ANKARA ÜNİVERSİTESİ FEN BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ
DÖNEM PROJESİ
KAMULAŞTIRMA YAPAN İDARELERCE YAPILAN KIYMET TAKDİRLERİ VE ÖDENEN KAMULAŞTIRMA BEDELLERİNİN TAPU SİCİLİ İLE
ENTEGRASYONU
Mehmet Tunç SERT
GAYRİMENKUL GELİŞTİRME VE YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
ANKARA 2018
Her hakkı saklıdır.
i ÖZET
Dönem Projesi
KAMULAŞTIRMA YAPAN İDARELERCE YAPILAN KIYMET TAKDİRLERİ VE ÖDENEN KAMULAŞTIRMA BEDELLERİNİN TAPU SİCİLİ İLE
ENTEGRASYONU Mehmet Tunç SERT Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü
Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Danışman: Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ
Türkiye’nin makroekonomik dengesi son 15 yılda istikrar kazanmış, siyasi ve ekonomik istikrara bağlı olarak hızlı ekonomik büyüme sürecine girilmiştir. Makroekonomik istikrar ve refah artışı, taşınmaz sektörü ve yatırımlarını da olumlu yönde etkilemiştir. Gayrimenkul sektöründeki olumlu gelişmeler, taşınmaz değeri ve kirası gibi kavramları daha önemli hale getirmiştir. Taşınmazların yatırım aracı olarak görülmesi ve birçok hizmete altlık teşkil etmesinden dolayı gerçeğe en yakın değerlerinin tespiti; önemli bir meslek alanı niteliğini kazanmıştır. Taşınmazların özellikleri ile mülkiyet (kamu veya özel mülkiyette bulunan taşınmazlar) ve kullanım biçimleri, değerleme sürecinde kullanılacak yöntemlerin seçimini etkilemektedir. Özellikle satın alma gibi düşünülen kamulaştırma işleminde birçok taşınmazın değerlemesinin yapılması gerekmektedir. Farklı kamu idarelerinde kurulan kıymet takdiri komisyonları ve bilirkişilerin kamulaştırılan taşınmazların bedellerinin tespitinde kullanmaları gereken ölçütlerin aynı olduğu ve farklı kamulaştırma yöntemlerinde de aynı yöntemlere göre değerleme yapılmasının gerektiği vurgulanmalıdır.
Türkiye’de birçok merkezi ve yerel idarenin kamulaştırma yapma yetkisi bulunmaktadır.
Kamulaştırma amaçlı değerleme çalışmaları, bu işlemleri yapan resmi kurumların arşivlerinde tutulmakta ve çoğu kurum bu verileri elektronik ortama aktaramamaktadır. Günümüz koşullarında arşivlerde bulunan kâğıt üzerindeki verilerin paylaşımının zor olacağı aşikârdır. Hatta ülke genelinde hizmet veren resmi kurumların taşra teşkilatlarındaki verilere bile ulaşmada güçlük çektikleri gözlenmektedir. Değerleme sonuçlarının paylaşılabilmesi için elektronik ortamda tutulması zorunlu görülmektedir. Kamulaştırma sonuçlarının (il, ilçe, mahalle/köy, ada ve parsel, taşınmazın cinsi, yüzölçümü, kamulaştırma alanı, değerleme ölçütü, arazi/arsa, yapı, muhdesat bedeli, arta kalan kısmında değer değişimi, varsa irtifak hakkı alanı, irtifak bedeli, kira veya ecrimisil bedeli, dava veya değerleme tarihi gibi), mahkeme kararının tapu müdürlüğüne teslimi ve tescil/terkin aşamasında görevli/yetkili kamu idareleri tarafından tapu kütüğünün beyanlar hanesine
ii
işlenmesinden sonra tescil/terkin işlemlerinin gerçekleştirilmesine yönelik düzenleme yapılmasına gereksinim duyulmaktadır. Mevcut koşullarda işlemin Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünü (TKGM) ilgilendiren kısımları (mülkiyet bilgileri, tescil ve terkin işlemleri ile kamulaştırma bedeli gibi) Tapu ve Kadastro Bilgi Sistemi’ne (TAKBİS) girilmektedir. TAKBİS veritabanında kıymet takdirleri ile ilgili alan ayrılmadığından, idare bünyesindeki kıymet takdir komisyonlarının takdir ettikleri değerler ile mahkeme tarafından görevlendirilen bilirkişilerin takdir ettikleri değerlerin birlikte TAKBİS veritabanına girilmesi söz konusu olamamakta ve büyük emek harcanarak ve masraf yapılarak elde edilen değer bilgilerinin ulusal veritabanında toplanması ve kamusal amaçlar için kullanımı da mümkün olamamaktadır.
İnceleme sonuçlarına göre kamulaştırılan taşınmazların değerlemesine yönelik idari ve adli aşamalarda yapılan bütün kıymet takdiri işlemlerine ilişkin değer bilgilerinin denetimlerinin görevli idareler ve yargı organları tarafından yapılabilmesi ve özellikle 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 11’inci maddesinin (e) bendindeki “resmi makamlar tarafından yapılmış kıymet takdirleri” ölçütünün değerleme sürecinde tali faktör olarak bütün kıymet takdiri ve bilirkişi kurullarınca kullanılabilmesi için değer bilgilerinin ulusal veritabanında toplanması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Bu yolla idare bünyesinde yapılan değerleme sonuçları ile diğer idarelerin yaptıkları değerleme çalışmalarının sonuçlarının karşılaştırılmasına imkan verilebilecek ve daha da önemlisi aynı il/ilçe/mahalle/köy sınırları içinde benzer taşınmazlar için farklı kurumlar ve bilirkişi kurullarının birbirinden çok farklı değerleri takdir etmeleri ve kamu zararının ortaya çıkmasının önüne geçilebilecektir. Kamu kesiminde değerleme çalışmalarının bilimsel bir temele dayandırılarak yapılabilmesi için bütün kamu kurumlarındaki kıymet takdiri sonuçları ile mahkeme kararlarına göre kesinleşen bedellerin TKGM/TAKBİS veritabanına işlenmesi ve değer bilgilerinin bütün kamu kurumları ve yargı organları ile güvenli biçimde paylaşılabilmesi için yasal ve kurumsal düzenleme yapılması gerektiği açıktır. TAKBİS veritabanının yeniden yapılandırılması ve değer veritabanının yönetimi gibi işlerin gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının görev ve yetki alanında olduğu dikkate alınarak TKGM Bilgi Teknolojileri Dairesi ve ilgili diğer dairelerde gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının istihdam edilmesi zorunluluğu ve dinamik bilgi sisteminin oluşturulmasında genel kamu menfaatinin olduğu ortaya çıkmaktadır. Buna ilave olarak değer bilgilerinin kalitesinin yükseltilebilmesi ve kamu kaynaklarının etki yönetimi için kamulaştırma yapma yetkisi olan bütün kamu idarelerinin emlak ve kamulaştırma birimlerinde de gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının istihdam edilmesinde yarar görülmektedir.
