydığımız göstergelere ilişkin veriler topluca değerlendirildiğinde Vergi/GSYİH ve vergi toplama maliyetlerine ilişkin olumlu tabloya rağmen tahakkuk-tahsilât oranlarındaki gerileme ve hedeflenen-gerçekleşen vergi gelirleri verilerinin anlamlı sonuçlar vermemesi gibi olumsuz göstergeler Gelir İdaresinin bağımsızlığının vergi kayıp ve kaçakları üzerindeki etkisi konusunda kesin bir yargıya ulaşmamızı engellemektedir. Ayrıca tekrar belirtmek gerekir ki bu göstergeler GO modelinin etkinliğini ölçmede çok sağlıklı sonuçlar verebilecek nicelikte ve nitelikte değildir. Yine daha önce de belirtildiği gibi özerklik dışında gelir idaresinin yeniden yapılandırılması konusunda birçok çalışma yürütülmekte bunların etkinlik üzerindeki olumlu etkilerini özerkliğin etkilerinden ayrıştırmak mümkün olmamaktadır. İlave olarak, özerk gelir idaresi yönetim modeline getirilen yukarıda açıkladığımız eleştiriler bu modelin etkinlik üzerine hiç olumlu etkisinin olmayacağı yönünde değil, bu etkinin ölçülmesinin güç olacağı, özerkliğe geçişin sağlam bilimsel nedenlerden ziyade algısal beklentilere dayandığı, özerklik olmadan da yapılacak diğer reformlarla etkinlik artışının sağlanabileceği gibi noktalarda toplanmaktadır. Bu eleştiriler yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı için burada tekrar belirtilmeyecektir. Ancak yaptığımız tüm analizler çerçevesinde varılan sonuçlar şu şekilde özetlenebilir:

• Gelir idaresi bağımsızlığı vergi idaresine ilişkin tüm sorunların çözümü olarak görülmemelidir. GO kurma, pahalıya mal olabilir, çok zaman alabilir ve gelir idaresi performansını gerçekten de geliştirmeyebilir.

• Herhangi bir yönetim modelini düşünmeden önce gelir idareleri, problemleri ve eksiklikleri açık bir şekilde tanımlamalı ve belirtmeli; uluslar arası en iyi uygulamalara dayalı olarak reform ve modernizasyon stratejilerini belirlemelidir. Sadece bundan sonra GO yönetim modelinin tanımlanan reform stratejilerini ve problemleri ne ölçüde karşılayacağının tam anlamda bir ölçümlemesi yapılabilir.

• Yönetim modeli ne olursa olsun, profesyonel ve etkili bir gelir idaresi kurma ve sürdürmede siyasi kararlılığın azami derecede önemli olduğu kabul edilmelidir.

• GO yönetim modeli tek başına gelişmiş etkinlik ve gönüllü uyumu sağlayamaz, dolayısıyla vergi kayıp ve kaçaklarını azaltamaz. GO kurulumu ciddi taahhütler ve reform planları ile desteklenmelidir.

Tüm bu yapılan değerlendirmeler ışığında sonuç olarak belirtilebilir ki, son yıllarda Türk Gelir İdaresinin özerkliğinin arttırılması, tam özerklik sağlanması yönündeki büyük ölçüde IMF kaynaklı düşünceler tekrardan gözden geçirilmelidir. Tam özerklik düşüncesi hükümet tarafından konuya sıcak bakılmaması ve IMF ile yeni bir stand-by anlaşması yapılmaması neticesinde rafa kaldırılmış olmakla birlikte ileride bu konunun tekrardan gündeme gelmesi durumunda yukarıda belirtilmiş olan hususların karar vermede göz önünde bulundurulması büyük önem taşımaktadır. Özerkliğin arttırılmasında temel gerekçe olarak etkinlik ve performans artışı sağlanacağı gösterilmektedir. Dolayısıyla vergiye gönüllü uyumun artacağı, vergi kayıp ve kaçağının da azalacağı beklenmektedir. Ancak yukarıda da belirtildiği üzere bu sonuçların elde edilebilirliğinde belirsizlikler bulunmaktadır.

SONUÇ

Neo-liberal iktisadi paradigmanın kamu kesimine yansıması olan yeni kamu işletmeciliği anlayışı çerçevesinde kamu kuruluşlarının özerk yönetim modeli ile tanıştırılması son otuz yıldır yaygın bir eğilim olarak ortaya çıkmıştır. Bu eğilimden gelir idaresi de payını almış, gelir idaresine bağımsızlık sağlanması son yıllarda önemli bir gündem maddesi haline gelmiştir. Bu çerçevede başta Afrika ve Latin Amerika ülkeleri olmak üzere birçok ülkede gelir idareleri bağımsız bir statüye kavuşturulmuştur. IMF ile ilişkiler kapsamında ülkemizde de gündeme gelen özerk gelir idaresi reformu 2005 yılında gerçekleştirilmiş, ancak sağlanan özerklik düzeyi IMF tarafından yeterli bulunmayarak daha fazla özerklik sağlanması talep edilmiştir. Bu bağlamda yaptığımız çalışmada bağımsızlığın gelir idaresinin etkinliği, vergiye gönüllü uyum ve sonuçta vergi kayıp ve kaçakları üzerine etkisi değerlendirilerek, daha fazla özerkliğin gerekliliği sorgulanmıştır.

