Avrupa Birliği'nde Maliye Politikası

1929 senesinde ortaya çıkan ve bütün dünya uluslarını derinden etkileyen büyük ekonomik buhrandan sonra, maliye politikalarında değişiklikler yapılması gerekliliği ortaya çıkmış ve buna yönelik olarak ilk sistemli çalışmayı John M. Keynes gerçekleştirmiştir. Keynes “Para, Faiz ve İstihdamın Genel Kuramı” isimli ekonomi kitabında ileri sürdüğü yeni yaklaşımdan önce ve sonra maliye politikalarına yönelik yaklaşımlar genel itibariyle şöyle özetlenebilmektedir:

Klasik Yaklaşım: Tam rekabet şartlarında, ücretlerin ve faizlerin esnek olması varsayımı ile ekonomik düzen kendi kendisine ve devamlı şekilde tam istihdam dengesini sağlamaktadır. Faiz oranları, tasarruflar ve yatırımların eşitlendiği noktada ortaya çıkar. Bu yapıya devletlerin müdahale etmesine gerek yoktur. Devlet müdahaleleri yapıyı bozucu özellik taşımaktadır. Maliye politikaları tarafsız olarak uygulanmalıdır. (Ataç, 2006: 6).

Klasik görüşten sapmalar, ağırlıklı olarak 1930'lu yılların ardından önemli hale gelmeye başlamıştır. Bu kapsamda en önemli yeniliğin Keynesyen bakış açısının ortaya çıkması olduğu söylenebilir.

Keynesyen Yaklaşım: Keynes, ücretin düşüş yönünde esnekliğinin bulunmamasının ekonominin devamlı ve tam bir istihdam hali içinde olacağını ileri sürmektedir. Keynes’in modelinde denge, tam istihdam seviyesi ile ilgili değildir. Bir ekonomik yapı içinde işsizliğin söz konusu olması ücretlerin düşmesi, gelirin azalması ve buna bağlı olarak toplam talebin azalması anlamına gelmektedir ki bu da tam istihdamın önünde engeldir. Keynes’in sahip olduğu yaklaşımın en önemli ayağını

30 http://barobirlik.org.tr/ (E.T. 16.02.2019)

120

toplam talep miktarı oluşturmaktadır. Bir ekonomik yapı içinde üretimin ve istihdamın sahip olduğu hacimsel büyüklüğün toplam talebe bağlı olduğunu ileri sürer. Keynesyen yaklaşıma göre piyasa tam istihdamı sağlayamaz. Böyle olmasının yerine devletler ekonomik düzene müdahale ederler ve kamusal harcamalarla toplanan vergileri kullanarak toplam talebi yükseltmek için hamleler yaparlar.

Monetarist Yaklaşım: 1960 senesinden 1980 senesine kadar geçen dönem boyunca, Milton Friedman tarafından öne sürülen ve onu takip eden pek çok ekonomistin Keynesyen yaklaşımı eleştirerek, serbest piyasa ekonomisinin savunulduğu yaklaşımdır. Monetaristler, temel piyasa durgunlukları parasal daralmaya, temel enflasyonist dönemleri de parasal genişlemeye bağlamaktadırlar. Onlara göre para arzında ortaya çıkan artışlar, kısa dönemli olarak üretim miktarı üzerinde etki edecek, reel milli gelirlere ilişkin seviyelerde geçici artışlara sebep olacaktır. Ekonomik dalgalanmalara asıl sebep olarak hatalı uygulanan para politikaları neden olmaktadır. Bu yaklaşıma göre sağlıklı bir para politikası, para arzının sabit şekilde artışına izin verildiği politikalardır (Ataç, 2006: 9 - 13).