Ocak 2018, 56 Sayfa
Anahtar Kelimeler: Kamulaştırma, değerleme, kamulaştırma sonuçları, değer veritabanının oluşturulması, Tapu ve Kadastro Bilgi Sistemi (TAKBİS) ve taşınmaz bilgi sistemi.
iii ABSTRACT
Term Project
VALUE APPRAISAL MADE BY THE EXPROPRIATING AUTHORITIES AND INTEGRATION WITH PAID EXPROPRIATION COSTS AND WITH THE
LAND REGISTRY Mehmet Tunç SERT Ankara University
Graduate School of Natural and Applied Sciences Department of Real Estate Development and Management
Supervisor: Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ
The macroeconomic stability of Turkey has stabilized over the last 15 years, and rapid economic growth has been started in line with the political and economic stability. Macroeconomic stability and welfare growth have also positively affected the real estate sector and its investments. Positive developments in the real estate sector have made concepts such as real estate value and rent more important. Since real estate is considered as an investment tool and serve as a base for many services, the real estate valuation profession has gained an importance. The characteristics of real estate and ownership (real estates in public or private property) and use types affect the choice of methods to be used in the valuation process.
In the expropriation process, which is especially considered to be purchased are needed to be valued in many real estates. Valuation commissions and experts established in different public administrations should use the same criteria in determining the value of the expropriated real estate and it should be emphasized that the same valuation approaches should be used within the various expropriation methods in public institutions.
There are many central and local administrations in Turkey which have the authority to make expropriation. Valuation studies for expropriation purposes are kept in the archives of the official institutions that carry out these transactions and most institutions cannot transfer these data to electronic environment. In fact, it is observed that the official institutions serving nationwide have difficulty to access the data in provincial organizations. However, to share valuation results, it is necessary to keep data in electronic environment. In today’s circumstances, it is obvious that the sharing data on the paper in the archives will be difficult. It is observed that official institutions serving nationwide faces difficulty to access data in provincial organizations. Value change in the remaining part, if any, value of easement right, easement compensation, lease (province, district, neighbourhood or village, island and parcel number, type of real estate, land area, expropriation area, valuation criteria, value of land/urban plots, building, trees and crops, value change after partial taking, easement area, easement value, rent or compensation, date of the trial or valuation, etc.), arrangements should be made to submit the court
iv
decision to the title deed and to make the registration / abandonment proceedings after the registration of the title deed by the official / competent public authorities in the registration / abandonment phase. In the current conditions, the parts dealing with the General Directorate of Land Registry and Cadastre (TKGM) are entered into the Land Registry and Cadastre Information System (TAKBIS) (such as property information, registration and abandonment transactions and expropriation cost). Since there is no space in the TAKBİS database related to valuation appreciation, it is not possible to enter the values appraised by the asset appreciation commissions within the administration and the values appraised by the experts appointed by the court together into the TAKBIS database and it is not possible to collect the Value data in national database and use for public.
According to the results of assessment, all the data related to the valuation of expropriated real estates in administrative and judicial stages can be carried out by the responsible administrations and judicial bodies and in particular the “value appraisal made by the official authorities” under Article 11 (e) of the expropriation law no 2942, it is necessary to collect the value data in the national database so that it can be used by experts and appraisal committee as the collateral factor in the valuation process. In this way, the evaluation results of the administration and other administrations can be compared and, more importantly, different institutions and expert committees can appreciate the different values and prevent the public harm from being exposed to the same real estate within the same province/district/district/village boundaries. In order to perform valuation studies on a scientific basis in the public sector, it is clear that legal and institutional arrangements must be made in order to share the value information securely with all public institutions and judicial organs to able to process the valuation results of all public institutions and the costs finalized according to court. Therefore, it should take into consideration that real estate development and management experts are in the field of duty and authority of the works such as restructuring the TAKBIS database and managing the value database, it is revealed that the TKGM Office of Information Technology and other related departments must employ real estate development and management experts and establish a dynamic information system. In addition, real estate development and management experts should also employed in the real estate and expropriation units of all public administrations, which have the authority to raise the quality of value information and to manage the impact of public resources.
January 2018, 56 page
Key words: Expropriation, valuation, expropriation results, creation of value database, Land Registry and Cadastre Information System (TAKBIS) and real estate information system.
v TEŞEKKÜR
Gayrimenkul geliştirme ve yönetimi çalışmalarının kapsamı genişlemekte ve her bir çalışma alanı başlı başına bir iş haline gelmektedir. Kamu yatırımları için arazi edinimi, etki analizi, kamulaştırma uygulamaları ve değerleme çalışmaları, hem kamu, hem de özel kesimde ihtiyaç duyulan bu çalışma alanlarından biridir. Böylesine geniş kapsamlı ve hızla gelişen yeni bir meslek alanında lisansüstü eğitim olanağını bize sağlayan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü üst yönetimi ile Ankara Üniversitesi Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Başkanlığına özel olarak teşekkür etmek isterim.
Kamulaştırma yapan idarelerce yapılan kıymet takdirleri ve bedellerin tapu sicili ile entegrasyonu konulu araştırma sırasında mütevazi kişiliği ve güler yüzü ile her aşamada bilgi, öneri, yardımları ile desteğini esirgemeyen, bilgisi ve yardımlarıyla projemin hazırlanmasında beni yönlendiren, projenin tamamlanmasında çok önemli katkıları olan ve derslerini dinlemekten sonsuz haz duyduğum danışman hocam ve aynı zamanda Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı Başkanı sayın Prof. Dr. Harun TANRIVERMİŞ’e ve Ankara Üniversitesi Gayrimenkul Geliştirme ve Yönetimi Anabilim Dalı’nın bütün öğretim elemanları ve idari personeline içten teşekkürlerimi sunarım.
