Uma primeira distinção e estabelecimento de contato que se faz necessária e importante refere-se à temática “cooperação” e “integração”. Como já indicado anteriormente, quando tratamos dos estágios de integração econômica, os mesmos podem se revestir de diversas formas, sempre com diferentes graus e níveis de integração, sendo expressos da seguinte forma: zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e integração econômica total. Nas palavras de Celli Junior:
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MANCUSO, Wagner Pralon e OLIVEIRA, Amâncio Jorge de. Abertura Econômica, Empresariado e Política: Os planos Doméstico e Internacional. IN Lua Nova – Revista de Cultura e Política - 2006 - nº 69, pág. 149
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“É antiga essa distinção entre cooperação e integração. Para autores
clássicos como Bela Balassa, a cooperação incluiria várias medidas destinadas a harmonizar políticas econômicas e diminuir a discriminação entre os países. Já o processo de integração econômica encerraria medidas que obrigam efetivamente a supressão de algumas formas de discriminação. Assim, por exemplo, acordos internacionais de políticas de comércio pertenceriam à área de cooperação internacional, ao passo que a abolição de restrições de intercâmbio seria um ato de integração econômica.”61.
Os processos de integração podem ser observados por duas óticas, a saber, processo de integração stricto sensu e processo de integração lato sensu62. A principal e fundamental razão é a identificação dos indicados níveis de integração, verificando-se no caso de um processo de integração lato sensu uma integração que não atingiu todos os objetivos e metas próprios de um processo de integração total, entendendo Celli Junior ser mais apropriado, portanto, a utilização do termo “lato sensu” quando a experiência não atingiu o estágio conclusivo, citando, inclusive, que apenas a União Européia atingiu esse estágio, qual seja, de ser identificada como um processo de integração stricto sensu63. Em suma, podemos ter um processo de integração lato sensu (no qual visualizaremos uma Organização Internacional de Cooperação) e um processo de integração stricto sensu (visualizando uma Organização Internacional de Integração).
Estes processos, ainda que doutrinariamente possam ser identificados, segregados e analisados, na prática, muitas vezes, apresentam características comuns em diversos níveis. Embora os processos de integração e cooperação sejam distintos, “a crescente interdependência comercial e econômica entre os Estados, forjada no contexto da globalização, gerou categorias de integração e cooperação, que, na prática, se sobrepõem e, frequentemente, contêm elementos estruturais muito similares.”64. Ou seja, nas relações entre os diversos Estados nacionais, blocos econômicos, zonas de livre comércio, mercados comuns e demais formas de integração, estaremos sempre diante de casos específicos e que devem ser analisados de forma individualizada e pontual, sempre respeitando as particularidades de cada processo de integração.
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CELLI JUNIOR, Umberto. op. cit., pág. 22
62 CELLI JUNIOR, Umberto. ibidem
63 CELLI JUNIOR, Umberto. ibidem
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Passando a uma segunda distinção possível e existente entre Organizações Internacionais de Coordenação, Cooperação e de Integração Econômica, devemos destacar a necessidade de distinção entre uma Organização Internacional Propriamente Dita daquelas determinadas reuniões/grupos/fóruns que são de caráter voluntário e não possuem possibilidade de cumprimento coercitivo dos resultados de negociações, e são denominados, genericamente, Fóruns de Concertação. Segundo Elias Siste, “os principais objetivos destes Fóruns de Concertação são de aproximar posições sobre temas de interesse mútuo, adotar normas comuns de comportamento em áreas específicas, entre outros.”65. Trata-se de fato importante, e necessário, tendo em vista a consecução dos objetivos da Organização Internacional e suas relações com o exterior, ou seja, outras Organizações, Estados e demais entidades e pessoas, de Direito Internacional ou não.
Isto porque no caso de determinadas reuniões/grupos/fóruns não podemos facilmente, ou simplesmente não existe, um quadro institucional mais sofisticado ou instituído. Neste caso, não obstante os aspectos morais e de credibilidade, e apesar de muitas vezes serem denominadas Organizações Internacionais, estas reuniões/grupos/fóruns são de caráter voluntário e não possuem possibilidade de cumprimento coercitivo dos resultados de negociações, seja por que lhes falta estrutura institucional (órgãos, secretariado, comissões, etc), seja porque lhes falta meios e condições muitas vezes técnico jurídicas, como ausência de um Tratado Internacional que lhes tenha instituído. Ou seja, não existe efetividade e coercitividade para efetivar a execução dos resultados das negociações havidas segundo suas regras mínimas institucionais.