Farklı maliye politikalarına ilişkin uygulanan kararların etkileri genel anlamda incelendiğinde; vergilerdeki düşüş ve kamusal harcamalardaki artışa bağlı olarak uygulanacak genişleyici maliye politikaları, para politikalarının belirlediği enflasyon hedefleriyle uyumlu olmayabilir. Aynı şekilde gelir dağılımının düzeltilmesine yönelik olarak farklı bir maliye politikası uzun vadede ulaşılması gereken büyüme rakamları üzerinde baskı yaratabilmektedir. Mali kalkınma, ekonomilerin gayri safi milli hasıla oranına göre, giderek artan şekilde yatırımların yapılabilmesi sürecidir. Bu sürecin gerçekleşmesi toplam tasarruf oranlarının artması ile olmaktadır. Ekonominin durgunluğa girdiği dönemlerde vergi oranlarında düşüşe gidilmesi, harcanan bireysel gelirlerin artmasına ve böylelikle tüketimin de artmasına neden olurken kamusal gelirler ve tasarruflarda da azalmaya neden olmaktadır. Maliye politikasının politika yapıcılar

121

tarafından vergilerin ve kamu harcamalarının konjonktür durumuna göre belirlenmesi gerekmekte ve tam istihdam ekonomisinin oluşumuna ve devamına yol açacak şekilde de uygulanması gerekmektedir (Akdoğan, 2019: 390).

Maliye politikalarında kalite sorunu ise bir diğer önemli konudur. Maliye politikalarının kalitesinden anlaşılan mali uyum uyum programlarında öngörülen kamu kesimi faiz dışı fazlasının arrtırılması veya kamu açığının azaltılması için uygulanan gelir ve harcama politikalarının ülkelerin sosyal ve ekonomik ilerlemesine ve başarısına hangi düzeyde katkı sağladığı hususudur (Yılmaz, 2007:2).

Maliye ve para birliğinin 1 Ocak 1999 günü son aşamaya gelmesine bağlı olarak AB’deki para politikalarının yürütülmesi konusu Avrupa Merkez Bankası görev ve sorumluluğu kapsamına girmiştir. Maliye politikaları ise birliğe üye olan ülkelerin kendi ulusal kararları ile yürütülmeye devam ettirilmektedir. Birlik üyesi ülkeler ulusal sınırları dahilinde kendi maliye politika kararlarını almakta ve yürütmektedirler. Üye ülkelerde kalan maliye politikalarının durumuna, Maastricht Kriterlerinde yer alan yetki ikamesi (subsisiarty) ilkesi açıklık getirmektedir. Bu ilkenin getirdiği kurala bağlı olarak AB’nin tek başına karar alma sorumluluğu bulunan konuların haricinde, yetkinin mümkün olduğunca üye ülkelere bırakılması hedeflenmektedir (Bilici, 2012: 49).

Verilecek olan kararların en üst yetkiye sahip olan yönetim birimleri tarafından verilmesi ifade edilmektedir. Maliye politikalarının sahip oldukları önem bu kapsamda biraz daha önemli hale gelmektedir. Özellikle birlik üyesi ülkelerin finansal gelişmelere karşı, yapısal olarak farklı olmalarından kaynaklanan politika tercihlerinin birbirleri ile uyumlu hale getirilmesi ve genel anlamda birliğin istikrarının sağlanması amacıyla önlemlerin alınması gereklidir. Maliye politikası ile ilgili kararlar için topluluğun kurulmasını sağlayan Roma Anlaşması, topluluğa üye olan tüm ülkeler için kapsayıcı bir çatı iktisadi politika getirmemektedir. Anlaşma kapsamında daha çok üye ülkelerin ekonomilerinin yakınlaştırılmasına yönelik, sınırlı bazı düzenlemelere yer

122

verilmektedir. Bu kurucu anlaşma genel olarak mali açıdan bütünleşme hedefine yönelik maddeler içermekte fakat mali ve parasal birlik yapısının ne şekilde oluşturulacağına ve bununla ilgili yasal düzenlemelere yer vermemektedir. Bu konulara ilişkin hüküm ve düzenlemeler dağınık ve yüzeysel bir biçimde anlaşmada yer almaktadır (Apiş, 2007: 28).