Ankara’nın il merkezi ve ilçelerinde kamulaştırma yapan kurumlarda karşılıklı görüşme ve anketin tamamlanmasına yardımcı olan; Ankara Büyükşehir Belediyesi, Etimesgut Belediyesi, Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü, Ulaştırma Bakanlığı Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Karayolları Ankara Bölge Müdürlüğü, Boru Hatları ile Petrol Taşıma Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü, Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü V. Bölge Müdürlüğü, Yenimahalle Belediyesi, Çankaya Belediyesi, Gölbaşı Belediyesi, Keçiören Belediyesi, Altındağ Belediyesi, Milli Savunma Bakanlığı İnşaat Emlak Daire Başkanlığı Kamulaştırma/Kentsel Dönüşüm Birimlerinin yöneticileri ile teknik uzmanlarına da ayrıca teşekkür etmeyi bir borç bilirim.
vi
Karşılıklı görüşme yaparak anketin tamamlanmasına yardımcı olan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Bilgi Teknolojileri Dairesi Başkanlığı, Kadastro Dairesi Başkanlığı ve Tapu Müdürlüklerinde çalışan mesai arkadaşlarıma da teşekkür ederim. Lisansüstü eğitimimi tamamlamam sırasında fedakârlık göstererek beni destekleyen ve başarılarımda büyük pay sahibi olan eşim Füsun SERT’e, canım çocuklarım Ahmet Cemal SERT ve Volkan SERT’e sonsuz teşekkürlerimi sunarım. Saha çalışması sırasında bazı kurumların emlak ve kamulaştırma birimlerinin yöneticilerinin anket formunu doldurma ve yüzyüze görüşme yapmaktan imtina ettiklerine tanık olunmuştur.
Bütün kamu ve özel kurumların üniversitelerde ve resmi kurumlarda yürütülen bilimsel çalışmalara destek vermesinde genel toplumsal menfaatin olduğu ve bütün kamu ve özel kurumların yakın gelecekte akademik kurumlarla daha güçlü ve sürekli işbirliği tesis etmelerinde yarar olduğunu vurgulamak isterim. Esasen bir pilot çalışma veya ön araştırma niteliğindeki bu çalışmanın bütün illeri ve kurumları kapsayacak şekilde yapılacak ulusal araştırma projeleri için altlık teşkil etmesi ve detaylı çalışmaları yapacak olan araştırmacılara yararlı ve yol gösterici olmasını temenni ederim.
Mehmet Tunç SERT Ocak 2018, Ankara
vii
İÇİNDEKİLER
ÖZET ... i
ABSTRACT ... iii
KISALTMALAR DİZİNİ ... x
ŞEKİLLER DİZİNİ ... xi
ÇİZELGELER DİZİNİ ... xii
1. GİRİŞ ... 1
1.1 Araştırmanın Önemi ve Amaçları ... 1
1.2 Araştırmanın Materyali, Yöntemi ve Kapsamı ... 6
2. KURUMSAL TEMELLER VE MEVCUT DURUM ANALİZİ ... 9
2.1 Kamulaştırma Sürecinin İşleyişi ve Değerleme Sonuçları ... 9
2.2 TKGM/TAKBİS Veritabanının Mevcut Durumu ve Geliştirilmesi Gerekliliği ... 11
3. RESMİ MAKAMLARCA YAPILAN DEĞERLEME SONUÇLARININ TAPU VE KADASTRO BİLGİ SİSTEMİNE AKTARILMASI, KULLANIMI VE DEĞERLEME BİLGİLERİNİN ENTEGRASYONU ... 19
3.1 Görüşülen Personelin Kurumdaki Görevi ve Hizmet Süresi ... 19
3.2 Personelin Mezun Olduğu Eğitim Kurumları ... 20
3.3 Kamulaştırma İşlemlerinin Temel Sorunları ... 21
3.4 Son İki Yılda En Sık Kullanılan Kamulaştırma Yöntemleri ... 22
3.5 Kamulaştırma Sonuçlarının Tutulduğu Ortam ... 23
3.6 Kamulaştırma Sonuçlarının Tutulduğu Elektronik Veritabanlarının Özellikleri ... 24
3.7 Mevcut Veritabanının TAKBİS’e Entegrasyonu ... 25
3.8 Veritabanının TAKBİS’e Entegrasyondan Beklentiler ... 26
3.9 Kamulaştırma Verilerinin Elektronik Ortamda Tutulması ... 27
3.10 Kamulaştırma Bilgilerinin Elektronik Ortamda Tutulma Zorlukları ... 28
3.11 Taşra Teşkilatında Elektronik Ortamda Tutulan Kamulaştırma Uygulama Sonuçlarının Merkeze Aktarılarak Tek Veritabanında Birleştirilmesi ... 29
3.12 Kamulaştırma Uygulama Sonuçlarının Elektronik Ortamda Tutulması ve Değer Bilgilerinin Paylaşım Olanakları ... 30
3.13 Kamulaştırma Sonuçlarının TKGM/TAKBİS Ortamında Paylaşılması... 30
3.14 Resmi Kurumlarda Yapılan Kamulaştırma Sonuçlarının TAKBİS Ortamında Tutulması ... 31
3.15 Resmi Kurumlarda Yapılan Kamulaştırma Uygulama Sonuçlarının TAKBİS Ortamında Tutulmasının Zorlukları ... 32
viii
3.16 Resmi Kurumlarda Yapılan Kamulaştırma Çalışmalarının Sonuçlarının TAKBİS Ortamında Tutularak Web Servisleri Yardımı İle İlgili Kamu
Kurumları İle Paylaşılması ... 33
3.17 4650 Sayılı Kanun İle Değişik 2942 Sayılı Kamulaştırma Kanununun 11’inci Maddesindeki Değer Tespit Ölçütleri Açısından Değerlendirme ... 34
3.18 Kamulaştırma Bedelinin Tespit Ölçütlerinden “Resmi Makamlarca Yapılmış Kıymet Takdirleri” Ölçütünün Kamulaştırma İşlemlerinde Kullanımı ... 35
3.19 İl, İlçe ve Mahalle/Köy Düzeylerinde Farklı Kamu İdarelerince Benzer Özelliklere Sahip Taşınmazlar İçin Sıklıkla Farklı Değerleme Sonuçlarının Ortaya Çıkması ve Yüksek Bedel Ödenmesi Sorunu ... 37