Bağımsızlık, özerklik ve hatta kendi kendini yönetme dâhil, pek çok anlama gelmektedir, ancak kamu sektörü idaresi açısından devlet departmanının veya organının, yasal form ve statü, finansman ve bütçe, mali, insan kaynakları ve yönetimsel uygulamalar bakımından devletten bağımsız çalışabilme derecesini ifade etmektedir. Belirli bir özerkliğe kavuşturulmuş gelir idareleri için uluslar arası çalışmalarında ve literatürde Gelir Otoritesi (GO) terimi kullanılmakla birlikte genel kabul gören ve uygun bulunan bir gelir otoritesi tanımı bulunmamaktadır. Gelir otoritesi ve benzer terimler, yarı özerk gelir idaresi gibi, çeşitli yazarlar ve örgütler tarafından herhangi bir tanım yapılmadan kullanılmaktadır. Bizim de çalışmamızda belirli seviyede özerklik sağlanmış gelir idareleri için kullandığımız Gelir Otoritesi terimine anlam kazandıran anahtar koşullar özetle şöyledir:

• Yasal form ve statü açısından, GO’nun yetkilerinin açık ve anlaşılır olması; kurumsal kimlik veya statünün, önemli düzeyde bir özerkliğe izin verecek şekilde tasarlanmış ayrı yetkilendirme kanunları içerisinde şekillendirilmesi; maliye bakanı ile ilişkilerin esnekliği; özellikle insan kaynakları kanunları, tüzükleri, politikaları bakımından kamu hizmetlerinin normal alanının dışında kalınması özerklik düzeyini belirlemede önemlidir.

• Finansman açısında parlamenter ödenekler yoluyla normal finansmandan, toplanan gelirlerin yüzdesinin direkt alıkonulmasına kadarki seçenekler dizisi özerklik düzeyini belirler.

• Bütçe esnekliği açısından sınırlı esneklikten tam esnekliğe kadar tüm seçenekler giderek artan özerkliği ifade eder. Yani bütçe esnekliği arttıkça özerkliğe olumlu katkı sağlar.

• Operasyonel özerklik bakımından bakanın günü gününe otoriteye sahip olduğu bir durumdan operasyonel kararlarda bakan tarafından katılımın olmadığı duruma kadar seçenekler özerklik düzeyini belirler. Bu özerklik sağlandığında, GO personelini merkezde ve yerel birimlerde nasıl organize edeceğine, farklı yerlerde ne zaman ofis açık kapatacağına, organizasyonel yapıyı arzulanan şekilde ne zaman düzelteceğine karar vermede özgür olacaktır.

• Kamu hizmeti politikaları açısından özerklik önceleri kamu hizmeti alanı içerisinde olan daha sonra GO’nun politikalardan sorumlu olduğu tüm alanlarda, GO’nun üzerine düşen tüm kamu hizmeti kurallarına saygı duyulmasını sağlamaktır.

Bu alanlarda özerklik sağlandığı ölçüde GO yönetim modeli tam anlamıyla kurulmuş ve yerleştirilmiş olacaktır. GO modelinin ifade ettiği anlam bu olmakla birlikte ülkeleri bu modele yönlendiren, pek çok yazar ve uluslar arası örgüt tarafından da savunulan en önemli amaçlar ise şunlardır.

• GO modeli gelir idaresinin düşük etkinlik ve performans düzeyi problemini çözecek, sağlayacağı etkinlik ve verimlilik artışı ile vergiye gönüllü uyumu sağlayacak, vergi kayıp ve kaçaklarını azaltacaktır. Böylece vergi tahsilâtında meydana gelecek artışla devletin kaynak ihtiyacı problemi çözülecek, bütçe açıkları ve bu açıkların neden olacağı ekonomik rahatsızlıklar ortadan kalkacaktır.

• GO modeli yapılacak diğer reformlar açısından katalizör işlevi sağlayacaktır. Gelir idaresine özerklik sağlanması, yapılacak diğer reformlar için sağlam bir zemin oluşturulması açısından önemli görülmektedir. GO modeline geçiş her şeyden önce yapılacak reformlar açısından bir başlangıç noktası olmakta, hükümetin reformlar konusunda samimiyetinin bir göstergesi

olarak nitelendirilmektedir. GO modeline geçilmesi durumunda diğer reformların daha kolay ve süratli bir şekilde gerçekleştirilebileceği, aksi halde hayata geçirilmesinin de zor olacağı iddia edilmektedir.

