1. BÖLÜM
3.11. Öğretmenlerin Yaşam Tarzları
Como se pode ver no Diagrama 4 acima, além do mecanismo principal, existiriam outros três
mecanismos auxiliares. De fato cada uma dessas “setas”, referentes aos mecanismos auxiliares
de cada condicionante, não é um mecanismo, mas um conjunto de mecanismos específicos, de cada um dos condicionantes. Nas próximas seções nós os abordaremos detalhadamente. Além da inclusão desses mecanismos auxiliares, este Diagrama que representa nossa leitura do MSM, daí ser um diagrama do MSM 3, diferencia-se do anteriormente apresentado, por indicar, através de uma linha tracejada, que a ocorrência do mecanismo principal causa uma alteração na situação do Fluxo dos Problemas, especificamente. Kingdon não faz esse apontamento. Contudo, da sua exposição do Fluxo dos Problemas e do quê significa a mudança da agenda decisória, é possível deduzir isso, pois, ao se adotar uma solução para um problema, de certa forma – para os decisores – este problema deixa de sê-lo, mesmo que apenas enquanto a solução adotada for considerada adequada.
. . . Os o di io a tes do MSM e seus e a is os auxiliares
Apresentadas as características mais gerais da nossa leitura do MSM 1, passemos agora ao exame detalhado dos seus componentes. Inicialmente abordaremos o Fluxo dos Problemas, discutiremos a compreensão que Kingdon tem dele, procurando especificar os mecanismos auxiliares que o autor mobiliza a fim de explicar a mudança de situação neste Fluxo, para, por fim, discutir e estabelecer a dimensionalidade desses mesmos mecanismos. Depois, nas seções seguintes, faremos o mesmo movimento para cada um dos outros condicionantes que propomos para a nossa modelagem da explicação de Kingdon.
. . . o fluxo dos pro le as
O Fluxo dos Problemas é constituído por percepções acerca de questões que são objeto ou podem vir a ser objeto de uma política pública. Essas percepções, em termos concretos, estão
nas mentes dos decisores. Elas definem cada determinada questão como uma “condição” ou um “problema”. Note-se, o ponto não é se uma determinada questão é ou não um problema, o ponto
é como ela é percebida pelos decisores.
Este Fluxo, tal como depreendemos da exposição de Kingdon, é um conjunto sequencial de momentos. Cada um dos momentos desse fluxo apresenta uma determinada configuração, em
que certas questões são percebidas como “condições” e outras como “problemas”. Na mente
dos decisores não há nada a ser feito, pelo menos na esfera do poder público, quanto às questões
que são vistas como “condições”. A “condição” é uma característica vista como naturalmente
inerente à situação, quanto a qual não há nada que o poder público possa ou deva fazer. Um
“problema”, por outro lado, é uma questão a respeito da qual, na mente dos decisores, algo tem
que ser feito pelo poder público.
Existe uma luta entre atores pela definição das questões como “condição” ou como “problema”.
Esta luta se dá com base em seus recursos e nos diversos âmbitos da sociedade: num jantar de família, numa assembleia ou numa Assembleia. E, em cada indivíduo, ela conforma, a cada
instante, uma determinada percepção de uma questão como sendo uma “condição” ou um “problema”. Em cada indivíduo, essa definição se daria, segundo Kingdon, com base: (1) nos
seus próprios valores; (2) nas categorias mobilizadas para enquadrar a questão; e (3) em comparações com situações similares. Essas categorias (2) são centrais nesse processo de definição80, pois elas mediariam a relação entre a questão e os valores individuais dos decisores,
além de parametrizar as possibilidades de comparação com outras situações. São as categorias mobilizadas que permitem a identidade, ou não, da questão abordada com o ideal de Estado do decisor. E, assim, com seus valores. Um desencontro, considerar que tal questão não combina com seu ideal de Estado, leva-o à percepção da questão como sendo uma “condição”; um encontro, uma identidade, leva-o a percebê-la como um “problema”.