3.20 İl ve Yöre Düzeylerinde Farklı Kamu İdarelerince Benzer Özellikli Taşınmazlar İçin Sıklıkla Farklı Değer Takdir Edilmesi ve Yüksek Bedel Ödenmesi Sorununun Çözümleri ... 39
3.21 Görüşmede Belirtilen Diğer Konular ve Değerlendirmeler ... 40
4. RESMİ MAKAMLARCA YAPILAN KIYMET TAKDİRİ ÇALIŞMALARININ TAPU VE KADASTRO BİLGİ SİSTEMİNE AKTARILMASI VE KULLANIMINA İLİŞKİN TKGM PERSONELİNİN DEĞERLENDİRMELERİ ... 41
4.1 Görüşülen TKGM Personelinin Görevi, Görev Yeri ve Hizmet Süresi ... 41
4.2 Görüşülen TKGM Personelinin Mezun Olduğu Okul ve Bölümleri ... 42
4.3 Kamulaştırma Uygulama Sonuçlarının TKGM/TAKBİS Ortamında Veya İlgili Kurumlarda Tutulması ... 42
4.4 TKGM/TAKBİS Veritabanının Kamulaştırma Verilerinin Girilebilmesine Uygun Olarak Yeniden Yapılandırılması ... 43
4.5 Kamulaştırma İşlemlerinin Sonuçlarının TKGM/TAKBİS Ortamında Tutulmasının Güçlükleri ... 44
4.6 Başka Kurumların Kâğıt/Dosya Ortamında Arşivlenmiş Kamulaştırma Uygulama Sonuçlarının TAKBİS’e Entegrasyonu ... 44
4.7 Başka Kurumların Kâğıt/Dosya Ortamında Arşivlenmiş Verilerinin TAKBİS’e Entegrasyonu Sırasında Veri Girişi... 45
4.8 Başka Kurumların Mevcut Kamulaştırma Veri Tabanlarının TAKBİS’e Aktarılması ... 45
4.9 Başka Kurumların Mevcut Veritabanlarının TAKBİS’e Entegrasyonu ... 46
4.10 Kamulaştırma Uygulama Sonuçlarının Elektronik Ortamda Tutulması Durumunda Sonuçların Paylaşımına İlişkin Görüşler ... 46
4.11 Diğer Konular ve Seçilmiş Öneriler ... 47
5 GENEL DEĞERLENDİRME VE ÖNERİLER ... 48
KAYNAKÇA ... 55
EKLER ... 58
ix
EK-1.RESMİ MAKAMLARCA YAPILMIŞ KIYMET TAKDİRİ ÇALIŞMALARININ TAPU VE KADASTRO BİLGİ SİSTEMİNE
AKTARILMASI VE KULLANIMININ (KAMULAŞTIRMA
BEDELİ YÖNÜNDEN DEĞERLENDİRME) ARAŞTIRMASI
ANKET FORMU ... 59 EK-2.RESMİ MAKAMLARCA YAPILMIŞ KIYMET TAKDİRİ
ÇALIŞMALARININ TAPU VE KADASTRO BİLGİ SİSTEMİNE
AKTARILMASI VE KULLANIMININ (KAMULAŞTIRMA
BEDELİ YÖNÜNDEN DEĞERLENDİRME) ARAŞTIRMASI
TKGM PERSONELİ İÇİN ANKET FORMU ... 62 ÖZGEÇMİŞ ... 64
x
KISALTMALAR DİZİNİ
AYGM Altyapı Yatırımları Genel Müdürlüğü
BOTAŞ Boru Hatları ile Petrol Taşıma Anonim Şirketi
DDY TC Devlet Demir Yolları İşletmesi Genel Müdürlüğü DSİ Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü
MEGSİS Mekânsal Gayrimenkul Sistemi TAKBİS Tapu Kadastro Bilgi Sistemi
TEDAŞ Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü TEİAŞ Türkiye Elektrik İletim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü TKGM Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü
xi
ŞEKİLLER DİZİNİ
Şekil 2.1 TKGM/TAKBİS kamulaştırma işlem ağacı ... 14
Şekil 3.1 Personelin kurumdaki görevi ve hizmet süresi ... 19
Şekil 3.2 Personelin mezun olduğu fakülte ve bölümler ile hizmet süreleri ... 20
Şekil 3.3 Son iki yılda en sık kullanılan kamulaştırma yöntemleri... 23
Şekil 3.4 Kamulaştırma sonuçlarının tutulduğu ortam ... 23
Şekil 3.5 Elektronik arşivin tutulduğu ortam ... 25
Şekil 3.6 Mevcut veritabanının TAKBİS’e entegrasyonu ... 26
Şekil 3.7 Kamulaştırma verileri elektronik ortamda tutulması ... 28
Şekil 3.8 Kamulaştırma bilgilerinin elektronik ortamda tutulması zorlukları ... 28
Şekil 3.9 Taşra teşkilatında elektronik ortamda tutulan kamulaştırma uygulama sonuçlarının merkeze aktarılıp tek bir veritabanında birleştirilmesi ... 29
Şekil 3.10 Kamulaştırma sonuçlarının elektronik ortamda tutulması ve bunların paylaşımı ... 30
Şekil 3.11 Kamulaştırma bilgilerinin ilgili kurumda veya TKGM/TAKBİS ortamında paylaşılması ... 31
Şekil 3.12 Resmi kurumlarda yapılan kamulaştırma uygulama sonuçlarının TAKBİS ortamında tutulması ... 32
Şekil 3.13 Resmi kurumlarda yapılan kamulaştırma uygulama sonuçlarının bir bütün olarak TAKBİS ortamında tutulmasının getirdiği maliyetlere ilişkin görüşler ... 33
Şekil 3.14 Resmi kurumlarda yapılan kamulaştırma çalışmalarının sonuçlarının TAKBİS ortamında tutularak web servisleri yardımı ile ilgili kurumlarla paylaşılması ... 34
Şekil 3.15 Resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirleri sonuçlarının kamulaştırma işlemlerinde kullanılmasına ilişkin görüşler ... 35
Şekil 4.1 Görüşülen TKGM personelinin görevi, görev yeri ve hizmet süresi ... 41
Şekil 4.2 Görüşülen TKGM personelinin mezun olduğu okul ve bölüm adı ... 42
Şekil 4.3 Kamulaştırma verilerinin TKGM/TAKBİS ortamında/ilgili kurumda tutulması ... 43
Şekil 4.4 TKGM/TAKBİS veritabanının kamulaştırma verilerinin girilebilmesi için yeninden yapılandırılması ... 44
xii
