Büyükşehir Belediyelerinde İKY’ye Geçişte Karşılaşılan Zorluklara

Soru formundan elde edilen cevaplara göre, İK yöneticileri büyükşehir belediyelerinde İKY’ye geçişte karşılaşılan zorluklar arasında belediyelerin siyasi kurum olmasını, geleneksel yönetim anlayışını ve değişime direnç gösterilmesini, mevzuattan kaynaklanan sorunları, kamu yönetimi ve devlet memurluğu rejiminin genel problemlerini görmektedir. Büyükşehir belediyelerindeki İK yöneticilerinin karşılaştıkları İKY’ye geçişi zorlaştıran temel sorunları, ilgili literatürden de yararlanarak açıklamak gerekirse:

1. Belediyelerin siyasi niteliği: Yerel yönetimlerde İKY’ye geçilmesi sürecini etkileyen ve yerel yönetimlerin doğasından kaynaklanan kısıtlardan birisi bu kuruluşların siyasal nitelikleridir (Ömürgönülşen, 2017: 202). Yerel yönetim kuruluşlarının seçimle gelen organlara sahip olması, bu kuruluşlara özgü tarihsel bir özelliktir. Yerel yönetimlerde periyodik olarak yapılan seçimlere bağlı olarak, Türkiye’de farklı siyasal partiler belediyelerin karar ve yürütme organlarında egemen olabilmektedir. Demokrasinin gelişmesi ve tabana yayılması bakımından yerel yönetimlerin siyasi yapıları oldukça önemli olmakla birlikte, bu durum yerel yönetim kuruluşlarında hem İKY’ye geçiş hem de İKY politikaları ve uygulamalarının sürekliliği bakımından çeşitli sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Bir belediyede art arda yapılan seçimlerde farklı siyasal partilerin veya adayların karar ve yürütme organlarında yer alması durumunda birbirinden farklı personel politikalarının takip edilmesi, İKY’ye geçiş sürecinin ertelenmesi ya da İKY uygulamalarından bazılarının öncelenirken diğerlerinin benimsenmemesi gibi uygulama farklılıkları ortaya çıkabilmektedir. Belediye yöneticilerinin seçim odaklı hareket etmesi liyakat, eşitlik ve kariyer gibi temel İKY ilkelerini zedeleyen uygulamaların görülmesine neden olabilmektedir. Tüm bunlar ise sonuçta, İKY politikaları ve uygulamalarının süreklilik ve istikrar kazanarak kurumsallaşmasının önünde bir engel teşkil etmektedir. Eken ve Şen’in (2005: 119) belirttiği gibi, altı çizilmesi gereken diğer bir nokta da belediye yönetiminin değiştiği durumlarda, yeni belediye başkanının eski yönetici ve personel ile çalışmakta zorlanmasıdır. Önceki dönemden kalan ve

yeni yönetimin çalışmak istemediği yönetici ve personel atıl kadro ve görevlere atanmakta, bu da aşırı istihdam ve işgücü kaybına neden olarak personel giderlerini artırmaktadır. Ayrıca yerel yöneticiler seçim döneminde çözülecek sorunlara ve üretilecek hizmetlere odaklanmakta, yerel hizmet sunumuna uzun dönemli bakmamakta ve genelde istihdam, özlük hakları ve yükseltme gibi personel konularına oy kaygısı ile yaklaşabilmektedir (Bilgin ve Can, 2008: 1). 2. Geleneksel yönetim anlayışı ve değişime direnç: Türkiye’de üniter devlet

modeli içinde faaliyet gösteren yerel yönetim kuruluşları, merkezi yönetimin politika ve düzenlemelerine tabi olarak faaliyet gösterir. Bu nedenle merkezi yönetim kuruluşları kadar olmasa da kırtasiyecilik, merkeziyetçilik, mevzuata aşırı bağlılık, katı hiyerarşi ve dikey örgütlenmeye dayalılık gibi geleneksel yönetim anlayışından kaynaklanan sorunları belediyelerde gözlemlemek mümkündür (Eken ve Şen, 2005: 112).

3. Mevzuattan kaynaklanan sorunlar: Mevzuat sorunu, bazen fazlaca katı olan düzenlemeler nedeniyle hareket serbestisinin bulunamaması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Belediyelerin kendi personelini istihdam etmesinin önündeki zorluklar bu kapsamda değerlendirilebilir. Belediyeler, KPSS B grubu kadrolar üzerinden yeni memur istihdam edebilmektedir. Merkezi sınav üzerinden atamayla gelen personel üzerinde ilgili belediyenin personel seçimi sürecinde herhangi bir yetkisi bulunmamaktadır (Çöpoğlu, 2015: 168). Mevzuat sorunu, bazen de eksik veya yetersiz düzenlemeler nedeniyle bazı İKY unsurlarının etkili bir şekilde hayata geçirilememesi şeklinde kendini göstermektedir. Örneğin, belediyelerde performans değerlendirme sistemi kurulması için gerekli olan ödüllendirmeye ilişkin düzenlemeler sadece memurlar için belirlenmiş, başarısız personelin durumu ise yasal olarak düzenlenmemiştir.

