T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SOSYAL ÇEVRE BİLİMLERİ ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİ VE ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA YENİDEN YAPILANDIRILMASI
Doktora Tezi
Turan ERGÜN
Ankara - 2014
II T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SOSYAL ÇEVRE BİLİMLERİ ANABİLİM DALI
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİ VE ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA YENİDEN YAPILANDIRILMASI
Doktora Tezi
Turan ERGÜN
Tez Danışmanı
Prof. Dr. Nesrin ÇOBANOĞLU
Ankara - 2014
IV
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜNE
Bu belge ile, bu tezdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim. (……/……/2014)
Tezi Hazırlayan Öğrencinin Adı ve Soyadı
Turan ERGÜN
İmzası
………..
I
İÇİNDEKİLER
KONU BAŞLIĞI SAYFA NUMARASI
İÇİNDEKİLER ... I KISALTMALAR ... IX
BÖLÜM: I
GİRİŞ ... 1
BÖLÜM: II KURAMSAL ÇERÇEVE: DENETİM, ÇEVRE DENETİMİ, ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ İLE İLGİLİLİ KAVRAMLAR 2.1. YÖNETİM VE AMACI ... 8
2.2. DENETİM ... 11
2.2.1.DENETİM VE BENZER KAVRAMLAR ... 11
2.2.2.YÖNETİM KURAMLARI VE DENETİM ... 17
2.2.3.DENETİM TÜRLERİ ... 20
2.2.3.1. Denetimi Yapan Organa Göre Denetim Türleri ... 20
2.2.3.1.1. Özel Denetim- Kamusal Denetim ... 20
2.2.3.1.2. Siyasal Denetim ... 21
2.2.3.1.3. Yönetsel Denetim ... 23
II
2.2.3.1.4. Yargısal Denetim ... 25
2.2.3.1.5. Kamuoyu Denetimi ... 27
2.2.3.1.6. Ombudsman Denetimi ... 28
2.2.3.2. Denetim Zamanına Göre Denetim Türleri ... 31
2.2.3.2.1. İşlem veya Eylem Öncesi Denetim ... 31
2.2.3.2.2. İşlem veya Eylem Esnasında Denetim ... 32
2.2.3.2.3. İşlem veya Eylem Sonrası Denetim ... 33
2.2.3.3. Amacına Göre Denetim Türleri ... 36
2.2.3.3.1. Uygunluk Denetimi ... 36
2.2.3.3.2. Mali Denetim ... 37
2.2.3.3.3. Performans Denetimi ... 39
2.2.3.4. Denetçinin Bağlı Olduğu Kuruma Göre Denetim Türleri ... 42
2.2.3.4.1. İç Denetim ... 43
2.2.3.4.2. Dış Denetim ... 44
2.2.3.4.3. Bağımsız Denetim ... 47
2.2.4.DENETİM SÜRECİ ... 49
2.2.4.1. Denetim Öncesi Faaliyetler ... 49
2.2.4.2. Denetimin Uygulanması ... 51
2.2.4.3. Rapor Hazırlama Süreci ... 53
2.2.4.4. Denetim Sonrası Faaliyetler ... 55
2.3. ÇEVRE DENETİMİ ... 56
2.3.1.ÇEVRE KAVRAMI ... 56
2.3.2.ÇEVRE SORUNLARININ NİTELİĞİ ... 58
2.3.3.ÇEVRE DENETİMİ KAVRAMI ... 60
2.3.4.ÇEVREYE DUYARLI DENETİM (ECO-AUDIT) ... 66
III
2.3.5.ÇEVRE DENETİMİ TÜRLERİ ... 68
2.3.5.1. Amaca (Denetim Odağına) Göre Sınıflandırma ... 68
2.3.5.1.1. Mevzuat ve Standartlara Uygunluk Denetimi ... 68
2.3.5.1.2. İzleme Programlarının Denetimi ... 70
2.3.5.1.3. Kullanılan Araçların Etkinliğinin Denetimi ... 71
2.3.5.1.4. Risk Denetimi ... 71
2.3.5.1.5. Ürün ve Pazar Denetimi ... 76
2.3.5.1.6. Çevresel Durum Denetimi ... 80
2.3.5.1.7. Çevre Yönetim Programlarının Denetimi ... 81
2.3.5.1.8. Çevre Yönetim Yapılarının Denetimi ... 82
2.3.5.1.9. Ortaklığa Katılma veya Satınalma Denetimi ... 84
2.3.5.1.10. Planlama İşlemlerinin Denetimi ... 85
2.3.5.1.11. Mevzuatın Denetimi ... 87
2.3.5.1.12. Çevresel Etki Değerlendirmesi - ÇED ... 88
2.3.5.2. Kapsadığı Çevre Değerine Göre Sınıflandırma ... 91
2.3.5.2.2. Ortam Esaslı Denetimler ... 92
2.3.5.2.2. Birleşik (Entegre) Denetim ... 103
2.3.5.2.3. Ortam Esaslı ve Birleşik Denetimin Karşılaştırılması ... 104
2.3.5.3. Denetim Yapan Birime Göre Sınıflandırma ... 107
2.3.5.3.1. Kamusal Denetim ... 107
2.3.5.3.2. Özel Denetim ... 107
2.3.5.3.3. Karma Denetim ... 109
2.3.6.ÇEVRE DENETİMİ SÜRECİ ... 109
2.3.6.1. Standartların Oluşturulması ... 110
2.3.6.2. Denetim Öncesi Çalışmalar ... 112
IV
2.3.6.3. Saha Çalışmaları ... 114
2.3.6.4. Denetim Sonrası Çalışmalar ... 116
2.3.7.ÇEVRE DENETİM RAPORLARI ... 117
2.4. ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ KAVRAMLARI ... 120
2.4.1.ETİK KAVRAMI ... 120
2.4.1.1. Etik ve İlişkili Olduğu Alanlar ... 125
2.4.1.1.1. Etik ve Ahlak ... 125
2.4.1.1.2. Etik ve Kültür ... 127
2.4.1.1.3. Etik ve Hukuk ... 129
2.4.1.1.4. Etik ve Din ... 132
2.4.1.2 Temel Etik Kuramları ... 134
2.4.1.2.1. Kantiyen (Deontolojik) Kuram ... 134
2.4.1.2.2 Yararcı (Utilitaryen) Kuram ... 138
2.4.1.3. Meslek Etikleri ... 140
2.4.1.3.1. Kamu Yönetimi Etiği ... 142
2.4.1.3.2. Özel Yönetim / İşletme Etiği ... 144
2.4.1.3.3. Denetim Etiği ... 146
2.4.2.ÇEVRE ETİĞİ VE KURAMLARI ... 148
2.4.2.1. İnsan Merkezli (Anthropocentric) Etik ... 150
2.4.2.2. Canlı Merkezli (Biocentric) Etik ... 152
2.4.2.3. Çevre Merkezli (Ecocentric) Etik ... 153
2.4.2.4. Radikal Çevre Etiği Kuramları ... 158
2.4.2.5. Sürdürülebilir Kalkınma ve Çevre Etiği İlişkisi ... 159
V BÖLÜM: III
TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN MEVCUT DURUMU VE SORUNLARI
3.1. ÇEVRE DENETİMİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ ... 161
3.1.1.DÜNYA’DA ÇEVRE DENETİMİNİN GELİŞİMİ ... 161
3.1.2.TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN GELİŞİMİ ... 163
3.2. ÇEVRE DENETİMİNİN HUKUKSAL DAYANAKLARI ... 172
3.2.1.ANAYASA VE ÇEVRE HAKKI ... 172
3.2.2.ULUSLARARASI ANTLAŞMALAR ... 178
3.2.3.ÇEVRE KANUNU ... 181
3.2.4.DİĞER KANUNLAR ... 185
3.2.5.YÖNETMELİKLER VE DİĞER HUKUKSAL DÜZENLEMELER ... 186
3.3. ÇEVRE DENETİMİNİN KURUMSAL YAPILANMASI ... 193
3.3.1.SAYIŞTAY ... 193
3.3.2.DEVLET DENETLEME KURULU ... 199
3.3.3.BAŞBAKANLIK TEFTİŞ KURULU ... 201
3.3.4.ÇEVRE VE ŞEHİRCİLİK BAKANLIĞI ... 202
3.3.5.ORMAN VE SU İŞLERİ BAKANLIĞI ... 204
3.3.6.İÇİŞLERİ BAKANLIĞI ... 205
3.3.7.DİĞER BAKANLIKLAR ... 208
3.3.7.1. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ... 209
3.3.7.2. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ... 209
3.3.7.3. Bilim, Sanayii ve Teknoloji Bakanlığı ... 211
3.3.7.4. Kültür ve Turizm Bakanlığı ... 212
3.3.7.5. Sağlık Bakanlığı ... 213
VI
3.3.8.TAŞRA YÖNETİM BİRİMLERİ ... 215
3.3.9.YEREL YÖNETİMLER... 217
3.3.9.1. İl Özel İdareleri ... 218
3.3.9.2. Belediyeler ... 219
3.3.9.3. Köyler ... 220
3.4. ÇEVRE DENETİMİNİN TEMEL SORUNLARI ... 222
3.4.1.PARÇALI YAPI VE KOORDİNASYONSUZLUK ... 222
3.4.2.FAALİYET SONRASI DENETİMLERİN AĞIRLIKLI OLUŞU ... 225
3.4.3.KAYNAK VE PERSONEL YETERSİZLİĞİ ... 228
3.4.4.DENETİMLERİN HUKUKİLİK DENETİMİYLE SINIRLI KALMASI ... 229
3.4.5.RAPOR SONUÇLARININ TAKİP EDİLMEMESİ ... 230
3.4.6.DENETİMİN,YÖNETİME VE KALKINMAYA ENGEL OLARAK ALGILANMASI ... 232
3.4.7.ÇEVRE POLİTİKALARININ İNSAN MERKEZLİ OLMASI ... 235
3.4.8.DENETİM ETİĞİ İLKELERİNİN İÇSELLEŞTİRİLEMEMESİ ... 237
3.4.9.HALK KATILIMININ YETERSİZLİĞİ ... 239
3.4.10.TAŞRA VE YEREL YÖNETİCİLER ÜZERİNDEKİ BASKILAR ... 243
3.4.11.DENETİMİN BAĞIMSIZLIĞI SORUNU ... 245