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge 2.1 Türkiye’de kamulaştırma işlemlerinin gelişimi ... 12
Çizelge 2.2 TKGM/TAKBİS mevcut veritabanı ... 15
Çizelge 2.3 TKGM/TAKBİS mevcut veritabanının önerilen yeni yapısı ... 15
Çizelge 2.4 Taşınmazın üzerindeki muktesat ve yapı değerleme bilgilerinin yapısı ... 16
Çizelge 3.1 Kamulaştırma işlemlerinin temel sorunları ... 21
Çizelge 3.2 Veritabanının TAKBİS’e entegrasyondan beklentiler ... 27
Çizelge 3.3 4650 Sayılı Kanun ile değişik 2942 Sayılı Kanunun 11’inci maddesindeki “resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirlerinin” kamulaştırma işlemlerinde kullanılmaması ... 36
Çizelge 3.4 İl, ilçe, mahalle ve köy düzeylerinde farklı kamu idarelerince benzer özellikli taşınmazlar için sıklıkla farklı değer takdir edilmesi ve bedel ödenmesi sorunu ... 38
Çizelge 3.5 İl ve yöre düzeylerinde farklı kamu idarelerince benzer özellikli taşınmazlar için farklı değerlerin takdiri ve yüksek bedel ödenmesi sorununa öneriler ... 39
1 1. GİRİŞ
1.1 Araştırmanın Önemi ve Amaçları
Türkiye Cumhuriyeti’nin birçok kamu kurumu merkezi yapıda yönetilmekte ve ayrıca birçok kurumun taşra teşkilatları da bulunmakta ve bu kurumların birçoğunun ihtiyaç duyulması halinde kamulaştırma ve diğer yollarla taşınmaz (arazi, arsa, bina ve tesisler gibi) edinimine gittiği görülmektedir. Bununla birlikte kamu kurumlarının kamulaştırma dışındaki yollarla taşınmaz edinme olanağının olduğu da bilinmektedir (Tanrıvermiş vd.
2017). Kamu kurumlarının taşınmaz edinimlerine ilişkin iş ve işlemlerin ve özellikle de edinilen taşınmazların yüzölçümü, cinsi ve nevi, kullanım biçimi ve değerlerine ilişkin sonuçların her yıl sürekli olarak envanterinin yapılamadığı, bu tür bilgilerin arşivlenmesinin elektronik ortam yerine kağıt ortamında yapıldığı ve kamu kurumlarının merkez teşkilatlarının bile bu verilere ulaşmakta zorluk çektiği görülmektedir. Diğer önemli bir sorun ise kamu kurumları arasında veri paylaşımında ortaya çıkmakta olup, taşınmaz edinimi verilerinin elektronik ortamda tutulamaması ve mümkün olduğu ölçüde bütün kurumların aynı yazılımı kullanmalarının sağlanamaması nedenleri ile farklı kurumların taşınmaz edinimine ilişkin uygulama sonuçlarını paylaşamadıkları ve genellikle birbirinden haberdar olmayan kurumların aynı yerleşim yerinde farklı bedellerle taşınmaz edinmeyi sürdürdükleri ve bu yolla kamu kaynağının israf edilmesinin kaçınılmaz olduğu ortaya çıkmaktadır (Tanrıvermiş ve Aliefendioğlu 2017).
Kamu kurumlarının bünyelerinde kurulan kıymet takdiri komisyonları ile mahkemeler tarafından görevlendirilen bilirkişi kurullarının taşınmazların kamulaştırma bedellerinin takdirinde kullanmaları zorunlu olan ölçütlerin aynı olduğu görülmektedir. 24/04/2001 tarih ve 4650 Sayılı Kanun ile değişik 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunun 11’inci maddesine göre bilirkişi kurulu, kamulaştırılacak taşınmaz veya kaynağın bulunduğu yerleşim yerine mahkeme heyeti ile birlikte giderek, hazır bulunan ilgilileri de dinledikten sonra taşınmaz veya kaynağın; cins ve nevini, yüzölçümünü, kıymetini etkileyebilecek bütün nitelik ve unsurlarını ve her unsurun ayrı ayrı değerini, varsa vergi beyanını, kamulaştırma tarihindeki resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirlerini,
2
arazilerde, taşınmaz veya kaynağın mevkii ve şartlarına göre ve olduğu gibi kullanılması halinde getireceği net gelirini, arsalarda, kamulaştırma gününden önceki özel amacı olmayan emsal satışlara göre satış değerini, yapılarda, resmi birim fiyatları ve yapı maliyet hesaplarını ve yıpranma payını ve bedelin tespitinde etkili olacak diğer objektif ölçüleri esas tutarak değerleme raporlarını hazırlamak zorundadırlar.
Değerleme raporunda 2942 Sayılı Kanunun 11’inci ve 12’inci maddesine sayılan bütün unsurların cevaplarının ayrı ayrı belirtilmesi ve bunlara ilave olarak ilgililerin beyanları ile Sermaye Piyasası Kurulu tarafından yürürlüğe konulan uluslararası değerleme standartlarının da dikkate alınması zorunluluğu mevzuatta açıkça belirtilmiştir. Bu çerçevede kamulaştırılan taşınmaz veya çevresinde kamulaştırma tarihindeki resmi makamlarca yapılmış kıymet takdirlerinin ilgili kurumlardan alınması ve bilirkişiler tarafından söz konusu bedellerin de kıyaslama ölçütü olarak dikkate alınması gerekecektir. Netice olarak bedelin tespitinde etkili olacak tüm objektif ölçülerin nazara alınması lazım gelmektedir (Tanrıvermiş vd. 2017, Tanrıvermiş ve Aliefendioğlu 2017).