Assim, podemos fixar critérios de uma terceira distinção, dado o grau de comprometimento e vinculação existente entre as Organizações Internacionais de Coordenação, Cooperação e de Integração Econômica. Podemos indicar, de forma crescente, considerando os referidos critérios de comprometimento e vinculação: (i) Grupos de Coordenação; (ii) Grupos de Concertação; (iii) Organizações Internacionais de Cooperação; e (iv) Organizações Internacionais de Integração.
Os Grupos de Coordenação e Grupos de Concertação podem ser definidos como grupos/reuniões que, ainda que possuam estrutura orgânica, os seus membros e entes participantes não delegam “voz” e “ação”, ou seja, podem ser definidas como instituições de caráter voluntário, permanentes ou não, que fomentam o diálogo e estabelecimento de
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parâmetros, metas e objetivos comuns aos participantes, ainda que seus resultados e/ou determinações não tenham caráter coercitivo. Os Grupos de Coordenação e Grupos de Concertação, muitas vezes, são definidos, também, como Fóruns de Concertação, dois quais podemos citar como exemplo os conhecidos G-8 – G-20.
Neste sentido, a crescente interdependência verificada no plano global fomentou diversas formas de relacionamento entre os mais diversos Estados. Segundo Celli Junior:
“A crescente interdependência comercial e econômica entre os Estados
também propiciou o fortalecimento de um mecanismo ainda mais tênue em termos formais e institucionais que a cooperação – já que não decorrem de Tratados, não possuem órgãos institucionais, secretariado ou sede – porém, não menos relevante: os mecanismos ou acordos de concertação ou coordenação. Trata-se de reuniões entre chefes de Estado e de Governo ou de Ministros que têm por objetivo adotar diretrizes e posições comuns sobre determinados temas.”66.
Destaca, ainda, Siste, que “existem aquelas instituições em que os Estados-membros não atribuem a elas competências para agirem em nome próprio, portanto, não recebem dos Estados que as integram delegação de poderes de forma ampla. As reuniões ocorrem sobre uma base voluntarista e seus resultados não são coercitivos, caracterizando-se não como uma Organização Internacional propriamente dita, mas como Fóruns de Concertação.”67. Desta forma, parece-nos que fica muito evidente a distinção existente entre Grupos de Coordenação e Grupos de Concertação, segundo o supra exposto, e as Organizações Internacionais de Cooperação e Organizações Internacionais de Integração.
Destacamos, ainda, e por outro lado, a dificuldade de diferenciação e distinção entre Grupos de Coordenação e Grupos de Concertação. A diferença, muitas vezes, dada a complexidade das relações existentes, pode até ser imperceptível, mas pode ser dada e definida considerando que os Grupos de Concertação possuem, de forma muito sutil, nível pouco superior aos grupos de coordenação, no tocante aos seus compromissos, responsabilidades e objetivos assumidos. A distinção é muito tênue, sendo que nos socorremos dos conceitos próprios das
66 CELLI JUNIOR, Umberto. op. cit., pág. 24 67
palavras para diferenciá-los, a saber: (i) concertar – soar em acorde; harmonizar(-se), conciliar(-se) com68; e (ii) cooperação – auxílio, colaboração (cooperar – colaborar)69.
Ora, verificamos no supra indicado que de fato, podemos apontar que a definição de Grupos de Coordenação possuem “algo mais” que a definição de Grupos de Concertação, dada a própria natureza das palavras/conceitos, no sentido de que harmonizar, conciliar traduz um vínculo maior que uma simples colaboração e auxílio.
Seguindo em nossa análise, assim como podemos identificar entre 4 e 5 estágios de integração (zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e monetária e união política), podemos, ainda, efetivar distinção entre Organizações Internacionais de Cooperação e Organizações Internacionais de Integração. É possível indicar, inicialmente, que as Organizações Internacionais de Cooperação pertencem a um grupo evolutivo interior aos das Organizações Internacionais de Integração. Evolução no sentido de complexidade.