Roma Anlaşmasında bulunan 6. madde uyarınca, maliye ve para konuları ile ilgili işbirliği yalnızca Avrupa Ekonomik Topluluğunun işleyişiyle ilgili olarak ele alınmaktadır. Anlaşmada yer alan 70. madde uyarınca toplulukla 3. ülkeler arasında olacak sermaye ve para hareketlerinin düzenlenebilmesi ile ilgili üye ülkelerin döviz kurlarına yönelik kararlarının eş güdümlü hale getirilmesi düzenlenmiştir. 67. maddede bulunan para ve ekonomi politikaların koordineli hale gelmesiyle topluluk içerisinde sermayenin hareketini engelleyen durumların ortadan kaldırılması esas olarak ortak pazarın işleyişi amacıyla düzenlenmiştir. Topluluğa üye ülkelerin maliye politikalarının arasında koordinasyonu sağlamak üzere danışma kurulu özelliğine sahip bir para kurulunun oluşturulması ile ilgili, 105. maddede ödemeler dengesinde ortaya çıkabilecek sorunlara bağlı olarak üye ülkelere yapılacak olan yardımların ne şekilde yapılacağı ile ilgili hükümler, 108. maddede topluluğun ortak çıkarları ile ilgili olan ekonomi ve döviz kuruna ilişkin politikalarla ilgili hükümler de 103. maddede yer almaktadır (Bilici, 2012: 451).

Maastricht Antlaşması ile Topluluk düzeyinde yürütülecek maliye politikası, Roma Antlaşması'nın öngördüğünden daha fazla desteklenmesine ve ulusal bütçe kriterleri üzerine vurgu yapılmasına rağmen bu alandaki düzenlemeler daha çok koordinasyon düzeyinde kalmıştır. Bu koordinasyon özünde belli bir ekonomik büyüme oranı, kabul edilebilir bir issizlik düzeyi ve sınırlı bir enflasyon oranı gibi ortak ekonomik amaçlar için yönlendirici bir prosedürdür (Tokatlıoglu, 2004 72).

123

Para politikası ve maliye politikası ortak amaçlar ve sorumluluklara bağlı olarak şekillendirilmektedir. Fakat mali ve parasal birliğin oluşturulması sırasında ön plana çıkan konu, para politikalarını organize edecek Avrupa Merkez Bankası tarafından hedeflenen fiyat istikrarıdır. Buna bağlı olarak maliye politikaları ağırlıklı olarak topluluğun içinde bu hedeflerin elde edilebilmesine yardım edecek bir politika şeklinde değerlendirilmiştir. Bu durumun bir diğer sebebi de birlik üyesi ülkelerin yapısal anlamda birbiri ile uyumlu durumda bulunmamasıdır. Bu sonuca neden olarak mali ve para birliğinin tarihi süreçlerinin geliştiği basamaklarda iki değişik görüşün yattığı söylenebilir: Barre raporunda mali ve parasal birliğin 1976 ile 1980 seneleri arasında tamamlanabileceği öngörülmüştür. Rapor ağırlıklı olarak Belçika ve Fransa’nın düşüncelerini yansıtmaktadır. Raporda ayrıca “Paracılar” adıyla tanımlanan bir görüş öne çıkmaktadır. Bu görüşe göre, para birliğinin başarılı olabilmesi için öncelikli olarak döviz kurlarının birlikteliğinin sağlanması gerekmektedir. Sonrasında maliye politikalarının koordine edilmesi gerekmektedir (Bilici, 2012: 451).

Sabit döviz kuru politikaları sürecinde istikrarın sağlanması amacıyla sermayeye ilişkin hareketlerin kontrol edilmesi gerektiğini ileri süren bu görüşe sahip kişilere göre en önemli etken para araçlarıdır. Öncelikli olarak parasal birliğin sağlanması ve bundan sonrasında para ve maliye politikaları bağlamında eşgüdümün sağlanması gerekmektedir. Bununla birlikte Hollanda ve Almanya’nın başını çektiği

“İktisatçılar”ın görüşü, döviz kurunun tek olmasının sağlanmasından önce maliye politikalarının eşgüdümlü hale getirilmesi gerektiğidir. Bu eşgüdümün sağlanması durumunda parasal olarak birliğe geçiş yapmak daha kolay olabilecektir. Bununla birlikte, bu görüş sermayeye ilişkin hareketlerin serbest hale gelmesini savunur. Werner Raporunda bu iki görüş uzlaştırılmaya çalışılmıştır (Karluk, 2014: 220-222).