3.5. BAZI ÜLKELERDE ÇEVRE DENETİMİ UYGULAMALARI ... 247
3.5.1.AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ ... 247
3.5.2.AVRUPA BİRLİĞİ ... 255
3.5.2.1. Ortak Hususlar ... 255
3.5.2.2. Bazı Üye Ülkelerde Çevre Denetimi Örgütlenmeleri ... 257
3.5.2.2.1. Avusturya ... 257
3.5.2.2.2. Fransa ... 258
3.5.2.2.3. Birleşik Krallık ... 260
VII
3.5.2.2.4. İrlanda ... 262
3.5.2.2.5. Portekiz ... 264
3.5.3.HİNDİSTAN ... 265
BÖLÜM: IV TÜRKİYE’DE ÇEVRE DENETİMİNİN ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA YENİDEN YAPILANDIRILMASI 4.1. YENİDEN YAPILANDIRMANIN GEREKLİLİĞİ ... 271
4.2. YENİ KAMU YÖNETİMİNİN ÇEVRE DENETİMİNE ETKİLERİ ... 277
4.3. ETİK BAĞLAMDA YAPILANDIRMA ÖNCELİKLERİ ... 286
4.3.1.KAMUSAL -ÖZEL DENETİM ÖNCELİĞİ ... 286
4.3.2.MERKEZİ YÖNETİM -YEREL YÖNETİM ÖNCELİĞİ ... 294
4.4. ÇEVRE ETİĞİ BAĞLAMINDA YAPILANDRIMA ÖNERİLERİ ... 302
4.4.1.ÇEVRE DENETİMİNİN CUMHURBAŞKANLIĞI BÜNYESİNDE TOPLANMASI ... 302
4.4.2.ÇEVRE DENETİMİNİN BAŞBAKANLIK BÜNYESİNDE TOPLANMASI ... 304
4.4.3.ÇEVRE DENETİMİNİN İLGİLİ BAKANLIK BÜNYESİNDE TOPLANMASI ... 307
4.4.4.ÇEVRE DENETİMİNİN ÜST KURUL ŞEKLİNDE YAPILANDIRILMASI ... 309
4.4.5.ÇEVRE DENETİMİ ÜST KURULU (ÇEDÜK) VE GZFTANALİZİ ... 317
4.4.6.ÇEVRE DENETİMİ ÜST KURULUNUN ÖRGÜT YAPISI ... 324
4.5. YAPILANDIRMANIN ETİK BOYUTUYLA TARTIŞILMASI ... 328
4.5.1.KANTİYEN KURAM BAĞLAMINDA YAPILANDIRMA TARTIŞMASI ... 328
4.5.2.YARARCI KURAM BAĞLAMINDA YAPILANDIRMA TARTIŞMASI ... 330
4.5.3.MEVZUAT VE POLİTİKALARIN ÇEVRE MERKEZLİ OLUŞTURULMASI ... 332
4.5.4.KURUMSAL ETİK İLKELERİN OLUŞTURULMASI ... 334
4.5.5.ÇEVRE DENETÇİLERİ İÇİN ETİK İLKELER OLUŞTURULMASI ... 337
VIII
4.5.6.İŞLETME İÇ DENETİM SİSTEMLERİNİN OLUŞTURULMASI ... 342
BÖLÜM: V SONUÇ VE ÖNERİLER ... 346
ÖZET ... 369
SUMMARY ... 373
KAYNAKÇA ... 377
IX KISALTMALAR
AB: Avrupa Birliği
A.B.D.: Amerika Birleşik Devletleri
AICPA: Amerikan Yeminli Serbest Muhasebeciler Enstitüsü AİTİA: Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi
ATAUM: Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi AÜ: Ankara Üniversitesi
AY: Anayasa
AYM: Anayasa Mahkemesi
BDDK: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bkz.: Bakınız
BM: Birleşmiş Milletler C.: Cilt
CFC: Kloroflorokarbon
ÇED: Çevresel Etki Değerlendirmesi ÇEDÜK: Çevre Denetimi Üst Kurulu Çev. : Çeviren
DDK: Devlet Denetleme Kurulu DDT: Dikloro Difenil Trikloroethan
DENETDE: Devlet Denetim Elemanları Derneği DEÜ: Dokuz Eylül Üniversitesi
DPT: Devlet Planlama Teşkilatı Der. : Derleyen
X E.: Esas
Ed.: Editör
EPA: Çevre Koruma Ajansı
EPDK: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
EUROSAI: Avrupa Yüksek Denetim Kurumları Teşkilatı GÜ: Gazi Üniversitesi
GZFT: (bkz. SWOT)
IIA: Uluslararası İç Deneticiler Enstitüsü ICC: Uluslararası Ticaret Odası
IFAC: Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu IMPEL: Avrupa Çevre Denetimi Ağı
INCOSAI: Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Kongresi INTOSAI: Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Birliği
IPPC: Intergovernmental Panel on Climate Change / Hükümetlerarası İklim Değişikliği Paneli
ISO: Uluslararası Standardizasyon Örgütü İİBF: İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İSO: İstanbul Sanayi Odası
İÜ: İstanbul Üniversitesi K.: Karar
KHK: Kanun Hükmünde Kararname KİK: Kamu İhale Kurumu
MEHTAP: Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi OECD: Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü
RG: Resmi Gazete
XI RK: Rekabet Kurumu
RTÜK: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu S.: Sayı
s.: Sayfa
SBE: Sosyal Bilimler Enstitüsü SBF: Siyasal Bilgiler Fakültesi
SAL: Yapısal uyarlama kredileri/structural adjustment loans SECAL: Sektörel uyarlama kredileri/ sectorial adjustment loans SPK: Sermaye Piyasası Kurulu
SWOT: Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar, Tehditler)
TBMM: Türkiye Büyük Millet Meclisi TC: Türkiye Cumhuriyeti
TCK: Türk Ceza Kanunu
TODAİE: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü TAPDK: Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu TSÇV: Türkiye Çevre Sorunları Vakfı
TSE: Türk Standartları Enstitüsü TSK: Türk Silahlı Kuvvetleri
TÜSİAD: Türk Sanayici ve İşadamları Derneği UNEP: Birleşmiş Milletler Çevre Programı US EPA: ABD Federal Çevre Koruma Ajansı vb.: ve benzeri
vd.: ve diğerleri
YMMO: Yeminli Mali Müşavirler Odası
1 BÖLÜM: I
GİRİŞ
İlk çağlarda doğa ile uyum içinde yaşayan insanoğlu zamanla doğaya egemen olmaya başlamış, sanayi devrimiyle birlikte bu egemenlik doğayı sömürme noktasına ulaşmıştır. Günümüzde çevresel sorunların temelinde bu bozulma bulunmasına rağmen, insanoğlu bu bozulmayı azaltacak tedbirleri almada ve uygulamada isteksizdir. Çünkü bu tedbirler, insanlık için bazı fedakârlıklarda bulunma anlamına gelmektedir.
İnsan ve çevre ilişkilerini çarpık biçimde kavrayan insanoğlu, zamanla doğaya üstünlük kurma arayışına girmiş; bilimin olanaklarıyla da donanarak doğayı sınırsızca kullanıp sömürmeye başlamış, uzun süre doğaya verdiği zararlardan dahi habersiz yaşamıştır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 35).
20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ise insanoğlu, çevre ile olan ilişkisinde sorunlar bulunduğunu fark etmeye başlamıştır. Çünkü yaşamı oluşturan çevre ögelerinin kirlenmesi gözle görünür ve tehlikeli bir boyuta erişince sorunun ayırımına varmamak olanaksızlaşmıştır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 35, 37).
Bu yeni insan-doğa ilişki biçiminin yaşam üzerindeki olumsuz etkisinin artmasıyla birlikte de, çevreye karşı sorumluluk bilinci gelişmeye ve çevre ile uyum içinde yaşama algısı oluşmaya başlamıştır.
2
Ekolojik denge; doğada canlı ve cansız varlıkların bütünü arasında karşılıklı etkileşime dayanan bir dengedir. Bu nedenle ekoloji tek tek parçaları değil, bu parçaların birbirleri ile olan ilişkilerini esas almaktadır (Kışlalıoğlu ve Berkes, 1993:
36). Çevreye bütüncül bakış açısı olarak özetlenebilecek olan bu anlayış, çevre merkezli (ecocentric) etik yaklaşım olarak ifade edilebilir. Tepe’nin de belirttiği gibi (1991: 46); bu görüşün savunucuları insanın ve diğer türlerin iyi bir şekilde yaşamlarını sürdürmesinden daha ileri bir değer olarak, doğanın kendi başına varlığının bir değer olduğunu vurgulamaktadırlar.
Çevre sorunlarının kaynağında çevrenin insanlar tarafından kar dürtüsüyle alabildiğince sömürülmesi, bireysel çıkarların toplumun ortak çıkarlarından daha üstün tutulması yatmaktadır (Geray, 2002: 292). Diğer bir deyişle çevresel bozulmanın kaynağında insan faaliyeti bulunmaktadır.