80 “The first cut at analyzing anything is to place it in its proper category. People will see a problem quite
differently if it is put into one category rather than another. Thus much of the struggle over problem definition centers on the categories that will be used and the ways they will be used. You may not be able to judge a problem by its category, but its category structures people’s perception of the problem in many importante respects” KINGDON, J. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2ª ed. Boston: Person, 2011. p.111.
Segundo o autor, algo também pode ser percebido como um problema devido a uma
comparação, o nosso “se eles têm, por que nós não?”:
Sometimes people make these comparisons across nations. It can often be a powerful argument that the French have high-speed trains or the Canadians have national heath insurance. The Soviets launch of the first Sputnik set off a dramatic chain of initiatives – including aerospace initiatives but extending far and wide into research, development, and education – designed to catch up. The mere facto of being behind in ‘the greatest country on earth’ is enough to constitute a problem for some people81
O uso do termo configurações, para nos referirmos ao conjunto de percepções das questões
(“condições” e “problemas”) de um determinado momento do Fluxo dos Problemas, não é
despropositado. Usamo-lo para indicar que há uma relação entre as questões. Kingdon não se
aprofunda nesse aspecto, contudo aponta que há uma “questão especial”, o orçamento, que
interage com as outras questões. Interage no sentido explicativo: alterações na percepção da questão orçamento levam a alterações na percepção de outras questões. Ao usar o termo
“special”, Kingdon dá a entender que ele considera que apenas essa questão, o orçamento, teria
essa propriedade. Entretanto, parece-nos mais interessante supor que todas elas podem se relacionar, que na mente do decisor não existem questões inteiramente independentes. A nosso ver, as percepções entre as diferentes questões interagem, de alguma forma complexa e não plenamente explicada.
A inexistência desse detalhamento teórico sobre como funciona a interação entre as questões não é um problema no Modelo, pois o que ele objetiva explicar é por que acerca de certas questões se faz algo e de outras não se faz, ou seja, por que a política pública muda. E para isso, pelo seu Modelo, no que tange ao Fluxo dos Problemas, precisamos apenas saber qual é a percepção do decisor com relação à questão específica em pauta. Não precisamos, apesar de nos interessarmos, compreender qual é exatamente o processo de constituição dessa percepção específica do decisor.
A configuração formada pelo conjunto de questões consideradas problema e condição não é algo frágil, ela está assentada nos valores dos decisores através de um conjunto de categorias.
Segundo Kingdon, “old categories and old means of classifying subjects into categories tend to
persist”82. Além disso, suas características atendem a interesses de determinados grupos e
inviabilizam os de outros, engendrando mobilização por parte dos beneficiados pela manutenção do status quo:
There are great political stakes in problem definition. Some are helped and others are hurt, depending on how problems get defined. If things are going basically your way, for instance, you want to convince others that there are no problems out there83.
Alterações na configuração das questões são um risco a como as coisas eram até ali, e isso não passa despercebido aos grupos que atuam em determinada política. Eles se mexem e tentam impedir mudanças na compreensão das questões. Assim sendo, teríamos dois mecanismos explicativos estáticos (força das velhas categorias e força dos interesses que as velhas categorias atendem) que engendrariam uma tendência à estabilidade na percepção dos decisores acerca das questões de uma determinada política pública.
Desta forma, o tempo passa e não necessariamente muda a configuração das questões. Daí a temporalidade do fluxo não ser cronológica, mas sim dada pela ocorrência de mudanças na configuração das questões. O tempo entra como elemento explicativo apenas se for apontado enquanto tal. O Fluxo de que Kingdon fala é uma sequência de configurações.
Assim sendo, segundo Kingdon, para explicarmos a mudança numa determinada política pública não precisamos saber as percepções de todos os indivíduos de uma sociedade quanto às questões dessa política, nem sequer a de todos os indivíduos envolvidos nessa política. Precisaríamos apenas das percepções dos decisores dela quanto às questões referentes a ela. Mais especificamente, precisaríamos da percepção deles quanto à questão específica em pauta na determinada política.