Parasal hedeflere yönelik Maastricht Antlaşması’nda belirtilen bütçe disiplin kriterlerinin, büyüme ve istihdam üzerinde olumlu etkiler yaratacağı öngörülmüştür. Bu

124

öngörü şu mekanizmayı içermektedir; istikrarlı bir makroekonomik çerçeve, daha düşük ve daha az oynak faiz oranlarına yol açar, bu da yatırım ve tüketim üzerinde olumlu etkiler yaratır. Fiyat istikrarının güvenilir ortamı, ekonomideki aktörlerin davranışlarını da etkileyerek istihdamı ve bu istihdamla uyumlu ücret düzeyini yükseltir (TÜSİAD, 1998: 29).

Maastricht Anlaşması içeriğine bakıldığı zaman maliye ve para politikası uygulamaları arasında bir uyumsuzluk görülebilir. Para politikasına yönelik uygulamalar ağırlıklı olarak öne çıkmaktadır. Bu bağlamda tek para uygulamasının daha stabil hale gelmesini sağlamak için gereken önlemlerin olduğu görülebilir. Maliye politikasında ağırlıklı olarak para politikasına yönelik hedefler destekleyici olarak görülmektedir. Maastricht Anlaşması kapsamında yer alan para politikası çerçevesi daha açık olarak belirlenmiştir. Maliye politikalarına yönelik daha belirsiz ifadeler yer almaktadır. Para ve maliye politikaları ile ilgili ortaya çıkan bu dengesizlik ve uyumsuzluk, mali ve parasal birliğe genel bir çerçeve oluşturabilmek amacıyla oluşturulan kurumsal düzenlemeler aracılığı ile güçlendirilmiştir. Bir tarafta tek para birimi ve merkezi hale getirilen bir para politikası, diğer yanda birliğe üye olan ülkelerde farklılık gösteren merkeziyetçi maliye politikaları söz konusu olmaktadır (Apiş, 2007: 31).

Maliye politikalarına olan yaklaşımlar ve uygulamalar geçtiğimiz 10 senede ciddi değişikliklere maruz kalmıştır. Bu durumun gerçekleşmesinde ekonomik dengenin sağlanması amacıyla alınacak olan iradi mali kararların şüphe ile karşılanmasının önemi büyüktür. Bu yüzden klasik para politikası araçlarının kullanılması seçilmektedir.

Ortaya çıkan bu değişikliklerin arka planında AB ve OECD ülkeleri içinde 1980’lerden bu yana süregelen çok büyük boyutlu Borç/GSYİH oranı bulunmaktadır. Problem gelip geçer dönemsel dalgalanmaların (resesyonlar gibi) veya geçici harcama şoklarının (savaşlar ve doğal afetler gibi) yokluğunda oluşan geniş mali açıkların pek çok tarihi

125

örneğe esas teşkil etmesidir. Bunun sonucunda mali sürdürülebilirlik, maliye politikasının temelini oluşturmuş ve maliye politikası kurgusunda temel reformlara gidilmiştir (Calmfors vd., 2006: 2).