Gelir idaresinin özerkliğinde gözetilen en önemli amaçlar bunlar olmakla birlikte konuyla ilgili yapılan araştırmalar ve ülke örnekleri değerlendirildiğinde GO modelinin bu amaçları gerçekleştirmede ne derece başarılı olabileceği konusunda soru işaretleri ortaya çıkmaktadır. Gelir idaresinde özerkliğin başarı veya başarısızlığını değerlendirmek üzere birçok çalışma yürütülmüş ancak hiçbirisinden modelin etkinlik ve verimliliğe etkisi konusunda sağlam sonuçlar elde edilememiştir. Bu konuda modele yöneltilen eleştiriler özetle şöyledir:

• Gelir idaresinin sıradan devlet departmanı olarak kaldığı durumla kıyaslandığında GO modelinin daha iyi bir idari performansa götüreceği şeklindeki önerme ne kanıtlanabilmiş ne de çürütülebilmiştir.

• Gelir idaresine özerklik tanıma konusundaki istekler daha çok sezgiseldir ve fayda- maliyet analizlerine dayandırılmamıştır.

• GO kurma kararı aşamasında sadece modelin avantajları üzerinde durulmuş, dezavantajlar göz ardı edilmiştir.

• GO modelinin hayata geçirilmesi uzun zaman alabilmekte ve maliyeti yüksek olabilmektedir. Harcanan kaynakların fırsat maliyeti söz konusudur.

• Uygulama sonrası değerlendirmeler GO modelinin bir özelliği olamamıştır. Sonuçta GO performansına ilişkin yeterli düzeyde değerlendirme de ortaya konulamamıştır.

• GO modelinin gerçekleştirilecek diğer reformlar için gerekliliği kanıtlanamamıştır. GO modelini tercih etmeyen birçok ülke bu reformları başarılı bir şekilde gerçekleştirebilmiş, ciddi idari etkinlik ve performans artışı sağlamıştır. Bu durum GO modeli olmadan da bu reformların gerçekleştirilebileceğini ortaya koymuştur.

Özerkliğin arttırılmasında temel gerekçe olarak etkinlik ve performans artışı sağlanacağı gösterilmektedir. Dolayısıyla vergiye gönüllü uyumun artacağı, vergi kayıp ve kaçağının da azalacağı beklenmektedir. Ancak yukarıda da belirtildiği üzere bu sonuçların elde edilebilirliğinde belirsizlikler bulunmaktadır. Ayrıca ülke örneklerinde de görüldüğü gibi gerçekleşen olumlu gelişmeleri etkileyen gelir

idaresinde bağımsızlık dışında birçok faktör bulunmaktadır. Bu durum, yaşanan gelişmelerin özerklik artışından kaynaklanıp kaynaklanmadığı veya ne kadarının özerklik artışından kaynaklandığı konusunda soru işaretleri doğurmaktadır.

Tezimizin son bölümünde incelenen ülke örnekleri ve bu ülkelere ilişkin bazı performans göstergelerinin seyri göstermiştir ki özerklik tüm ülkelerde idari performansı aynı şeklide etkilememiştir. İncelenen ülkelerin yarıya yakınında ne kadarının sağlanan özerklikten kaynaklandığı bilinmeyen bir performans artışı olurken diğer yarısında performansta herhangi bir olumlu etki olmamış hatta bazılarında performans düşüşü yaşanmıştır. Performans artışı yaşanan ülkelerin bazılarında ise uzun vadede bu artış korunamamış bir müddet sonra düşüşler yaşanmıştır. Türkiye’de de gelir idaresine özerklik tanındığı yıldan itibaren bazı performans göstergelerinin seyri incelendiğinde bazı göstergelerin olumlu, bazıların ise olumsuz bir seyir gösterdiği görülmüştür. Tüm bu örneklerden anlaşılan odur ki gelir idaresinin bağımsızlığının idari etkinlik ve dolayısıyla vergi kayıp ve kaçakları üzerinde olumlu bir etki sağladığını kesin bir şekilde ortaya koymak mümkün değildir. Çünkü böyle bir sonuca ulaşmak için ne incelenen ülkelerin sayısı, ne kullanılan göstergelerin niteliği uygun değildir. Sağlıklı sonuçlara ulaşmayı sağlayacak bir örneklem büyüklüğü ve sağlam bir performans ölçüm modeli henüz mevcut değildir.

Gelir idaresinde bağımsızlık lehinde savunulan en önemli argümanlardan birisi de arttırılmış özerkliğin yapılacak diğer reformlar için ortam sağlayacağı, özerk gelir idarelerinin diğer reformları daha kolay gerçekleştirebileceğidir. Ancak gelir idaresi özerk olmayan ülke örneklerinde de açıkça görülmüştür ki özerklik olmadan da bu reformlar gerçekleştirilebilmekte, önemli idari performans artışları sağlanabilmektedir. Bu ülkelerde reformların gerçekleştirilmesinde gelir idaresine sağlanan özerklik değil, reform hareketlerini destekleyen siyasi irade etkili olmuştur.

Sonuç olarak şunu ifade edebiliriz ki bağımsız bir gelir idaresi tüm sorunların