Kingdon considera que a percepção dos decisores quanto a uma questão pode mudar, apesar de fundada nos seus valores individuais. Segundo ele, determinados mecanismos, sozinhos ou em conjunto, mudariam a percepção dos decisores de uma questão vista como “condição” para
vista como “problema”. Esses mecanismos seriam: (a) “indicadores”, (b) “eventos focalizadores” e (c) “retroalimentação”. Se formos detalhistas podemos desdobrar os dois
82 KINGDON, J. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2ª ed. Boston: Person, 2011. p.112 83 KINGDON, J. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2ª ed. Boston: Person, 2011. p. 110.
primeiros de seus mecanismos em outros dois cada um. Assim procedendo teríamos cinco mecanismos:
Quadro 2 - Dimensionalidade dos mecanismos explicativos do Fluxo dos Problemas
Abordemos cada um deles. Concretamente, os “indicadores” estão em estudos a que os decisores têm acesso e em sistemas de monitoramento do próprio aparelho estatal. Esses estudos são produzidos por diferentes atores (acadêmicos, associações, fundações, centros de pesquisa, institutos, etc) com interesses diversos.
Kingdon trata o mecanismo “indicadores” como apenas um, que explicaria a mudança da
percepção dos decisores pela alteração dos indicadores usados para parametrizar ou monitorar uma questão84. Neste sentido os indicadores entrariam explicativamente como um elemento
ambiental com efeito cognitivo. Ou seja, como alterações no ambiente que levam a alterações nas formas de ver e por isso explicam. Por exemplo, a elevação do total de pontos de alagamento, levando à problematização da limpeza urbana; ou o aumento da frequência das chacinas, levando à problematização dos esquadrões da morte. Contudo, em seu texto vemos os indicadores explicando a mudança da percepção dos decisores também de outra forma, de uma forma puramente cognitiva85:
Constructing an indicator and getting others to agree to its worth become major preoccupations of those pressing for policy change. The need for such indicators can make people grasp for indicators with serious deficiencies. As one respondente summarized the need for indicators, particularly quantitative measures, ‘Its helps for a problem to be countable. You can count beds, you can survey their vacancy rates,
84 “Rather, decision makers and those close to them use the indicators in two major ways: to assess the
magnitude of a problem and to become aware of changes in the problem” KINGDON, J. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2ª ed. Boston: Person, 2011. p. 91.
85 “Policy makers consider a change in an indicator to be a change in the state of a system; this they define as a
problem. The actual change in the indicator. However, gets exaggerated in the body politic, as people believe the change is symbolic of something larger and find that the new figures do not conform to their previous
experience. Thus indicator change can have exaggeted effects on policy agendas” Ibid. pp. 92-93.