Çevresel bozulmanın temelinde insan faaliyetleri bulunduğuna göre, bu bozulmanın önüne geçilebilmesinin koşulu da insan faaliyetlerinin sınırlandırılmasıdır. İnsan faaliyetlerinin sınırlandırılması ise iki yolla gerçekleştirilebilir: 1- Etkili bir denetim mekanizması kurmak. 2- Bu mekanizmayı etik değerlere büründürmek.
Çevre sorunsalı günümüzde yerel ve ulusal boyutu aşmış, uluslararası bir nitelik kazanmıştır. Çevre sorunlarının bu özelliği uluslararası işbirliğini gerekli kılmaktadır. Çevre sorunsalı ile yüzleşmiş olmasına rağmen, Türkiye etkili bir çevre denetimi sistemi oluşturamamış, bunu etik değerlerle güçlendirememiştir. Türkiye’de çevre denetiminin etkili olamamasının en önemli nedeni, denetimin parçalı yapısı ve kalkınma karşısında gerektiğinde çevre korumanın ikinci plana itilebilmesidir. Başta
3
çok başlılık ve koordinasyonsuzluk olmak üzere Türkiye’nin çevre denetimine ilişkin sorunları birçok ulusal ve uluslararası belgede de yer almıştır. Tezde değinilecek olan bu belgeler dahi başka gerekçe aramadan Türkiye’de çevre denetiminin bütüncül bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına gereksinim olduğu savını desteklemektedir.
1970’li yıllardan sonra yaygınlaşan yeni kamu yönetimi anlayışı, devletin yürüttüğü birçok hizmet alanından çekilmesini, devletin çekildiği bu alanlarının ise bağımsız idari otoriteler ya da düzenleyici ve denetleyici kurullar denilen yeni yönetim yapıları tarafından doldurulmasını öngörmektedir. Türkiye’de de 1990’lı yıllardan sonra ekonomik alan ağırlıklı olmak üzere, birçok sektörün denetimini yapmakla görevli bağımsız idari otoriteler oluşturulmuştur. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kamu İhale Kurulu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, Tütün ve Alkol ve Piyasası Düzenleme Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu bunlardan bazılarıdır. Bu kurulların oluşturulmasının temel amacı; önemli sektörlerin siyasi kaygılardan uzak bir şekilde denetlenmesini ve düzgün olarak işlemesini sağlamaktır.
Günümüzde “çevre” artık bütün alanlardan daha önemli hale gelmiştir. O halde çevre denetimi, başka görevlere ek olarak yürütülebilir görev olmaktan çıkmış, amacı sadece bu denetimi yapmak olan bir kuruluş tarafından sunulması gereken hizmet olma özelliğini çoktan kazanmıştır.
Bu anlayış içinde çevre denetiminin örgütsel ve işlevsel olarak yeniden yapılandırılması, yeniden yapılandırma sırasında çevre denetimi görevinin bütüncül yaklaşıma da uygun olan çevre merkezli etik anlayışa paralel olarak bir merkezde toplanması, aynı zamanda çevre merkezli etik ilkelere göre kurumsal ve bireysel etik ilkelerin oluşturulup içselleştirilmesi zorunlu hale gelmiştir.
4
Çalışma ile Türk çevre denetiminin mevcut sorunları göz önünde bulundurularak Türkiye’de çevre denetiminin çevre etiği bağlamında bütüncül ve çevre korumayı esas alan bir anlayışla yeniden yapılandırılması gereği ortaya konulmaya çalışılmıştır. Çalışmada teorik olarak çevre denetimi ve çevre etiği birlikte ele alınarak, çevre denetimi ilk kez çevre etiği bağlamında değerlendirilmiş, ayrıca çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasına esas politikaların oluşturulmasına ve uygulamaya ışık tutabilmek de amaçlar arasında yer almıştır.
Çalışmada benimsenen bilimsel yaklaşım, çevre merkezli etik anlayış ile uyumlu olan ve ekoloji biliminin de benimsediği sistem yaklaşımına paralel bir şekilde, çevre sorunlarının bütüncüllüğü göz önünde bulundurularak, çevre denetiminin de bütüncül bir bakış açısıyla ele alınması şeklinde olmuştur. Çevre denetimi yapılandırılırken hukuk ve etik birbirini tamamlayıcı iki öge olarak görülmüştür. Etik, dar anlamından kurtarılarak, olabildiğince geniş bir bakış açısıyla ele alınmıştır. Çünkü uzun bir zaman diliminde sadece bireyler arası ilişkileri ele alan etik, uygarlığın ilerlemesiyle birlikte, bireyin toplum ve evren ile ilişkilerini de sorgulama düzeyine erişmiştir (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 267-268).
Çalışmada, ileri sürülen görüşleri destekleyecek görüşlerin yanında, karşı görüşlere de yer verilmiş, yöntem olarak ise tümevarım yöntemi tercih edilmiştir.
Çevre denetiminin yönetsel ve yargısal boyutları bulunmakla birlikte, bu tezde çevrenin yönetsel denetimi ele alınmıştır. Çevre denetiminin yargısal boyutu konuyu aşırı genişleteceğinden, tezin kapsamı dışında tutulmuştur. Çevrenin yönetsel denetiminin incelemeye tabi tutulmasının nedeni ise, yönetsel denetimin sürekli uygulanabilir olması, uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini de
5
kapsaması, yargısal denetimden farklı olarak eylem sonrası denetimle sınırlı kalmayıp, önlemeyi de içeren boyutunun bulunmasıdır. Çevre sorunları çoğunlukla sonradan geri döndürülemez düzeyde tahribata neden olduklarından, önleyici denetim çevre denetimi için vazgeçilemez niteliktedir.
Beş bölümden oluşan tezin birinci bölümü, tezin konusunun belirlenmesine neden olan çevre sorunsalı, bu sorunun aşılabilmesi için çevre denetiminin gerekliliği, Türkiye’de çevre denetiminin yeniden yapılandırılmasının gerekçelerini içeren “giriş” bölümüne ayrılmıştır.
İkinci bölümde; konu ile ilgili kuramsal çerçeve çizilmiştir. Bu bölümde yönetim, kamu hizmeti, denetim, çevre, çevre denetimi, etik ve çevre etiği kavramları ele alınmış; denetimin yönetimle ilişkisi, benzer kavramlar, yönetim kuramlarının denetime bakışı, denetim türleri, denetim süreci; çevre ve çevre denetimi kavramları, çevre denetimi türleri, çevre denetimi sürecinin işleyişi, çevre denetim raporları; etik ve etikle ilişkili diğer kavramlar, temel etik kuramları ve çevre etiği kuramları açıklanmıştır.
Üçüncü bölümde; Türkiye’de çevre denetiminin mevcut durumu ve sorunları ele alınmış; bu başlık altında çevre denetiminin dünyada ve Türkiye’de tarihsel gelişimi ve hukuksal dayanakları ortaya konmuştur. Bu bölümde ayrıca Türkiye’de mevcut çevre denetiminin kurumsal yapılanması, çevre denetiminde doğrudan veya dolaylı olarak görevi bulunan kurum ve kuruluşlar açıklanmış ve mevcut çevre denetiminin temel sorunları irdelenmiştir.
6
Üçüncü bölümde ele alınan konulardan biri de seçilmiş bazı ülkelerde çevre denetimi konusundaki uygulamalar olmuştur. Bu kapsamda ABD, AB (Avusturya, Fransa, Birleşik Krallık, İrlanda, Portekiz) ve Hindistan’daki örnekler incelenmiştir.
Söz konusu ülkelerin seçilmesinin nedeni ise, bu ülkelerin değişik kıtalarda yer alan ve değişik yönetim modellerine sahip olan ülkeler olmalarıdır. ABD çevre denetim modeli ülke içinde başarılı bir model olması açısından, AB ülkeleri ise farklı örnekleri teşkil etmesi açısından ve tek bir modeli zorunlu kılmaması açısından tercih edilmiştir. Ayrıca Türkiye’nin AB aday ülke statüsünde bulunması sebebiyle bu ülkelerden alabileceği örneklerin gösterilmesi amaçlanmıştır. Hindistan ise hızla artan nüfusuyla, dünyadaki çevre kirletici ülkeler arasında önemli bir yer tutması ve bu özelliğinin gelecekte de artarak devam edecek olması ile gönüllülüğü ön plana çıkaran denetim örneği sergilemesi nedeniyle tercih edilmiştir.
Dördüncü bölümde; Türkiye’de çevre denetiminin çevre etiği bağlamında yeniden yapılandırılması ana başlığı altında, yeniden yapılandırmanın gerekli olup olmadığı tartışılmış, yeni kamu yönetimi anlayışının çevre denetimine etkileri ele alınmıştır. Etik bağlamda yapılandırma öncelikleri alt başlığı altında yapılandırmada kamu veya özel denetimden, merkezi yönetim veya yerel yönetim yapılarından hangisine ağırlık verilerek oluşturulması gerektiği tartışılmıştır.
Bütüncül çevre etiği bağlamında yapılandırma tartışmaları ayrı bir alt başlıkta ele alınmış; bu alt başlıkta çevre denetimi örgütü için Türkiye Cumhuriyeti’nin mevcut anayasal ve yönetsel yapısı çerçevesinde alternatif yapılandırma olanakları irdelenmiştir. Ayrıca çevre denetiminin özerk üst kurul şeklinde yapılandırılmasına dair tartışmanın teorik ve güncel gerekçeleri ortaya konulmuştur. Bununla birlikte
7
çevre denetimi üst kuruluna dair bir SWOT analizi yapılarak, bu yapılanmanın yararları, zararları ile olası fırsatlar ve tehditler değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmeler ışığında da çevre denetimi üst kurulu örgüt modeli önerilmiştir.