As Organizações Internacionais de Cooperação lastreiam-se no fato de que a cooperação visa a instituição de diversas medidas e ações que tenham como objetivo reduzir e diminuir os aspectos de discriminação entre os Estados nacionais membros, bem como a instituição e harmonização de políticas econômicas. Tratamos das distinções entre cooperação e integração anteriormente, no presente estudo, mas buscamos a lição de Umberto Celi Junior, para reforçar o entendimento, sendo que
“é antiga a distinção entre cooperação e integração. Para autores clássicos
como Bela Balassa, a cooperação incluiria várias medidas destinadas a harmonizar políticas econômicas e diminuir a discriminação entre os países. Já o processo de integração econômica encerraria medidas que obrigam efetivamente a supressão de algumas forma de discriminação. Assim, por exemplo, acordos internacionais de políticas de comércio pertenceriam à área da cooperação internacional, ao passo que a abolição de restrições de intercâmbio seria um ato de integração econômica.”70.
68 HOUAISS, Antônio e VILLAR, Mauro de Salles. Minidicionário Houaiss da Língua Portuguesa, elaborado
no Instituto Antônio Houaiss de Lexicografia e Banco de Dados da Língua Portuguesa S/C Ltda. - Rio de Janeiro : Objetiva, 2001, pág. 101
69 HOUAISS, Antônio e VILLAR, Mauro de Salles. op. cit., pág. 110 70
Assim destacadas pontualmente as distinções entre (i) Grupos de Coordenação; (ii) Grupos de Concertação; (iii) Organizações Internacionais de Cooperação; e (iv) Organizações Internacionais de Integração, podemos apontar, brevemente, os seguintes grupos conclusivos:
a) os Grupos de Coordenação e os Grupos de Concertação não possuem personalidade jurídica ao passo que as Organizações Internacionais de Cooperação e as Organizações Internacionais de Integração, regularmente constituídas por Tratados regulados e observantes do Direito Internacional, possuem e buscam socorro, validade e até coercividade de suas decisões e deliberações;
b) os Grupos de Coordenação e os Grupos de Concertação não possuem estrutura orgânica, pela ausência de maior institucionalização e também impossibilidade de tornar suas medidas obrigatórias, tendo em vista que os Estados nacionais membros não lhes outorgam tais faculdades, enquanto as Organizações Internacionais de Cooperação e as Organizações Internacionais de Integração, possuem toda uma estrutura orgânica instituída, ainda que mínima, com sede e prerrogativas e faculdades para efetivar o cumprimento de suas decisões;
c) a distinção entre os Grupos de Coordenação e os Grupos de Concertação lastreia-se, de forma muito tênue e sutil, no fato de que os Grupos de Concertação implicam em (terminologicamente) um maior envolvimento e comprometimento do que os Grupos de Coordenação;;
d) as Organizações Internacionais de Cooperação e as Organizações Internacionais de Integração são diferenciadas pela identificação de sua característica stricto sensu ou lato sensu, sendo que as Organizações Internacionais de Cooperação são de caráter lato sensu, tendo em vista não ter atingido todos os objetivos e metas próprias de um processo de integração total; e
e) por fim, um forte elemento distintivo entre os Grupos de Coordenação e os Grupos de Concertação e as Organizações Internacionais de Cooperação e as Organizações Internacionais de Integração, decorre da observação de seus objetivos e prerrogativas. Nas palavras de Montgomery,
“Nenhuma teoria geral das organizações internacionais estaria completa,
contudo, sem uma análise das principais prerrogativas dessas entidades, que decorrem de sua personalidade jurídica internacional e que encontram sua base legal no tratado constitutivo de cada organização internacional (e, eventualmente, pela aplicação da já mencionada doutrina da competência implícita), quais sejam: (i) o poder normativo das organizações internacionais (com relação ao qual se deve também ser estudado o processo decisório nessas entidades); (ii) seu treaty-making power71; (iii) os
privilégios e as imunidades de que gozam e seu direito de legação; e (iv) a capacidade de apresentarem reclamações internacionais e de serem responsabilizadas.”72.