mecanismo dimensão de origem dimensão do
efeito
(a1 )indicadores-ambiental Ambiental
(a2) indicadores-cognitivo Cognitiva
eve to fo alizado – sí olo Cognitiva
eve to fo alizado – expe ie ia pessoal do de iso Ambiental
(c) retroalimentação Ambiental C og n it iv a
and that sort of thing’. The countable problem sometimes acquires a power of its own that is unmatched by problems that are sometimes less countable. Mass transit people become fixed on ridership, and find it much more difficult and less rewarding to concentrate on such ‘softer’ areas as quality of servisse. The Professional Standards Review program becomes evaluated according to its impact on utilization and cost control, rather than its impact on the quality of care that Medicare and Medicaid patients receive86 (grifo nosso)
Neste sentido, os indicadores não explicariam a mudança da percepção dos decisores por serem uma mudança ambiental, mas sim explicariam essa mudança por suas características enquanto forma de representação. Todo indicador é um conceito, com determinada extensão (aspectos que o caracterizam), compreensão (objetos compreendidos pelo conceito) e difusão (extensão de seu uso). A inexistência de um termo, conceito ou indicador para designar uma determinada questão existente, pode levar a que tal questão não seja percebida como problema. Nesse caso, uma vez introduzido o termo e nomeada a questão, a possível mudança na percepção do decisor não se deveria a uma mudança ambiental, que seria o surgimento concreto de uma nova questão representada por este termo, mas sim a uma mudança cognitiva, ao surgimento de um termo para nomear uma questão até então inominável. Da mesma forma, alterações nas características que definem um conceito e/ou nos objetos empíricos compreendidos por esse conceito são mudanças de base cognitiva e não ambiental. O termo “problema habitacional” no Brasil já representou diferentes significados. Nos anos 40, era o problema dos aluguéis. Nos 70 foi o percentual de famílias sem moradia. Hoje é isso mais o percentual de famílias em déficit qualitativo. A introdução do indicador déficit qualitativo não foi uma mudança ambiental, foi cognitiva, foi uma mudança na forma de se ver a questão. E essa mudança na forma de ver não derivou de uma mudança no ambiente, mas sim de uma mudança no cabedal de termos, conceitos e indicadores disponíveis para se captar mentalmente uma determinada questão. Outro mecanismo que, segundo Kingdon, explica a mudança da percepção dos decisores é o
dos “eventos focalizadores”. Em sua exposição sobre esse mecanismo, Kingdon explicita duas
variações dele: evento focalizador-símbolo e evento focalizador-experiencia pessoal do decisor, que agiriam de formas diferentes. Por isso consideramos por bem especificar cada qual. Em geral o evento focalizador é um acontecimento que chama atenção para uma determinada questão, transformando-a na mente do decisor de “condição” em “problema”. O mecanismo evento focalizador-experiência pessoal do decisor explica a alteração da percepção de um
decisor com relação a uma questão através de experiências pessoais que ele tenha vivido. O autor ressalta que esse mecanismo geralmente dá força a uma questão já presente na mente dos decisores.
No caso do mecanismo “evento focalizador – símbolo” a mudança ocorre porque tal acontecimento se torna um “símbolo” e esse símbolo dado a sua força atrai muita atenção, para
uma questão, levando a uma mudança quanto a sua percepção. Pense-se, por exemplo, no papel explicativo do evento vazamento de fotos íntimas da atriz Carolina Dickman para a explicação da introdução da Lei Federal 12.737, conhecida como Lei Carolina Dickman, a qual tipifica crimes como a invasão de dispositivos eletrônicos como celulares, notebooks, desktops, tablets ou caixas eletrônicos para obter ou adulterar dados e obter vantagens ilícitas. A questão que essa lei se propõe resolver, o não-enquadramento legal desses tipos de comportamentos, já existia e por muitos era visto como problema. Contudo, apenas com o aumento da atenção dada à questão, derivada da publicação das fotos íntimas da artista, parece ter sido possível levar a proposta de lei à votação e aprovação. Esse mecanismo tem uma base cognitiva, o “símbolo” explica a mudança da percepção dos decisores por suas características enquanto signo de representação. Nas palavras de Kingdon, “symbols catch on and have important focusing effects because they capture in a nutshell some sort of reality that people that already sense in a vaguer,
more diffuse way”87. Ou seja, ele explica por corporificar, expressar, algo que já estava
presente, mesmo que vago.
O mecanismo “retroalimentação” (feedback) explica a mudança na percepção dos decisores quanto a uma determinada questão, a partir do conhecimento por parte deles de informações advindas de reclamações, do monitoramento ou da administração de políticas que estejam em operação. Essas informações são importantes explicativamente não por suas características enquanto signos, mas por representarem mudanças tidas como reais do mundo. Não à toa, Kingdon (pp.102-103) ao abordar esse mecanismo, faz questão de apontar os tipos de mensagens que são recebidas através do feedback: (a) inadequação entre o proposto pela decisão e o factualmente implementado; (b) não consecução das metas; (c) custo das políticas; e (d) consequências não antecipadas da introdução da política pública. Assim sendo, o mecanismo tem uma base dimensional Ambiental e um efeito, dimensionalmente, cognitivo.