Kamulaştırma sürecinde dikkate alınması gereken resmi kıymet takdirlerinin kapsamının ne olması gerektiğinin açık olmadığı vurgulanmalıdır. İlke olarak aynı proje alanında yapılan kamulaştırma çalışmalarında gerek satın alma yoluyla kesinleşen taşınmaz bedelleri, gerekse mahkeme kararları ile kesinleşen bedellerin, yapılacak yeni kamulaştırma işlemleri için emsal olamayacağı bilinmektedir (Tanrıvermiş 2017). İlçe, mahalle ve köy düzeylerinde yapılacak kamulaştırma işlemlerine yönelik değerleme çalışmalarının sonuçlarının hem emlak vergisi değerleri, hem de daha önce yapılmış kamulaştırma, kamu taşınmazlarının satışı ve diğer amaçlarla yaptığı değerleme sonuçları ile karşılaştırılması ve bu yolla takdir edilen taşınmaz değerinin fahiş ölçüde yüksek veya düşük olup olmadığının kontrol edilmesinin gerekli olduğu vurgulanmalıdır.
Uluslararası değerleme standartları ve değerleme biliminin temel ilkelerine göre kıymet takdiri ve bilirkişi raporlarında, aynı kamulaştırma kapsamındaki benzer taşınmazlar için ilgili idarelerce yaptırılmış olan kıymet takdirleri ile yakın yerleşimlerde yapılan kıymet takdirleri ile bilirkişi kurullarınca mahkemelere sunulmuş olan değerleme raporlarının, fikir verici olarak değerlendirilmesi gerekecek olup, bunların arsa ve
3
arazinin kesin değerinin tespitinde bağlayıcı olmayacağı ve her parselin cinsine göre kendi özgün koşullarında değerlendirilmesinin zorunlu olduğu bilinmektedir (Tanrıvermiş 2017). Resmi kıymet takdirlerinin, mutlaka kamulaştırmayı yapan davacı idare tarafından yapılmış ve aynı bölgede olması gerekmemektedir. Özellikle dava dosyasına davacı idare ve davalı tarafından savunmaları güçlendirebilmek için dava konusu kamulaştırma işleminden önce yapılmış kıymet takdirlerinin sunulduğuna sıklıkla rastlanmaktadır. Bilirkişilerin yeri geldiğinde önceki raporlar ve yargı kararları ile kesinleşen değerleri inceleme, bu rapor verilerinden faydalanma durumu söz konusu olmakta, ancak, mutlak suretle kıymet takdir komisyonu raporlarına göre hareket edileceğine ilişkin bir kuralın olmadığına dikkat edilmelidir. Zira, idareler tarafından yapılan kıymet takdirlerinin bilirkişi raporlarını bağlayıcı bir özelliğinin de olmadığı açıktır. Hatta, aynı taşınmazın paydaşının yakın tarihli uzlaşma suretiyle pay satışına ilişkin kıymet takdir tutanağı verileri, uzlaşma tutanağındaki verilerin bile mutlak bağlayıcı bir özelliği de bulunmamaktadır. Arsa vasfındaki taşınmazları piyasa değeri üzerinden değerlemede de söz konusu verilerin emsal olabilecek satış ve devir işlemleri olmadığı, sadece fikir verici ve yol gösterici olarak değerlendirilebileceği vurgulanmalıdır.
2942 Sayılı Kanunun 11’inci maddesinin (d) bendinde vergi beyanı, kıymet takdirinde göz önünde tutulması gereken esaslar arasında sayılmaktadır. Bu tür nesnel öğeler sayesinde bilirkişilerin öznel değerlendirmelerini denetleme olanağı elde edilmektedir.
Vergi beyanları ve resmi makamlarca yapılan kıymet takdirleri, genellikle taşınmazın gerçek değerini tam olarak yansıtmamakla birlikte, takdir edilen taşınmaz değerlerinin fahiş ölçüde yüksek olup olmadığının test edilmesine imkan vermekte ve resmi kıymet takdiri sonuçları kıyas ölçütü (bench marking) olarak kullanılmaktadır (Aliefendioğlu ve Tanrıvermiş 2017). Özellikle arsa vasfındaki taşınmazların piyasa değerlerinin (karşılaştırmalı satış değerlerinin) analizinde, kamulaştırılan taşınmazın ve emsal alınan taşınmazın değerleme tarihinde beyan edilen vergi beyanları ile bu taşınmazların bağlı bulundukları cadde veya sokaklar için belediyelerce emlak vergisine esas olmak üzere belirlenen metrekare değerleri de karşılaştırılmalıdır. Emsalin ve dava konusu taşınmazın emlak vergisine esas değerlerinin birbirine oranı ile bilirkişi raporlarında emsal karşılaştırılması sonucu belirlenen değerin söz konusu taşınmazın vergi değeri ile
4
ilişkisi hemen hemen aynı düzeyde olmalıdır. Vergi değerinin takdir edilen taşınmaz değerine oranı ile vergi değerinin emsal satış değerine oranı birbirinden fahiş ölçüde farklı ise, mahkemece söz konusu farklılık ve çelişkinin bilirkişi kurulundan alınacak ek rapor ile giderilmesi gerekli görülmektedir1.
Türkiye’de taşınmaz değerleme için gerekli olan verilere erişim ve veri kalitesinde önemli sorunlar yaşanmakta ve değerleme alanında teknoloji kullanımı ile matematiksel modellerden yararlanma olanakları sınırlı düzeyde bulunmaktadır (Tanrıvermiş 2017).
Konu ile ilgili olarak yapılan önceki çalışmalardan Börekçi (2014) tarafından yapılan çalışmada, gayrimenkul değerlemenin ülkemizde son yıllarda popülerlik kazandığı ve günümüz gözde meslekleri arasına girdiği, ancak bu alanın ülkemizde belirli ilkelere dayandırılamadığı belirtilmiştir. Çalışmada Adana ili, Çukurova ilçesi, Güzelyalı mahallesinde gayrimenkul değerlemesinin, veritabanı sistemlerine dayalı olarak yapılabilmesi için Coğrafi Bilgi Sistemlerinin getireceği olanaklar ve bu sistem içinde kullanılabilecek değerleme işlemlerinde çoklu karar verme yönteminin kullanılabilirliği tartışılmıştır. Çalışma sonuçlarına göre Quantum GIS programı kullanılarak yapılan çeşitli sorgulamalara göre değerleme sonuçlarının gerçekliği ve kıyaslamaları sağlanmış olup, bundan sonra yapılacak olan gayrimenkul değerleme işlemleri için doğru sonuçların elde edilebilmesi için arşiv oluşturulması gerektiği ifade edilmiştir.