Ayrıca kurumsallaşma etik boyutuyla ele alınmış, önerilen modelin uygunluğu Kantiyen (deontoloji) kuram ve yararcı (utilitarian) kuram açısından tartışılmıştır.
Oluşturulacak yeni yapının başarılı olabilmesi için hukuksal altyapının tek başına yeterli olmayacağı bilinci içinde, çevre mevzuatının ve politikalarının çevre merkezli etiğe göre oluşturulmasının, çevre merkezli etiği esas alan kurumsal ve bireysel etik ilkelerinin oluşturulmasının çevre denetiminin etik yönüyle tamamlayıcı unsuru olduğu ortaya konulmuştur.
Beşinci bölümde ise; tartışmalar ışığında tezden çıkan sonuç, genel hatlarıyla özetlenmiş ve önerilerde bulunulmuştur.
TEŞEKKÜR: Tezin hazırlanmasında her aşamada beni yönlendirerek, gerekli düzeltmeleri yapmamı sağlayan ve bu konuda değerli zamanlarını ayıran tez danışmanım Prof. Dr. Nesrin ÇOBANOĞLU, tez izleme komitesi üyeleri Prof. Dr.
Cevat GERAY ve Prof. Dr. Ruşen KELEŞ hocama bir kez daha en derin saygılarımı sunarım.
8 BÖLÜM: II
KURAMSAL ÇERÇEVE:
DENETİM, ÇEVRE DENETİMİ, ETİK VE ÇEVRE ETİĞİ İLE İLGİLİLİ KAVRAMLAR
2.1. YÖNETİM VE AMACI
Denetim, yönetim içinde yer alan bir fonksiyondur. Bu sebeple yönetimsiz denetim, denetimsiz de yönetim düşünülemez.
Yönetim; belli bir amacın gerçekleştirilmesi için bireylerin işbirliği yapmalarıdır. Bu anlamda yönetim, örgütlenmenin yanında örgütün işlerliğini sağlayacak her türlü yönetsel etkinliği, diğer bir deyişle kaynakların bir araya getirilmesini, eşgüdüm sağlanmasını, izlenecek yöntemleri ve denetimi de içine almaktadır. Yönetim bu açıdan bakıldığında evrenseldir; hem kamu, hem de özel kesimi kapsamaktadır. Kamu kesimindeki yönetimi özel kesimdeki yönetimden ayırmak için ise kamu yönetimi terimi kullanılmaktadır (Gözübüyük, 2006: 3).
Yönetim hem örgütü, hem de örgütün faaliyetlerini ifade etmektedir.
Yönetim, sosyal hayatın her alanındadır. Bir amacın gerçekleştirilmesi için nerede bir faaliyet gerçekleştiriliyorsa, orada yönetim olgusu vardır. Bu anlamda yönetim olgusu bir devlette görüldüğü gibi, özel hayatın her alanında, bir şirkette, bir vakıfta, bir dernekte, hatta bir apartman dairesinde dahi görülmektedir (Gözler, 2003: 19- 20).
9
Duran (1982: 2- 3); Avrupa kökenli olarak idare terimini, günlük konuşma ve yazışmadaki yönetme ve yürütme yerine kullandığı gibi, “idareli bir ev hanımı”
örneğinde olduğu gibi, tutum veya tasarruf anlamında da kullanmaktadır. Ona göre, hukuk ve siyaset bilimi açısından “idare” terimi ise tutum veya tasarruf kelimesi ile doğrudan ilgili olmayıp, esas itibariyle “yönetim” kavramını ifade etmektedir.
Teknik anlamda “yönetim” kelimesi biri işlevsel (functional), diğeri örgütsel (organizational) olmak üzere iki anlam içermektedir. Fonksiyonel anlamda yönetim iş, eylem, faaliyet, yönetme işlevi; örgütsel anlamda ise varlık, yani çeşitli öğelerden oluşan örgüt biçiminde kendini göstermektedir. Türkçede yönetimin örgütsel yanını ifade etmek için “idare, daire, kurum, kuruluş, teşkilat gibi birçok kelime; işlevsel yanını belirtmek için ise, idare etme, yönetme gibi kavramlar kullanılmaktadır.
İşlevsel açıdan yönetimde bir kuruluşun, bir topluluğun bir hedefe ulaştırılması çabası vardır ki, bu yönetimin bir süreç olduğu anlamına gelmektedir.
Kurumsal anlamda yönetim ise, insanları belli bir amaca doğru yönelten bir dizi işlevden oluşan toplumsal bir süreçtir. Bu süreçler planlama, örgütleme, yöneltme, önderlik ve denetim süreçleridir. Bu süreçler birbirleriyle karşılıklı ilişki içindedirler. Planlama işlevi amaçların tanımlanmasına, örgütleme bu amaçların gerçekleştirilmesi için uygun yapının oluşturulmasına, yöneltme örgütün çalışanlarının örgüt amaçlarını gerçekleştirme konusunda güdülenmesine, denetim ise örgütün belirlenen amaçlara ulaşmadaki başarı derecesini ölçmeye yarayan işlevlerdir (Ergun, 2004: 3- 5).
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 125. maddesindeki “ idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır” ifadesindeki idare terimi, örgütsel, 126.
10
maddesindeki “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.” ifadesindeki idare terimi işlevsel (fonksiyonel), 123. maddesindeki “idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” ifadesindeki idare terimi ise her iki anlamı da içerecek şekilde kullanılmıştır. Bu çalışmada da yönetim terimi hem kurumsal, hem fonksiyonel anlamda, bazen de her ikisini kapsayacak şekilde kullanılmıştır.
Yönetimin amacı belli bir hedefe ulaşmak olduğuna göre, kamu yönetimlerinin de ulaşmak istediği bir amaç vardır. Kamu yönetiminin amacı, en genel anlamda kamu hizmeti sunmaktır. Onar’a göre (1952: 13); devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetimi ve denetimi altında umumi ve kolektif ihtiyaçları karşılamak ve tatmin etmek, kamu menfaatlerini sağlamak için icra edilen ve umuma arz edilmiş bulunan devamlı ve muntazam faaliyetler, kamu hizmeti olarak adlandırılmaktadır.
Bu durumda bir hizmetin kamu hizmeti olabilmesi için; devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimi altında yürütülmesi, kamu yararını sağlamak amacıyla kurulması, toplumun geneline sunulması ve kesintisiz olması gerekmektedir.
Hangi hizmetlerin kamu hizmeti olduğunu belirlemede Onar, Duguit’nin ölçütünü kullanmaktadır. Bu ölçüt çevre denetiminin de bir kamu hizmeti olduğunu ortaya koyması açısından önemlidir. Duguit’nin ölçütüne göre, hangi tür yönetsel teşebbüsün kamu hizmeti olacağını, o faaliyetin toplumsal önemi belirlemektedir.
Kamu hizmeti, idare edenler tarafından yerine getirilmesi, düzenlenmesi ve denetlenmesi gereken faaliyetlerdir. Çünkü bu hizmetler, toplumun uyumu, gelişmesi ve bütünleşmesi için zaruridirler ve ancak hükümet kuvveti ile yerine getirilebilirler.
11
Bunlar toplum için o derece önemlidir ki, bir dakika bile kesintiye uğramalarına tahammül edilemez. Bir hizmet kanunda sayılmakla kamu hizmeti niteliği kazanmaz.
Kamu hizmeti niteliği, ihtiyacın kendinde mevcuttur, kanunun görevi sadece bunu belirtmekten ibarettir (Onar, 1952: 27- 28).
Kamu hizmetinin yukarıda sayılan özellikleri ve Duguit’nin ölçütleri, çevre denetiminin temel bir kamu hizmeti olduğunu ortaya koymaktadır. Bu nedenle devletin, çevre denetimi hizmetin sunumuna kayıtsız kalması düşünülemez.
Günümüzde artık “Çevre Devleti’nden bahsedilmekte ve çevre devleti olarak tanımlanan devlet, diğer görevlerinin yanında daha çok çevre korumaya ilişkin görev, yetki ve hedefleriyle tanımlanmakta ve çevre koruma devletin öncelikli görevi durumuna getirilmektedir (Kloepter: 125-141’den aktaran Kaplan: 1997: 175)
2.2. DENETİM
Günümüzde birçok kavram denetim kavramı ile aynı anlamda kullanılmaktadır. Bu kavramların bazıları sadece isim farklılığı gösterse de, bazıları içerik bakımından da farklılıklar taşımaktadır.
2.2.1. Denetim ve Benzer Kavramlar
Bir tanıma göre denetim; örgütsel eylemlerin ve işlemlerin öngörülen amaçlar doğrultusunda benimsenen ilke ve kurallara uygunluğunun belirlenmesidir (TODAİE, 1991: 40).
12
Başka bir tanıma göre ise denetim; faaliyet ve olaylara ilişkin olarak gerçekleşmiş sonuçları daha önceden belirlenmiş ölçütlere göre, tarafsız bir şekilde ölçerek analiz etmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekte olabilecek hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişilerin ve örgütlerin gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin güvenilir, geçerli ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek ve elde edilen bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistematik bir süreçtir (Aytuna, 1986: 9).
Kamu Yönetimi Sözlüğünde ise denetim; örgütün başarı ölçütlerine ne ölçüde yaklaştığını belirlemek üzere, bu ölçütler ile yapılan işin karşılaştırılması ve yapılan işin örgütsel amaçlara, yönetsel kurallara ve hukuka uygunluğunun araştırılması faaliyeti olarak tanımlamaktadır (Bozkurt, Ergun ve Sezen, 1998: 68).
