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A distinção entre normas constitucionais formais e materiais é um dos critérios classificações utilizados para a identificação da matéria própria da norma constitucional.60 A busca pela essência da Constituição tem em Ferdinand Lassalle um dos seus primeiros expoentes. Em uma conferência proferida em 1863, intitulada A essência da Constituição, ele observou que toda sociedade politicamente organizada contém uma estrutura mínima que é a essência da constituição. Para Lassalle, a constituição jurídica é apenas uma folha de papel (ein Blatt Papier). A verdadeira constituição de um país tem fundamento nos fatores reais de poder (Machtverhältnisse).61

A separação entre constituição em sentido formal e material foi obra de Carl Schmitt,62 para o qual a constituição em sentido absoluto expressa a unidade política de um Estado ou sua maneira especial de organização política e social. Em sentido relativo, a constituição significa simplesmente lei constitucional.63 A verdadeira Constituição, para Schmitt, é a que se refere às decisões políticas fundamentais que forma o suposto básico para as normatizações ulteriores.64

Constituição em sentido formal se refere às normas constitucionais emanadas do poder constituinte e elaboradas de acordo com um procedimento legislativo específico. A esse respeito, Cristina Queiroz leciona:

A progressiva ‘formalização’ do conceito de constituição, que acompanha o desenvolvimento do moderno Estado constitucional, levou a sistematizar o seu conteúdo numa lei fundamental, num documento constitucional escrito, dotado de uma particular ‘força normativa’. O impulso para uma validade

60 _{Para José Afonso da Silva, a distinção entre constituição material e constituição formal perde substância}

diante da ampliação do próprio conceito de direito constitucional, que passou a abranger as finalidades do Estado. (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 43).

61 _{Diz Lassalle: “Wo die geschriebene Verfassung nicht der wirklichen entspricht, da findet ein Konflikt statt,}

dem nicht zu helfen ist und bei dem unbedingt auf die Dauer die geschriebene Verfassung, das bloße Blatt Papier, der wirklichen Verfassung, den tatsächlich im Lande bestehenden Machtverhältnissen, erliegen muß.” (LASSALE, Ferdinand. Über Verfassungswesen. Disponível em: <http://www.gewaltenteilung.de/ lassalle.htm>. Acesso em: 5 jan. 2013. Tradução nossa do original alemão: “Onde a Constituição escrita não corresponder à real, instala-se um conflito inevitável, que levará à Constituição escrita, uma mera folha de papel, a sucumbir perante a constituição real, a qual, na verdade, corresponde aos fatores reais de poder existentes no país.”

62 _{A contribuição de Schmitt para a teoria material da Constituição, por meio da distinção entre Constituição e}

Lei Constitucional, foi seu principal legado para o direito constitucional, como afirma Paulo Bonavides (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 103-104).

63 _{SCHMITT, Carl. Teoría de la constitución. Madrid: Alianza, 1982. p. 29-44.} 64 _{Ibid., p. 44.}

geral do seu conteúdo acabou por gerar a sua ‘formalização’ e ‘logicização’.65

As normas inseridas na Constituição e que não dizem respeito aos elementos básicos da organização política do Estado são apenas formalmente constitucionais. Essas determinações, apesar de não serem materialmente constitucionais, somente podem ser alteradas ou suprimidas por meio de um procedimento mais solene e dificultoso do que o exigido para fazê-lo em relação à legislação ordinária. Essa distinção ganha relevância principalmente nas constituições rígidas, que são aquelas que não podem ser modificadas do mesmo modo que as leis ordinárias. Da rigidez constitucional nasce o princípio da supremacia da constituição. A esse respeito, José Duarte Neto explica:

A vinculação entre supremacia material e formal é estreita. A importância das normas materialmente constitucionais refreia o legislador em sua pretensão de modifica-las, porém, a previsão de um texto escrito e de um procedimento dificultoso tornam isso indiscutível. Enquanto a supremacia material confere somente um respeito político, a supremacia formal firma um compromisso dos legisladores a uma obediência jurídica.66

A mera garantia de uma Constituição escrita, isto é, o status de lei constitucional não basta para legitimação de determinado conteúdo normativo. Como assevera Cristina Queiroz, “A legitimidade do conceito de constituição é essencialmente uma ‘legitimidade de conteúdos’ [...].”67

Em seu aspecto material, a Constituição compreende o conjunto das determinações mais importantes,68 que dizem respeito à estrutura do Estado e da sociedade, independentemente de suas fontes formais.69 Apenas “[...] quando toma decisões políticas fundamentais que afectam a organização do Estado, a legislação integra o núcleo do ‘direito constitucional em sentido material’.”70

Identificar as normas materialmente constitucionais é uma tarefa importante, pois elas se referem aos temas cuja essencialidade lhes dá a dignidade constitucional. São as normas básicas sobre a estrutura do Estado e as que enunciam os direitos fundamentais. Além das disposições referentes à organização política do Estado e dos direitos individuais, como as

65 _{QUEIROZ, Cristina Maria Machado de. Direito constitucional: as instituições do estado democrático e}

constitucional. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2009. p. 120.

66 _{DUARTE NETO, José. Rigidez e estabilidade constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 321.} 67 _{QUEIROZ, op. cit., p. 121.}

68 _{BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 81.} 69 _{QUEIROZ, op. cit., p. 123.}

que dizem respeito à organização do poder, à distribuição da competência, ao exercício da autoridade e à forma de governo, Paulo Bonavides ressalta que também possuem o caráter de Constituição em sentido material as normas relativas “[...] aos direitos da pessoa humana, tanto individuais quanto sociais.”71

O conjunto de normas que constitui o conceito de constituição em sentido material tem relevância para a interpretação e concretização dos princípios constitucionais. Daí a “[...] necessidade de o ‘programa’ e ‘âmbito’ das normas constitucionais se encontrarem ‘abertos’ à evolução da ‘realidade constitucional’.”72 Nesse sentido, José Afonso da Silva afirma:

A estabilidade das constituições não deve ser absoluta, não pode significar imutabilidade. Não há constituição imutável diante da realidade social cambiante, pois não é ela apenas um instrumento de ordem, mas deverá sê- lo, também, de progresso social.73

A própria noção de constituição material “[...] teve seu sentido e conteúdo alterados ao longo do tempo.”74 A partir do Estado Social, as constituições passaram a adquirir um conteúdo completamente modificado. As normas materialmente constitucionais tiveram seu significado ampliado para conteúdos destinados a transformar a realidade social, tornando-se parte, na expressão de José Joaquim Gomes Canotilho, da constituição dirigente.75

Atualmente, o conteúdo da constituição material é referido à ideia de proteção da dignidade da pessoa humana76 e expressa um sistema de valores que serve de fundamento para o ordenamento jurídico.

Os direitos fundamentais sociais são, portanto, normas materialmente constitucionais, o que implica reconhecer que fazer parte do núcleo essencial da Constituição. Expressam, dessa maneira, uma ordem de valores que deve ser densificada por meio da legislação ordinária e da atuação dos agentes do Poder Executivo e, em última análise, por meio das decisões do Poder Judiciário.

71 _{BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 80.}

72 _{QUEIROZ, Cristina Maria Machado de. Direito constitucional: as instituições do estado democrático e}

constitucional. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2009. p. 125-126.

73 _{BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição: fundamentos de uma dogmática}

constitucional transformadora. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 42.

74 _{SERAU JUNIOR, Marco Aurélio. Seguridade social como direito fundamental material. Curitiba: Juruá,}

2009. p. 40.

75 _{CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. 2. ed. Coimbra:}

Coimbra, 2001. passim.