4. Kamu yönetiminin genel sorunları: Türkiye’de yerel yönetim kuruluşları, merkezi idarenin vesayet denetimine tabidir. Merkeziyetçi yönetim geleneğine sahip üniter bir devlet olan Türkiye’de yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi bu kuruluşların kararları, işlemleri, eylemleri ve mali yapıları üzerinde olduğu kadar personel işlemleri ve politikalarını da kapsamaktadır (Çöpoğlu, 2015: 179). Belediyeler üzerindeki vesayet rejimini güçlendiren temel faktörlerden birisi, bazı istisnalar hariç merkezi yönetim ile birlikte tek personel

sistemine yaklaşan “karma personel sisteminin” uygulanmasıdır. Belediye personeli, merkezi yönetim personeli ile birörnek düşünülmüştür (Güler ve Öktem, 1989: 25). Personel yönetimine ilişkin temel mevzuat, insan kaynakları planlaması ve personel politikaları büyük ölçüde merkezi düzeyde planlanmakta ve uygulanmaktadır. Belediyelerin personel sistemi merkezi yönetimden farklı olmadığı için, merkezi yönetim kapsamında yapılan yasal değişiklikler yerel yönetim kuruluşlarını da etkilemektedir. Bu da belediyelerin kendi personel politikasını oluşturma, insan kaynakları planlamasını yapma gibi konularda hareket alanını sınırlamaktadır. Uzun bir süredir merkezi yönetimden farklı, yerel yönetimlere özgü bir personel sistemi kurulmasına yönelik talepler gündeme getirilse31 de, böyle bir sistem henüz kurulabilmiş değildir. Son yıllarda izlenen politika ise, belediyelerin karşılaştıkları belirli sorunların aşılmasına yardımcı olmak üzere norm kadro, performansa dayalı ücretlendirme ve sözleşmeli personel gibi merkezi personel sisteminden farklılaşan İKY uygulamalarının bu kuruluşlara eklemlenmesidir. Belediyelerin personel işlemleri üzerinde merkezi yönetimin vesayeti, son yıllarda yapılan düzenlemeler sayesinde azalmakla birlikte devam etmektedir. Belediyelerde çalıştırılacak olan memurların merkezi sınav ile atanması, norm kadronun merkezi idare tarafından belirlenmesi32 ve sözleşmeli personelin Maliye Bakanlığı’nın vizesine tabi olması devam eden vesayet sistemine örnek teşkil etmektedir.

Erençin (2007: 5) tarafından büyükşehir belediyelerinin stratejik planları üzerinden yapılan bir içerik analizi sonucunda, büyükşehir belediyelerinin en önemli personel sorunları sırasıyla nitelikli personel yetersizliği, personel eğitimi, ücret dengesi ve personel sayısının azlığı olarak belirlenmiştir. 2017 yılında aynı yöntemle tekrar yapılan araştırmada (Erençin, 2017: 12) ise en önemli personel sorunları sırasıyla personel

31 Güler ve Öktem (1989: 37) tarafından nüfusu 100.000’i aşan belediyeler üzerinde yapılan bir araştırmaya göre katılımcıların %75’i, Sezen ve Karasu’nun (1999: 48) 1.178 belediyeden topladığı verilere dayanan araştırmasında ise katılımcıların %70,5’i belediye personeli için ayrı bir yasal düzenlemenin gerekli olduğunu ifade etmiştir. Benzer görüşler günümüzde de dile getirilmektedir (bkz. Ömürgönülşen, 2017: 201).

32 Peker ve Şen (2015: 115) tarafından gerçekleştirilen araştırmaya göre İstanbul ölçeğinde 300 belediye yöneticisinin %61’i norm kadro uygulamasının belediyeleri personel yönetimi bakımından merkezi yönetime bağımlı kıldığını düşünmektedir.

eğitimi, nitelikli personel yetersizliği, eşgüdüm eksikliği, personel sayısının azlığı ve mevzuat yetersizliği şeklinde tespit edilmiştir. Benzer sorunlar, stratejik planları incelendiğinde, yeni kurulan 14 büyükşehir belediyesinde de görülmektedir. Belirtmek gerekir ki aynı çalışmalarda 2007 yılında belediyelerin güçlü yönleri arasında deneyim öne çıkarken, 2017 yılında personel niteliği ilk sırada yer almaktadır. Bu durum, personel niteliğinde kısmi bir iyileşmeye işaret etmektedir.

Erençin’in büyükşehir belediyelerinin stratejik planları üzerinden yaptığı araştırma ile bu tez kapsamında büyükşehir belediyelerinin İK yöneticilerinden elde edilen bilgiler kısmen örtüşmektedir. Nitekim, araştırma kapsamında katılımcılar, kendi belediyelerinde İKY’ye geçişi zorlaştıran nedenler arasında üst yönetim ve diğer birimlerin yeterince desteklememesi, ücret adaletsizlikleri, personel ve yöneticilerin yeniliğe karşı direnci, personel kalitesinin düşük olması ve teknolojik altyapının yetersiz olması nedenlerini vurgulamıştır. Bu durum, uygulamada karşılaşılan sorunların bir kısmına stratejik planlarda yer verildiğini göstermektedir.

3.8.3. Stratejik İnsan Kaynakları Yönetiminin Büyükşehir Belediyelerinde