Ekonomik açıdan denetim tanımı ise Amerikan Muhasebeciler Derneği Temel Denetim İlkeleri Komitesi (American Accounting Association Committee on Basic Auditing Concepts) tarafından yapılmıştır. Bu tanıma göre denetim; ekonomik faaliyetler ve olaylara ait iddialarla, kabul edilmiş ölçütler arasındaki uyum derecesini araştırmak ve bu araştırma sonucunda elde edilen sonuçları ilgili kullanıcılara iletmek amacıyla nesnel ve tarafsız biçimde kanıt toplayarak değerlendirmek amacıyla uygulanan sistematik bir süreçtir (Thomas, Ward ve Henke, 1991: 6).
Bu tanımlardan, bir faaliyetin “denetim” olarak kabul edilebilmesi için bazı özellikleri taşıması gerektiği anlaşılmaktadır. Bunlar:
13
• Denetim; gerçekleşmiş / devam eden ekonomik ya da diğer olaylar hakkında ileri sürülen bazı iddialar hakkında yapılıyor olmalıdır.
• Denetim için önceden kabul edilmiş ölçütler bulunmalıdır. Diğer bir deyişle, eylemle ortaya çıkan sonucun beklenen sonuç olup olmadığını belirlemek için, neyin hedeflendiğinin önceden belirlenmesi gerekmektedir. Bu ölçütler, ekonomik rakamlar, sayısal veriler, bir hizmetin niteliği ya da yasalarla belirlenmiş yöntemler olabilir.
• Denetim için önceden oluşturulmuş ölçütler, genel kabul görmüş ölçütler olmalıdır. Denetimin bu özelliği, denetimin keyfi bir süreç olmadığını göstermektedir ve denetim etiğini gündeme getirmektedir.
• Denetim sonucunda yapılacak öneriler kanıtlara dayanmalıdır. Örneğin, İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulunun çalışmalarını düzenleyen Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğünün 47. maddesinde (R.G. 12.09.1985, 18866);
“Hizmetin nitelikli, verimli ve etkili olabilmesi için gerekli görülen önlemler ve tavsiyeler layiha ve raporlarda gerekçeli olarak belirtilir.” denilerek, denetimin kanıtlara dayanması gereğine vurgu yapılmıştır.
• Denetimde elde edilen sonuçlar değerlendirmeye tabi tutulmalı, diğer bir deyişle yorumlanmalıdır. Bu özellik, denetimin kanıtlara dayanması ile de yakından ilgili olup, denetimin etik boyutunu gündeme getirmekte ve nesnel davranış gerektirmektedir. Etik kodları oluşturulmamış bir denetim süreci sonucunda elde edilen veriler, denetçinin kişisel görüşüne siyasal, sosyal vb.
14
tercihlerine göre değişiklik gösterecek ve kuruluşun amaçlarına hizmet etmeyecektir.
• Denetim, kuruluşun gelecekte daha iyi olmasını, geçmişte yaptığı hataları tekrarlamaktan kaçınmasını sağlamalıdır.
• Denetim sonucunda elde edilen bulgular, ilgilere açıklanmalıdır. İlgililer, kuruluşun yöneticileri, kamuoyu, hissedarlar vb. olabilir. Bu sonuçlar ilgililerin verecekleri kararlarda yaşamsal önem taşıyabilir.
• Denetim, sistematik bir süreçtir. Denetim, rastgele yapılan bir faaliyet olmayıp, belli usullere uyularak yapılan bir faaliyetler bütünüdür.
Denetim yapılmasının iki temel amacı vardır. Bunlardan biri, örgütün mevcut dengesini, var olan durumunu korumaktır. Çünkü örgütü yönetenler, örgütün belirlenmiş sınırlar içinde çalışması için çaba harcadıklarından, örgütün bu sınırlar içinde çalışıp çalışmadıklarını bilmek isterler (Üçok, 1988: 195). Denetimin ikinci amacı da örgütün kusurlarını göstererek, bunların düzeltilmesini sağlamaktır. Bu ise örgütün belirlediği hedefe ulaşmasını sağlayacaktır (Podol, 1962: 9). Denetimin ikinci amacına rehberlik etme fonksiyonu denilmektedir.
Sürekli genişleme eğiliminde olan idarenin orantısız biçimde genişlemesine engel olma, kamuoyunun eleştirilerini dikkate alma, devlet memurlarının keyfiliğini önleme, bürokratların bulundukları makamları, kamu yararı yerine kendi çıkarları için kullanmalarına engel olma, devlet yönetiminde bürokratların tek başına söz
15
sahibi olmalarını engelleme çabaları ise denetim yapılmasını haklı kılan nedenler olarak sayılmaktadır (İsbir, 1977: 3).
Günümüzde denetimle aynı anlamda kullanılan değişik kavramlar bulunmaktadır. Bu kavramlar ve denetim ile içerdiği bazı anlam farklılıkları ise aşağıdaki gibidir.
Denetim- teftiş: Aslında nitelik ve uygulanan usuller açısından aralarında bir fark bulunmadığı söylense de teftiş ve denetim arasında hem yazında hem de mevzuatta bazı farklar olduğu görülmektedir. Bu farklardan en önemlisi, denetimin teftişe göre daha geniş kapsamlı olmasıdır. Teftiş soruşturmayı da kapsamakta iken, denetimin böyle bir amacı yoktur.
Denetim ve teftiş arasındaki bir fark da, teftişin kurum ve kuruluşun daha derin politika, personel ve gelecek konuları ile ilgili olması, denetimin ise daha çok güncel ve anlık konularla ilgilenmesidir. Mülkiye Teftiş Kurulu Çalışma Yönetmeliğinde özel denetim ve özel teftiş kavramlarının bu ayırım esas alınarak kullanıldığı görülmektedir. Bahse konu Tüzüğün 18. maddesinde (R.G. 15.06.1989, 20196); özel teftişin niteliği, a) mevzuatla belirlenen görevlerin usulüne uygun olarak ve zamanında yerine getirilip getirilmediğinin, b) hizmet ve görevlerin yerine getirilmesinde kullanılan metotların, çalışma yerleriyle yerleşim düzenlerinin, hizmet ve görevin niteliğine ve iş akımına uygun, ekonomik hizmetlerin etkinliğini sağlamaya, verimliliği gerçekleştirmeye yeterli olup olmadığının, c) Bakanlık emir ve genelgelerinin uygulanıp uygulanmadığının, d) yıllık genel teftişlerde tespit edilen aksaklıklarla, eleştirilen ve tavsiyeye değer görülen konularda yapılan işlemlerin, e) kuruluşların amaçlarına uygun olarak çalışıp çalışmadıklarının belirlenmesi amacıyla
16
yapılması olarak açıklanmaktadır. Aynı Yönetmeliğin 22. maddesinden ise özel denetimlerin Bakanlığın teftiş ve denetimine tabi kuruluş ve birimlerinin günlük faaliyetleri içindeki hizmetlerinin kalitesini, verimini ve etkinliğini tespit etmek, yönetimlerindeki hizmet standartlarının iyileştirilmesini sağlamak, yöneticilerini işbaşında değerlendirmek ve bunların astlarını hizmete yönlendirmedeki bilgi ve becerilerini, astları üzerindeki otoritelerini ölçmek üzere yapılan kısa süreli, ani ve habersiz faaliyetler olduğu anlaşılmaktadır.
Denetim - kontrol: Geniş anlamda kullanıldığında denetim terimi, İngilizcedeki “control” sözcüğüne denk gelmektedir. Sanal’a göre (2002: 12), denetim faaliyetinin değişik türlerini ifade eden Türkçe kökenli sözcükler türetilemediğinden, “denetim” terimi duruma göre dar ve geniş anlamlarda kullanılagelmekte, teftiş, tahkik, murakabe, kontrol gibi sözcüklerin denetim faaliyetlerinin özel türlerini ifade etmek için kullanılmasına da devam edilmektedir.
Denetim - inceleme: İnceleme başlı başına sonuç doğuran bir faaliyet değildir. İnceleme, bir durumun tespiti için yapılan çalışma olup, inceleme sonucunda genellikle ya herhangi bir işlem yapılmasına gerek olmadığı belirtilmekte ya da konunun daha derin biçimde irdelenmesi veya mevzuat gereği bir işlem yapılması gerektiği kanaatine varılması durumunda konunun denetime, teftişe ya da soruşturmaya tabi tutulması önerilmektedir.
Denetim - murakabe: Murakabe terimi daha çok dış denetim birimleri veya uzman denetim kurumları tarafından yapılan denetimi ifade etmek için kullanılan bir kavramdır (Sanal, 2002: 12).
17
Denetim - soruşturma: “Soruşturma” terimi denetimin veya teftişin daha özel ve derin boyutu için kullanılmaktadır. Amacı da sorumluları ortaya çıkarmak ve bunlar hakkında adli, idari veya disiplin yönünden işlem yapılmasını sağlamaktır.
Denetim faaliyetinin yürütülebilmesi için, bu işi yapacak uzman kişilere gereksinim vardır. Bunlara denetçi, müfettiş, kontrolör, murakıp, denetmen, üye gibi değişik isimler verilmektedir. Müfettiş denetimi ya da teftişi yapan ve bunun sonucunda soruşturma yapılmasının gerekmesi durumunda bunu da gerçekleştiren kişidir. Kontrolör, daha çok belli bir konuda uzman olup, müfettiş yetkisi olmayan kişidir. Denetmen, alt düzeyde ve ülke genelinde değil, bölgesel alanda denetleme yapma yetkisine sahip kişidir. Bağımsız denetçi, denetim faaliyetini serbest meslek sahibi olarak gerçekleştiren kişiye, üye ise bir kurul halinde denetimin yapılması durumunda bu kurulda görev alan kişiye verilen isimdir (Sanal, 2002: 13).