Mali kuralların bozulması ve kontrol edilemeyen bütçe açıklarına bağlı olarak bütçe disiplinlerinde ortaya çıkan bozulmalar ve ülkelerin buna bağlı olarak borç sarmalı içine girmeleri kaçınılmaz olmuştur. Bu bağlamda bütçe açıklarının belirli seviyelerde tutulması ve borçlanmanın sınırlandırılması ile ilgili mali disiplinin sağlanabilmesi, kamusal maliye uygulamalarında görülen belirsizliklerin azaltılması ve buna bağlı olarak ekonomik yapı içinde bulunan aktörlerin uzun dönemli planlar yapması konusunda yardımcı olacağı düşünülmektedir. Kamusal harcamalar ve vergilerdeki büyüklüğün etkin hale getirilmesi kamusal maliye kriterlerinin düzelmesi noktasında katkı sağlayabilir. Ulusal seviyede konulan iktisadi kurallar bu sebeplere bağlı olarak ülkeleri yakından ilgilendirir. Bu tür kuralların olmaması yüksek oranda kamusal açıklara ve borçların artmasına sebep olabilmektedir. Fakat kuralların doğru şekilde konulması ve buna uyulması veya uyulmaması da ülkelerin kendi ulusal tercihleri ile yakından ilgilidir (Paramo, 2004: 2).

Maastricht kriterlerine bağlı olarak, birlik üyesi ülkeler için oluşturulan kısıtlamalar bazı ülkelerin borçlarında genel anlamda bir miktar iyileşme sağlamış, özellikle de ekonomik ve parasal birliğin 3. dönemine başlanan 1999 senesinden sonra gelen dönemde Borç/GSYİH seviyesi üzerinde pozitif yönlü gelişmelere sahne olmuştur. Ulusal ekonomilerin bütçelerindeki dengesiz durumları yapısal bir sorun durumu ortaya çıkmadan giderebilmeleri istikrara sahip bir tek para birimi uygulaması açısından yaşamsal öneme sahiptir. Konu ekonomik ve parasal birlik bağlamında ele alındığında kötü maliye yönetimi risklerinin ve oluşturacağı domino etkisinin Euro bölgesine yayılma ihtimali de göz önünde bulundurulmalıdır. Böyle bir durumda dengeli para ve maliye politikası yürütebilmek ve koordinasyonunu sağlamak çok zor

126

olacaktır. Döviz kuru politikasının ülkelerin elinden çıkmış olması, istikrar amaçlı bütçe politikasının önemini arttırmaktadır (Apiş, 2007: 35).

Ulusal bütçelerdeki borçlanma oranlarının devam ettirilebilmesi ekonomik ve parasal birliğin yapısını yüksek faiz ortamlarının negatif yönlü etkilerinden koruyacaktır. Maastricht kriterleri zaman içerisinde bütçe açıklarının kaldırılmasını sağlamaya yönelik olarak konulmuştur. Bu durum orta ve uzun vadede faiz oranları, ulusal borç yükleri ve buna bağlı olarak kamu ve özel kesimin yatırımları üzerinde de pozitif yönde katkı sağlayacaktır. Yatırımların gerçekleştirilmesi için uygun ortamın sağlanması, dünya ekonomisinde yaşanan gelişmelere AB ekonomisinin uyum sağlama gücünü arttıracaktır. Kamunun eğitime, sosyal güvenliğe, sağlığa, altyapıya ve araştırma geliştirmeye kaynaklar sağlayabilmesini, özel sektörlerin de kalifiye çalışan ve gerekli altyapı ile yeni ve rekabet edebilir yatırım alanlarında iş yapmasını, bunların bir sonucu olarak AB ekonomisinin dünya ekonomisi içinde daha güçlü bir duruma gelebilmesini sağlayacaktır. Mali disiplinin sağlanamaması durumunda parasal ve mali hedefler arasında ortaya çıkabilecek tutarsızlıklar ve beklentilerdeki bozulmalar fiyatları yukarıya çeken bir etki oluşturarak AB bölgesinde olumsuzluklara neden olabilecektir (Apiş, 2007: 35). Son kriz göstermiştir ki, AB üyesi ülkelerin yapısal problemleri ve ekonomik koşulları farklı olduğundan ülkeler bazında uyguladıkları maliye politikaları da farklılaşmakta, ortak bir mali politika uygulanamadığından dolayı veya tek bir para politikası uygulandığından kuzey-güney ülkelerinin son krizi geçirmeleri ve deneyimlemeleri farklı olabilmektedir.