Yener (2017) tarafından yapılan çalışmada, taşınmaz değerlemesinin temel sorunlarından birinin değerleme çalışmaları ile ilgili belirli bir modelin oluşturulamamış olduğu, bu sorunun uygulamada farklı değerleme yaklaşımlarının ortaya çıkmasına neden olduğu ve geliştirilen yaklaşımların kendilerine özgü avantaj ve dezavantajlarının olduğu belirtilmiştir. Son dönemlerde teknolojinin gelişmesi ile birlikte Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS) ve bu sistemlerin çıktıları (haritalar, analizler, raporlar gibi) da kullanılarak değerleme çalışmalarında otomasyona geçilmesinin önünün açıldığı vurgulanmıştır. Bu çalışmada ise önceki araştırmalardan farklı olarak kamulaştırma uygulama sonuçlarının bilgi bankası veya merkezinde toplanması ve kamulaştırma bilgileri de dahil olmak üzere mümkün olduğunca bütün işlemlere ilişkin değer bilgilerinin tek bir merkezde toplanması ve analizine dayalı olarak hem ülke, bölge, il
1 Yargıtay 18.HD, E. 2002/5996, K. 2002/6877, T. 17.06.2002; Yargıtay 18.HD, E:2002/5410, K: 200216099, T: 27.05.2002.
5
ve ilçe düzeylerinde değer haritalarının üretilmesi, hem de fahiş ölçüde farklılaştığı gözlenen değerleme sonuçlarının denetimi ve özellikle kamulaştırma bedelinin tespiti gibi amaçlarla yapılan yüksek değerleme sonuçlarının normalleştirilmesi olanaklarının paydaş kurumların uygulamaları ve kamu çalışanlarının görüşlerine dayalı olarak katılımcı bir yaklaşımla irdelenmesi yapılmış, sorun tanımlama ve politika geliştirme işlerinin ana hatları ortaya konulmuştur.
Kamu kurum ve kuruluşlarının taşınmaz edinimi ve değerlendirme yollarına ilişkin bütün bilgilerin tek bir merkezde toplanması ve bunun da ilgili bütün kurumların erişimine açık olması sağlanarak, değerleme yapan kıymet takdiri komisyonları ve bilirkişi kurullarının raporları için altlık oluşturulması ve hazırlanan raporların etkin denetimi yapılabilecektir. Özel olarak değer bilgisinin mevzuatta açıkça tanımlanan amaçla kullanımı için zaten kamu idareleri arasında paylaşılması ve bunun için de kamulaştırma uygulama sonuçları ile diğer amaçlarla yapılan değerleme raporlarındaki değer bilgilerinin elektronik ortama aktarılması ve paylaşılması zorunlu olmalıdır. Bu işi her kurumun kendi başına yapması, verilerin sadece kurumun kendi içinde kalmasına neden olacak ve etkin bilgi paylaşımına olanak vermeyecektir. Taşınmaz değerleme bilgilerini kamulaştırma yapan bütün kurumların hizmetine sunmanın yolu ise söz konusu bilgilerin bir araya toplanması ve veritabanı yönetiminin yapabilmesi ile mümkün olacaktır.
Aslında kamulaştırma verileri kısmen de olsa Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü (TKGM) tarafından Tapu Kadastro Bilgi Sistemi (TAKBİS) veritabanında tutulmaktadır. Eksik kalan veriler için TAKBİS veritabanında yeni oluşturulacak alanlara web servisleri yardımı ile güvenli biçimde girilmesi yoluyla bütün kamulaştırma verilerinin TAKBİS veritabanında tutulması sağlanabilecektir.
Kamulaştırma ile ilgili bütün bilgiler, kamulaştırma yapmakla görevli olan merkezi kamu kurumları ile yerel yönetimlerle web servisleri yardımıyla güvenli biçimde paylaşılarak gelecek yıllarda yapılacak kamulaştırma amaçlı değerleme çalışmaları için güçlük bir altlığın oluşturulması sağlanabilecektir. Kamulaştırma ile ilgili bütün bilgilerin kamulaştırma yapmakla görevli kurumlarla paylaşılabilmesi için 2942 Sayılı Kanunda altlığın mevcut olduğu dikkate alınarak 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu ve
6
Tapu Sicil Tüzüğüne göre “yardımcı sicil” olarak değer bilgilerinin kayda alınmasının da mümkün olabileceği açıktır. Mevcut yasal düzenlemelere göre farklı kamu kurumları ile TKGM arasında yapılacak işbirliği ile başta kamulaştırma olmak üzere bütün resmi değer bilgilerinin TAKBİS altında toplanması mümkün olup, bu amaçla TKGM veritabanının yeniden düzenlenmesi ve değer bilgilerinin yönetimi için kurumsal yapıda yeni düzenlemelerin yapılmasının gerekli olacağı vurgulanmalıdır.
1.2 Araştırmanın Materyali, Yöntemi ve Kapsamı
Türkiye’de kamulaştırma ve diğer yollarla arazi edinimi yapan kamu kurum ve kuruluşlarının sayısının oldukça fazla olduğu ve hatta mevzuata göre özel kişi ve kurumlar lehinde de kamulaştırma yapılmasının mümkün olduğu görülmektedir (Tanrıvermiş vd. 2017). Bu koşullarda kamulaştırma yapan bütün kurumlarda inceleme ve görüşme yapılması yerine Ankara ilinden seçilmiş kamu kurumlarının emlak ve kamulaştırma birimlerinin yönetici ve uzmanları ile görüşme ve anket yapılması ve buna göre mevcut durum analizi çalışmasının tamamlanması hedeflenmiştir. Zaman ve kaynak kısıtlılığı nedeni ile en fazla kamulaştırma yapan yatırımcı kamu kurumları ve yerel idarelerden 30 adedinin emlak ve istimlak, taşınmazlar ve kentsel dönüşüm/gelişim birimlerinin yönetici ve uzmanları ile görüşme yapılması, genelleme yapılması için yeterli görülmüştür. Saha çalışması aşamasında bazı kurumların yönetici ve uzmanları –araştırma için anket yapılacağına ilişkin resmi yazı gönderildiği halde- araştırmacı ile görüşme yapmaktan imtina etmiş olduğu için çalışmanın kapsamından zorunlu olarak çıkarılmıştır. Bazı kurumların yönetici ve uzmanları ile yapılan görüşmenin sonuçları da tutarsız olduğu için araştırmacı tarafından değerlendirme dışında bırakılmıştır. Sonuç olarak 16 kamu kurumundan 21 yönetici ve kıymet takdiri komisyonu üyesi ile görüşme yapılarak toplanan verilerle değerlendirme ve genelleme yapılması zorunlu olmuştur (EK 1). Buna ilave olarak TKGM Bilgi Teknolojileri Dairesi ve Kadastro Dairesi ile Tapu Müdürlüklerinden seçilmiş 20 uzman ve yönetici ile yapılan görüşmenin sonuçları da çalışmada sunulmuştur (EK 2).