Yeni yönetim reformu anlayışında ve Türkiye’de bakanlıkların yeniden yapılandırılması kapsamında denetimle ilgili olarak yapılan düzenlemelerde teftiş yerine denetim, müfettiş yerine denetçi veya denetmen kavramlarının tercih edildiği görülmektedir. Bu çalışmada ise daha geniş kapsamlı olması bakımından denetim ve denetçi kavramları tercih edilmiştir.
2.2.2. Yönetim Kuramları ve Denetim
Geleneksel yönetim kuramı: X kuramı olarak da adlandırılan ve Mcgregor’un geliştirdiği kuramdır. Bu kurama göre örgütü oluşturan üyelerin çoğu doğaları gereği tembel, çalışmayı sevmeyen, sorumluluk almaktan kaçınan, kendi çıkarlarına önem
18
veren bencil insanlardır (Ergun ve Polatoğlu, 1992: 339). Geleneksel yönetim kuramı, örgütün üyelerine güvenmeyen bir anlayışa sahip olduğundan, örgütün başarısı için örgüt çalışanlarının sıkı bir hiyerarşi kalıbı içinde sürekli denetlenmesi gerektiğini öne sürmektedir.
Weber’in geleneksel yönetim anlayışında da kapsamlı yasal düzenlemeye önem verilmesinin amaçlarından biri, örgütün üyelerini kontrol altında tutabilmektir.
Bu ise hiyerarşi ile mümkün olduğundan, hiyerarşik denetime aşırı önem verilmektedir. Bürokraside uygulanan hukuki kontrol da kaynağını hiyerarşiden almaktadır (Abadan, 1959: 160). Uzmanlaşmaya ağırlık veren ve uzman birimlerin faaliyetlerini hiyerarşi ile bir arada tutmayı hedefleyen klasik yönetim anlayışı, hiçbir işin ve görevin denetimsiz bırakılmamasını hedeflemiştir (Al, 2007: 46).
Neo-klasik yönetim kuramı: Örgüt adına karar verme ve denetime bakış açısından temelde klasik anlayıştan farklı düşünmemektedir. Neo-klasik kurama göre de yöneticinin görevi örgütü yönetmek, çalışanların görevi ise verilen emirleri uygulamaktır. Bununla birlikte, neo-klasik kuram örgütte formel ilişkilerin yanında informel ilişkilerin de önemli olduğunu dikkate almakta ve örgüt çalışanları arasındaki aidiyet, başarılı olma, toplumda ve örgütte saygınlık gibi duyguların da dikkate alınması gerektiğine inanmaktadır (Kozlu, 1984: 19- 26). Neo-klasik kurama göre bir örgütte yapılacak denetim, esas itibariyle hiyerarşik denetim olmakla birlikte, örgüt çalışanlarının duygularına da önem veren bir denetim olmalıdır.
Modern yönetim kuramı: Daha demokratik ve katılımcı bir anlayışa sahip olan bu kuramda denetim, ast ve üstlerin birlikte gerçekleştirdiği bir süreç olarak
19
görülmektedir. Bundan dolayı da denetim ilkeleri katılımcılıkla belirlenmeli ve uygulanmalıdır (Kozlu, 1984: 19-26)
1970’li yıllarla birlikte ortaya çıkan ve 2000’li yıllarla birlikte Türkiye’de yönetim reformunu derinden etkileyen yeni kamu yönetimi yaklaşımı denetim anlayışına bakışı da değiştirmiş, klasik yönetimin denetim anlayışından önemli sapmalar meydana gelmiştir. Bu sapmanın en ayırıcı özelliği, kamu hizmeti anlayışına ve hiyerarşiye dayanan klasik denetimin terk edilerek, yönetimin ve denetimin daha çok piyasaya yaklaştırılması olmuştur.
Geleneksel kamu yönetimi piyasa- devlet zıtlığına dayandığından, geleneksel denetim anlayışında piyasa duyarlılığı yoktur. Piyasa ve devlet (kamu) iki farklı zihniyete sahip iki farklı sektör olarak algılanmaktadırlar. Bu nedenle kamu yönetiminin piyasa aracılığıyla teste tabi tutulması ve piyasa değerleriyle değerlendirilmesi kabul edilebilir bir yaklaşım olarak görülmemektedir. Geleneksel anlayışta kamu sektörünü özel sektörle mukayese etmek doğru değildir. Çünkü kamusal hizmetler ekonomik hesaba konu edilemezler. Bundan dolayı da kamu sektöründe özel işletmeleri model almak doğru olmadığı gibi, ekonomik verimlilik peşinde koşmak da doğru değildir (Mises, 1947: 44-45’ den aktaran Al, 2007: 48).
Yeni kamu yönetimi anlayışının denetim anlayışı ise, hiyerarşinin gevşetilmesi, yönetimin basitleştirilmesi, hizmetlerin rekabete dayalı olarak piyasa ortamında sunulması ve piyasa testine tabi tutulması, mali konuların ön plana çıkması, amaçlara göre yönetim, sonuca odaklılık, etkinliğe, verimliliğe, hesap verebilirliğe, performansa dayalı şeffaf bir yönetim ve denetim anlayışıdır. Kısaca yönetim ve denetimde ekonomik yön ve sonuçlar ön plana çıkarılmaktadır (Al, 2007:
20
47- 48). Aslında geleneksel denetim anlayışında da verimlilik çok önemlidir. Ancak, geleneksel yönetim ve denetim anlayışının verimliliği nicel olmaktan çok, nitel bir verimliliktir. Çevre korumanın tam bir kamu hizmeti olduğu göz önüne alındığında, kanımca çevre denetiminde nitelik sorunu nicelik sorununun önüne geçmelidir.
2.2.3. Denetim Türleri
Denetim; çok geniş bir alanda yapılabilen bir faaliyet olduğundan, değişik parametrelere göre sınıflandırmaya tabi tutulabilir. Bu sınıflandırmanın en yaygın olanı denetimi yapan organa göre, denetim zamanına göre, denetimin amacına göre, denetçinin bağlı olduğu kuruma göre yapılan sınıflandırmalardır.
2.2.3.1. Denetimi Yapan Organa Göre Denetim Türleri
Denetim, denetimi yapan organ esas alınarak sınıflandırıldığında özel- kamusal denetim, siyasal, yönetsel, yargısal denetim, kamuoyu denetimi ve ombudsman denetimi gibi ayrıma tabi tutulabilir.
2.2.3.1.1. Özel Denetim- Kamusal Denetim
Bilindiği gibi denetim hem özel kesimde, hem da kamu kesiminde uygulanabilmektedir. İşletme, şirket, dernek gibi özel sektör içinde yer alan ve özel hukuk kurallarına tabi kurum ve kuruluşlar tarafından uygulanan denetime özel
21
denetim; kamu kuruluşları ya da özel sektör üzerinde kamu denetim birimleri tarafından uygulanan denetime de kamusal denetim denilmektedir.
Kamusal denetim, adı üzerinde olduğu gibi kamu denetim birimleri tarafından kamu kuruluşları üzerinde ya da özel sektör kuruluşları üzerinde uygulanan denetimdir. Özel işletmelerin kendi kendilerini denetlemesi veya denetletmesi, özel işletmelerin yeminli mali müşavirler tarafından denetlenmeleri, inşaatların yapı denetim şirketleri tarafından denetlenmesi özel denetime; kamu kurumlarının, örneğin Maliye Bakanlığının vergi mükellefleri üzerinde yaptığı denetim, İçişleri Bakanlığının yerel yönetimler üzerinde yaptığı denetim, Milli Eğitim Bakanlığının resmi ve özel eğitim kurumlarında yaptığı denetimler ise kamusal denetime örnektir.
2.2.3.1.2. Siyasal Denetim
Siyasal denetim, yasama organı tarafından yapılan bir kamusal denetim türü olduğundan, yasama denetimi olarak da adlandırılmaktadır. Siyasal denetim meşruiyetini, kamu yönetiminin kullandığı yetkilerin kaynağının halka dayanmasından almaktadır. Siyasi organlar ise halktan aldıkları yetkiyi yürütme organları aracılığıyla kullanmaktadırlar.
İdari amaçlar ve programlar yasalarla ve hükümet kararlarıyla belirlendiği için, demokratik toplumlarda yetkinin asıl sahibi yasama organı olarak görülmektedir. Gerçek yetkinin sahibi siyasi organlar olduğu için, o yetkinin yönetim tarafından nasıl kullanıldığını denetlemek de onların doğal hakkıdır. Bürokratların otorite isteği ile yöneticilerin egemenlik hakları arasında sürekli bir çatışma
22
bulunmaktadır. Bu çatışmayı uzlaştıracak yollardan biri ise siyasal sistem içinde kamu yönetimini daha iyi denetleyecek mekanizmaların oluşturulmasıdır (Eryılmaz:
2010: 310).
Yasama organlarının denetim yetkisini kullanma yöntemi ülkelere göre değişiklik gösterebilmektedir. Türkiye’de yasama organı yönetimi soru, meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve meclis soruşturması yollarından birini kullanarak denetlemektedir (Anayasa, m: 98).
Anayasaya göre soru, Bakanlar Kurulu adına, sözlü veya yazılı olarak cevaplandırılmak üzere başbakan veya bakanlardan bilgi istemek; meclis araştırması, belli bir konuda bilgi edinilmek için yapılan inceleme; genel görüşme, toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda görüşülmesidir. Gensoru, sonucunda ilgili bakanın ya da hükümetin düşmesi sonucunu doğurabilecek bir denetim yolu, meclis soruşturması ise bakanlar veya başbakanın cezai sorumluluklarının tespiti amacıyla yapılan bir denetim faaliyetidir.