Por fim comentemos a diferença entre os “indicadores ambientais” e a “retroalimentação”.
Ambos possuem a mesma característica geral, ambiental-cognitivo. De fato, informações da retro-alimentação podem ser indicadores. Lendo as passagens referentes a cada um deles no livro (respectivamente, pp. 90-94 e 100-103) a impressão que surge é de que, enquanto nos indicadores-ambientais o importante é o efeito de um determinado indicador, no mecanismo retro-alimentação o enfatizado é um conjunto de informações recebido sobre um determinado programa.
. . . o fluxo das soluções
O Fluxo das Soluções, diferentemente do Fluxo dos Problemas, não é uma sequência de configurações, mas sim de listas. Enquanto numa configuração se pressupõe que exista uma relação entre os elementos que a compõem, numa lista nada se diz necessariamente sobre possíveis relações entre os seus elementos. Apenas aponta-se a existência desses elementos num dado contexto lógico e/ou temporal. Note-se, é inconcebível uma configuração de elementos que não possam estar relacionados entre si88. Não se consegue enumerar os
elementos de uma configuração sem pensar em algo que os une. Uma lista, por outro lado, pode ser feita sem nenhum critério ou com o uso de um critério aleatório.
Evidentemente, as listas de que Kingdon nos fala são geradas com base num critério não- aleatório. Entretanto, segundo este critério, que já veremos, apenas propostas prontas e com
apoio constam dessa Lista. Para o autor, uma proposta pronta é uma proposta que já teve todos
seus detalhes abordados. Segundo seu raciocínio, se algum erro for apontado numa proposta dessa Lista, esta proposta sairá da Lista. Kingdon considera que as diferentes propostas interagem, contudo não quando estão na Lista. Se duas propostas que estão na Lista interagirem,
88 Configuração: sf (lat configuratione) 1 Forma exterior de um corpo; aspecto, feitio, figura. 2 Astr Cada uma
das várias posições limitantes aparentes de um corpo celeste em relação a outro, tais como conjunção,
quadratura, oposição e elongação. 3 Quím Estrutura dos compostos químicos, quanto à disposição espacial dos átomos dentro de uma molécula ou em uma rede cristalina. C. cultural, Sociol: conjunto de elementos culturais encontrados em uma determinada área em um determinado tempo. C. de página, Inform: em um programa, conjunto de opções que permitem a um usuário configurar o leiaute de impressão de uma página, normalmente configurando as margens, o tamanho do papel e a orientação da página. C. de tab, Inform: conjunto de pontos preestabelecidos ao longo de uma linha, onde a cabeça de impressão ou o cursor devem estacionar, para cada comando de tabulação.
Lista: sf (germ *lista) 1 Catálogo, relação, rol. 2 Listra, risca, estria, raia. 3 Tira comprida e estreita de pano ou papel. 4 Relação de nomes de pessoas ou coisas. 5 Cédula de votação. 6 Cardápio, menu. 7 A esteira do navio. L. encadeada, Inform: lista de dados onde cada entrada possui o endereço da entrada seguinte. L. geral: relação dos números premiados pela loteria. L. negra: rol de indivíduos ou firmas considerados suspeitos ou merecedores de censura, ou discriminação adversa, como firmas ou indivíduos de país beligerante, residentes em país neutro, com os quais é vedado comerciar aos súditos do país adversário. L. telefônica: livro com endereço e número de telefone dos assinantes de uma companhia telefônica. Ver: http://michaelis.uol.com.br/
imediatamente elas saem da Lista, uma vez que a proposta resultante da interação das duas terá que ser, também, detalhada e estudada antes de ser considerada pronta.