Türkiye’de yerel yönetimler de kendi meclisleri aracılığıyla yerel yönetimler üzerinde bir tür siyasal denetim uygulamaktadırlar. Özellikle 2005 yılından itibaren uygulamaya giren yerel yönetim reformları ile meclislerin bu yetkileri genişletilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu, belediye meclislerine, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu da il genel meclislerine bu yönetimlerin yürütme organlarını denetleme görevi vermiştir.
23 2.2.3.1.3. Yönetsel Denetim
Yönetsel denetim, yönetimin kendi kendisini denetlemesidir. Bu denetim hiyerarşik denetim ve idari teftiş şeklinde gerçekleştirilmektedir (Tortop, 1974: 32).
Bu denetim türünde denetimi yapan görevliler yürütme organı içinde yer almaktadırlar. Teftiş kurulları tarafından yapılan denetim yönetsel denetime örnektir.
Yönetsel denetim içinde yer alan denetim türlerinden biri olan hiyerarşik denetim, yönetimde üst durumda olanların, astları üzerinde yürüttükleri bir denetim türüdür. Hiyerarşik denetim hem astların kendileri üzerinde, hem de işlem ve eylemleri üzerinde yapılmaktadır. Bu denetim üste, astın eylem ve işlemlerini bozma, değiştirme, kaldırma gibi yetkileri vermekte ve onun yönetme yetkisinden kaynaklanmaktadır. Hiyerarşik denetim hukuka uygunluk denetimi şeklinde yapılabileceği gibi, yerindelik açısından da yapılabilmektedir. Valinin kendine bağlı dairelerde yaptığı denetim, klasik yönetim anlayışında aşırı önem verilen hiyerarşik denetime örnek olarak gösterilebilir.
Hiyerarşik denetimde örgüt içi hiyerarşik yapıya uyulması önemlidir. Bunun anlamı üstün astın işlem ve eylemlerini kaldırabilmesine, değiştirebilmesine rağmen onun yerine geçerek karar alamaması ve komuta birliği ilkesi gereği kademe atlayamamasıdır (Tortop, İsbir ve Aykaç, 2005: 140).
Yönetsel denetim türlerinden biri de idari (yönetsel) teftiştir. İdari teftiş ile hiyerarşik denetim arasındaki en önemli fark; idari teftişin yürütme yetkisi olmayan müfettişler (veya diğer denetim elemanları) tarafından yapılmasıdır (Tortop, İsbir ve Aykaç, 2005: 140- 141). İdari teftiş, hiyerarşik denetimde olduğu gibi yöneticinin
24
kendisi tarafından bizzat yapılmamakta, onun adına görevlendirilen müfettişlerce yapılmaktadır. Bakanların bakanlık görevlilerini, kendilerine bağlı teftiş ya da denetim kurulları tarafından denetlettirmesi idari teftişe örnektir.
Yönetsel denetimin bir türü de vesayet denetimidir. Yönetsel vesayet kavramı, özel hukuktaki anlamından farklıdır. Katı bir merkezi yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırmak, yönetimde verimliliği en etkin biçimde gerçekleştirmek, devletin yüklendiği ekonomik ve sosyal birçok görevin yerine getirilmesini kolaylaştırmak amacıyla yerel yönetim birimlerine, kendi organları eliyle aldığı kararları uygulama hakkı tanınmıştır. Ancak, kamu düzeni ve kamu yararı bakımından merkezi yönetim, belirli konularda yerel yönetim ve kamu hizmeti yönetimi tüzel kişilerini çeşitli şekillerde denetleme yetkisini ise elinde tutmuştur.
İşte bu denetim ilişkisi, idari vesayeti oluşturmaktadır (Coşkun, 1976: 15).
Vesayet denetimi, devlet yetkililerinin, yerel yönetim ve kamu hizmeti yönetimi tüzel kişileri üzerinde kanuna saygıyı temin etmek, kamu yararı dışında yetki kötüye kullanılarak yapılması mümkün işlemlerden kaçınmak, yerel ve şahsi çıkarlara karşı ulusal yararı korumak için yapılmaktadır (Coşkun, 1996: 36).
Yönetsel vesayet denetimi, merkezi idare tarafından yerel yönetimler üzerinde ancak kanunda açıkça gösterildiği hallerde uygulanabilmektedir. Bu denetimin amacı ise, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesini, kamu görevlerinde birliğin sağlanmasını, toplum yararının korunmasını, yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasını sağlamaktır (Anayasa, m:
127).
25
Anayasa Mahkemesi idari vesayet yetkisini, salt ve biçimsel bir denetim veya otorite aracı olarak görmemekte, bu yetkiyi aynı zamanda demokratikleşme sürecinde yerel plandaki katılımcı yönetimi sosyal hukuk devleti anlayışı doğrultusunda geliştirici, toplumsal dayanışmayı güçlendirici, temel hak ve özgürlüklere saygı bilincini yüceltici, çağdaş ve uygar bir eğitim yöntemi olarak da değerlendirilmektedir (A.Y.M., 1998/18).
2.2.3.1.4. Yargısal Denetim
Yargısal denetim, bağımsız yargı kuruluşları tarafından yapılan bir denetim türüdür. Yargısal denetim sonucunda işlemin iptali söz konusu olabileceği gibi, tazminata da hükmedilebilmektedir.
Dünyada yargısal denetim, Anglo - Sakson sistemi ve Kara Avrupası sistemi olmak üzere başlıca iki temel sisteme göre yürütülmektedir.
Anglo - Sakson sisteminde yargı birliği söz konusudur ve yönetim de vatandaşlar gibi aynı hukuk rejimine tabidir. Yönetimin adli mahkemeler tarafından denetlendiği bu sistemde, yönetimi denetlemek amacıyla özel bir yönetsel yargı sistemi bulunmamaktadır. İngiltere ve ABD’de uygulanan sistemdir.
Kara Avrupası’nda uygulandığı için bu isimle ya da “idari yargı sistemi”
olarak adlandırılan sistemde ise, yönetimin işlem ve eylemleri özel olarak kurulmuş olan yönetsel yargı mahkemeleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Türkiye, Fransa gibi ülkelerde uygulanan sistem, yönetsel yargı sistemine örnektir.
26
Her sistemin ülkelerin kendi özelliğine göre üstünlükleri olabilmektedir.
Anglo - Sakson sisteminin üstünlüğü farklı hukuk sitemleri yerine tek bir hukuk sistemi olması, yönetsel yargı sisteminin üstünlüğü ise yönetimin denetiminde uzmanlaşmayı sağlamasıdır.
Son zamanlarda İngiltere ve Amerika’da da yönetsel faaliyetlerin özel hukuk hükümleri ile yürütülemeyeceği görüşünün ağırlık kazanması sonucunda, bazı organlara veya komisyonlara yargı görevleri verilmiştir (Gözübüyük, 1970: 3).
Yargısal denetim, yönetim mekanizmasının işleyişinden doğan uyuşmazlıkları kesin çözüme bağlama yetkisinin, yönetimden ayrı ve bağımsız bir organa verilmesi amacını gütmektedir. Bu denetimin asıl amacı, yönetim karşısında yönetilenlerin ve kamu memurlarının korunmasını sağlamaktır. Yönetimin yargısal denetimi ile dengeli bir toplum yaratılması ve kolektif çıkarların yönetilmesi sağlanmaktadır (Tortop, 2005: 143- 145).
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında da; yönetimin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık tutulmuş, ancak Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şuranın bazı kararları yargı denetimi dışında bırakılmıştır. Anayasaya göre yargı denetimi idari işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz ve yürütme görevinin yerine getirilmesini kısıtlayacak, takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez (m: 125, 126).
Yargı denetiminin yararlarından biri de içtihat oluşturmasıdır. Türkiye’de çevre denetiminin gelişiminde Danıştay’ın içtihatları önemli yer tutmuştur. Yargısal
27
denetim bu çalışmanın kapsamı içinde olmadığından, çevre denetimi için bir yargısal yapılanma önerisi getirilmemektedir. Ancak, gelişen çevre sorunlarına paralel olarak Türkiye’de Danıştay bünyesinde sadece çevre davalarını çözümleyecek bir uzman daire ile iş mahkemeleri, çocuk mahkemeleri, aile mahkemeleri gibi adli yargıda uzman çevre mahkemelerine gereksinim olduğu açıktır.
Kanımca yargı denetimin yönetsel denetime göre üstün tarafı uyuşmazlıkları kesin olarak çözümleyebilmesi, zayıf tarafı ise sadece hukukilik denetimi ile sınırlı kalması, yerindelik denetimini kapsamaması ve önlemeden çok cezalandırmaya elverişli olmasıdır.
2.2.3.1.5. Kamuoyu Denetimi
Kamuoyu dernekler, siyasi partiler, basın gibi araçlarla belirlenmektedir.
Bunların yönetsel tedbirler, usuller, formaliteler ve çeşitli yükümlülükleri karşısındaki tepkileri dikkate alındığı ölçüde, vatandaşlarla devlet yönetimi arasındaki işbirliği ahenge kavuşabilir. Bu nedenle son zamanlarda devletin kamuoyunu aydınlatması bir görev olarak benimsenmiştir (Tortop, İsbir ve Aykaç, 2005: 153). Yönetimin, kamuoyu tarafından denetlenmesinin en etkili olduğu alanlardan biri çevre denetimidir. Son yıllarda toplumsal bilincin gelişmesi, çevre duyarlılığının artması bütün dünyada ve Türkiye’de devlet ya da özel sektör tarafından yapılmak istenen çevreye zarar verici girişimlere karşı toplumsal tepkilerin yükselmesine neden olmuş, bu tepkiler sonunda hükümetler çevreyi bozucu birçok faaliyetten geri adım atmak zorunda kalmışlardır. Türkiye’de Bergama köylülerinin altın madeni şirketleri karşısında gösterdiği direnç, Karadeniz
28
Bölgesinde yapılması planlanan hidroelektrik santrallerine karşı yöre halkından yükselen tepkiler, kamuoyunun yöneticiler üzerinde çevresel konularda baskı oluşturmaya başladığının en güzel örnekleridir.
Kamuoyu denetiminin başarılı olabilmesi için bilinç düzeyi yüksek bir toplum, demokratik ve insan haklarına saygılı bir yönetim, kitle haberleşme araçlarının gelişmiş olması öncelikli koşullardır (Uzun ve Mükerrem, 2005: 33).
Buna ilaveten basın ve örgütlenme özgürlüğü, bilgi edinme hakkının yurttaşlara tanınmış olması da gereklidir (Yanık ve Zeki, 2005: 3). Bilgi edinme hakkının sağlandığı toplumlarda, bireyler kendileri ya da toplumu ilgilendiren konularda bilgiye ulaşabilmektedirler. Türkiye’de bilgi edinme hakkı yasayla sağlanmıştır.
Ancak bu yasada bilgi edinme hakkını kısıtlayan birçok istisna bulunması ve çevresel bilgiye erişimi düzenleyen özel bir yasa bulunmaması, Türkiye’de çevrenin kamuoyu tarafından denetlenmesi önündeki önemli engeller arasındadır.
2.2.3.1.6. Ombudsman Denetimi
Adli ve idari yargı ayırımı yapılmayan ülkelerde yönetimin hukuka uygunluğunun sağlanmasında, diğer denetim yollarının yanında ombudsman ya da kamu denetçiliği denilen bir kuruma da yer verilmektedir (Özer, 1998: 155).
Uluslararası Barolar Birliği ombudsmanı; “parlamentoya karşı sorumlu üst düzey ve bağımsız bir bürokrat tarafından yönetilen, hükümet kuruluşları ve çalışanları tarafından kendilerine haksızlık yapıldığına inanan insanların şikâyetleri doğrultusunda veya kendiliğinden harekete geçerek, araştırma yapma, sorumlular
29
hakkında disiplin uygulaması önerme ve rapor yayınlama hakkı olan ofis” olarak tanımlamaktadır (Babüroğlu, 1997: 15).
Ombudsman müessesesi, bu isimle ilk kez 1713 yılında İsveç’te kurulmuş, 1809 yılında İsveç Anayasasına girerek anayasal bir kurum niteliğine bürünmüş, iki asra yakın uygulanmasından sonra, önce İskandinav ülkelerince benimsenmiştir. Bu kurum; İsveç Kralı XII. Şarl’ın Osmanlı Ülkesinde yaşamak zorunda kaldığı 1709- 1714 yılları arasındaki sürgün döneminde Stockholm’deki yöneticilerin ve yargıçların yasalara gereği gibi uymasını gözetecek, uzaktaki kralın gözü kulağı olacak bir bireyi (Hogst Ombudsman) atamasıyla doğmuş ve 1809 İsveç Anayasası’nda da Anayasal bir kurum olarak yer almıştır. Ombudsman denetiminin kapsamı ve yetkileri ülkeden ülkeye değişmektedir. Genel olarak ombudsmanın görevi, kamu otoriteleri ile bireyler arasındaki ilişkiler nedeniyle ortaya çıkan sorunları çözmektir. Kamu otoritelerinin tamamı ya da bir kısmı ombudsmanın görev alanına girebilmektedir. Kurumun ortaya çıktığı ülke olan İsveç’te ombudsmanın görevi, insan hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla hükümet üyeleri dışındaki tüm kamu güçlerini denetlemektir (Küçüközyiğit, 2003).
Türkiye’de ombudsmanlık kurumu kurulması yönünde çeşitli denemeler olmuş, en son T.C. Anayasasının 74. maddesine 07.05.2010 tarih ve 5982 sayılı Kanunun 8. maddesiyle eklenen fıkralarla “kamu denetçiliği” adı altında ombudsmanlık kurumu oluşturulmuştur. Bu fıkralara göre, herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri incelemekle görevlidir.
30
Aynı madde ile Kamu Denetçiliği Kurumunun kanunla düzenleneceği belirtilmiş ve 6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu yayımlanmıştır (R.G.
29.06.2012, 28338). Kanuna göre TBMM’ye bağlı olarak kurulacak kamu denetçiliği kurumu, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, Türkiye Cumhuriyetinin Anayasada belirtilen nitelikleri çerçevesinde, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygı, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir. Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile re’sen imzaladığı kararlar ve emirler, yasama ve yargı yetkilerinin kullanılmasına ilişkin işlemler kurumun görev alanı dışındadır (m: 5). Kurumdaki başdenetçi ve denetçilere hiçbir makam veya kişinin emir veremeyeceği belirtilerek, kurumun bağımsız bir denetim birimi şeklinde oluşturulması hedeflenmiştir (m: 12).
Ombudsmanlık kurumu tarafından yapılacak denetimin kolay ve basit, ulaşılması kolay bir denetim olması, bu denetim türünün üstünlüğü olmakla birlikte;
demokrasi kültürünün yerleşmediği, insan haklarına saygının gelişmediği, halkın haber alma hakkının ve haber alma kanallarının yeterli olmadığı toplumlarda başarı şansının az olması ise sistemin zayıf yönüdür. Kararlarının kesin olmaması da ombudsman denetiminin diğer bir zayıf yönüdür. Kamu Başdenetçisinin ve 5 kamu denetçisinin atanmasıyla hayata geçmiş olan Türk Kamu Denetçiliği Kurumu, halen örgütlenme faaliyetlerini sürdürmektedir. Kamu denetçiliği kurumunun yapacağı denetiminin Türkiye’de ne derecede başarılı olacağını ise uygulama gösterecektir.
31
2.2.3.2. Denetim Zamanına Göre Denetim Türleri
Bir süreç olarak denetim, denetlenmesi istenen faaliyetten önce yapılabileceği gibi, faaliyet esnasında ya da faaliyetten sonra gerçekleştirilebilmektedir. Faaliyetin yürütülme zamanı dikkate alınarak denetim; işlem veya eylem öncesinde, esnasında veya sonrasında yapılabilmektedir.
2.2.3.2.1. İşlem veya Eylem Öncesi Denetim
Adından da anlaşılacağı gibi, bu denetim işleme veya eyleme başlanmadan önce yapılan bir denetimdir. Bu denetimin amacı, henüz bir işe girişilmeden önce olabilecek aksaklıkları belirlemek ve olası aksaklıkları gidererek, yapılacak işin mevzuata, önceden belirlenmiş hedef ve ölçütlere uygun olarak gerçekleştirilmesine olanak sağlamaktır. Bu denetim proaktif bir denetim yöntemi olarak, etkili bir yöntem olduğundan, çevre denetiminde sıklıkla başvurulması gereken bir denetim türüdür. Çevre denetiminin amacı, çeşitli faaliyetler sebebiyle çevreye verilebilecek zararları en aza indirmek olduğuna göre, henüz o faaliyete başlanmadan önce yapılacak bir denetimle doğabilecek zararlar ortaya çıkmadan önlenebilir ve çevre bozulmadan korunabilir. Çevre korumanın etkili araçlarından biri olan denetimin ön denetim şeklinde uygulanması, çevre korumada benimsenen temel iki yöntem olan önleyici ve telafi edici çevre koruma politikalarından önleyici politikaların uygulanmasına destek sağlayıcı bir denetim türüdür.
Bilindiği gibi önleyici çevre politikalarının özünü, çevreye henüz zarar verilmeden, iş işten geçmeden gelecekteki olası gelişmeler hesaba katılarak, doğal ve
32
insan elinden çıkmış çevrenin ve canlı yaşamın zarar görmesini önlemek oluşturmaktadır. Bu politikalara önleyici (preventive) politika denilmesinin nedeni de zararın önünü almaya çalışmasıdır. Gelecekte doğabilecek tehlikenin kestirimine dayanan bu önleyici politikaların uygulanmasında, çevre kirlenmesi olgusuna zarar ortaya çıktıktan sonra değil, çıkmadan önce bakılması nedeniyle de bu yöntemin topluma maliyeti, onarımcı politikalardan daha azdır (Keleş, Hamamcı ve Çoban, 2009: 349-350).
Ön denetim, genellikle onay, vize, izin şeklinde uygulanmaktadır. Çevre denetiminin önemli bir türü olan “çevresel etki değerlendirmesi” (environmental impact analysis) ön denetime örnek olarak gösterilebilir.
Sürekli uygulanabilir olmaması veya bu yönteme sürekli başvurulmasının işlerin yürümesini yavaşlatabilecek nitelik taşıması, ön denetimin zayıf yönüdür.
Çünkü denetim belli aralıklarla sürekli ve dengeli olarak uygulanmalıdır. Çok sık denetim, çalışanlarda rahatsızlık uyandırabilmekte; çalışanların inisiyatif kullanmalarını engelleyebilmekte ve işlerinin istenilenden daha yavaş yürümesine neden olabilmektedir.
2.2.3.2.2. İşlem veya Eylem Esnasında Denetim
İşlem veya eylem esnasında denetim, faaliyet sürmekte iken, eş zamanlı olarak bu eylem ve işlemin denetlenmesidir. Ön denetim yapıldıktan sonra bir faaliyete başlanılsa da, faaliyet esnasında hedeflerden sapmalar ortaya çıkabilmektedir. Çünkü ön denetimde de her olumsuzluğun önceden tahmin