Araştırmada yazılı soru formu ile yüz yüze görüşme ve daha doğrusu derinliğine görüşme yöntemi kullanılmış ve elde edilen sonuçlar oran yerine eğilimi
7
değerlendirmek üzere sayı olarak verilmiş ve genelleme yapılması için kullanılmıştır.
Çalışmada önceden yapılan ve ne tür soruların ne şekilde sorulup, hangi verilerin toplanacağını en ayrıntılı biçimde saptayan görüşme planının uygulandığı bir görüşme yöntemi olan yapılanmış görüşme yöntemi kullanılmış olmasının temel nedeni, görüşülmesi gereken kurum sayısının fazla, araştırmacının zamanı ve kaynaklarının sınırlı olmasıdır. Yapılandırılmış görüşmenin, yapı olarak kişinin kendine ait bilgiyi belirli kategorilere göre yanıtladığı anket çalışmaları ya da tutum ölçeklerine benzediği belirtilmektedir (Ekiz 2003). Bu çalışmada araştırmacı, araştırmaya katılan her bir kişiye aynı soruları aynı biçimde ve aynı sözcükle sormuş ve yapılandırılmış görüşme yoluyla anket çalışmalarına benzer tarzda nicel veri elde edilmesi mümkün olmuştur.
Buna ilave olarak seçilmiş örnek olayların sonuçları da çalışma içinde değerlendirilmiş ve genellemelerin yapılmasında önceki araştırma sonuçları ile yargının güçlendirilmesine önem verilmiştir.
Araştırma sonuçları beş bölüm olarak sunulmuştur. Konunun önemi, amaçları, kapsamı, sınırları, materyali ve yönteminin açıklandığı giriş bölümünden sonraki ikinci bölümde mevcut TAKBİS veritabanının yapısı, kamulaştırma uygulamalarına ilişkin işlemlerin sonuçları ve mevcut veritabanında yapılması gereken temel düzenlemelerin yapısı ve işleyişinin açıklandığı kuramsal temeller bölümü yer almıştır. Ankara ilinden seçilmiş kamu kurumlarının emlak, kamulaştırma, kentsel gelişme ve dönüşüm birimlerinin yöneticileri ve kıymet takdiri komisyonu üyeleri ile yapılan derinliğine görüşme sonuçları üçüncü bölümde ve TKGM Bilgi Teknolojileri Dairesi, Kadastro Dairesi ve Tapu Müdürlüğü’nden seçilmiş 20 yönetici ve uzman ile yapılan görüşmelerin sonuçları ise dördüncü bölümde sunulmuştur. Gerek TAKBİS mevcut işlem ağacı ve durum analizi sonuçları, gerek Ankara ilinden seçilmiş kamu kurumlarının kıymet takdiri komisyonları, gerekse TKGM’nin ilgili daireleri ve müdürlükleri ile yapılan görüşmelerin sonuçlarına dayalı olarak kamulaştırma sonuçlarının TAKBİS’e entegrasyon olanakları, başarı derecesi ve paydaşlara düşen görevler ve rollerin tespiti ise araştırma sonuçları ve öneriler bölümünde yer almıştır. Bu kısımda ayrıca halen kamulaştırma yapan kurumlar ile TKGM bünyesinde personel yapısı ile yeniden kurgulanması gereken değer bilgileri veritabanının kurulması, etkin olarak yönetimi ve başta değerleme norm bilgileri ve değer haritalarının üretimi olmak üzere çok yönlü
8
analiz ve değerlendirmelerin yapılması zorunluluğunun gerektirdiği personel yapısı da tanımlanmış ve bu çerçevede gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının değer bilgileri veritabanının kurulması ve yönetimi alanında görev almalarının gerekliliği ve hatta zorunluluğu vurgulanmıştır. Buna ilave olarak gerek örnek olarak incelenen kıymet takdiri raporları, gerekse bilirkişi raporlarının kalitelerinin çok düşük olması ve yapılan işlemlerin genel olarak uluslararası değerleme standartları ve değerleme biliminin temel ilkelerine uygun olmadığı tespit edilmiş olduğundan, kamulaştırma yapan bütün kurumların emlak ve kamulaştırma, imar, şehircilik ve kentsel dönüşüm/gelişim birimlerinin kadro yapısı içinde yer alması gereken uzmanlar arasında gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarının bulunmasının zorunlu olduğu ve bu yolla değerleme raporlarının kalitelerinin yükseltilmesinin mümkün olabileceği de vurgulanmıştır. Benzer biçimde taşınmazın mülkiyeti, kullanımı, değeri, imar ve inşaat hakları, gelirleri ile tasarruf işlemlerine yönelik adli ve idari yargıdaki bütün davalarda bilirkişi olarak mahkemelerin gayrimenkul geliştirme ve yönetimi uzmanlarını görevlendirmeleri ve bu yolla kalitesi yükseltilecek değerleme raporlarının sonuçlarına dayalı olarak TKGM tarafından üretilecek değerleme normları ve değer haritalarının mümkün olduğu ölçüde gerçekçi olmasının sağlanabileceği ortaya konulmuş ve başarı koşulları ve politika geliştirmenin ana hatları vurgulanmıştır.
9
2. KURUMSAL TEMELLER VE MEVCUT DURUM ANALİZİ
2.1 Kamulaştırma Sürecinin İşleyişi ve Değerleme Sonuçları
Kamulaştırma, kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazların, Devlet ve kamu tüzelkişileri tarafından mevzuatta tanımlanan ölçütlere göre belirlenen bedeli ödenerek zorla satın alınmasıdır. Kamulaştırma işini yapacak kurumun birinci önceliği kamulaştırma için gerekli olan ödeneği temin etmek ve daha sonra kamu yararı kararının alınması ve bu kararın onanması sağlamaktadır. 2942 Sayılı Kanunun 7’inci maddesinde sayılan bütün hazırlık işlemlerinin tamamlanmasından sonra kısmen veya tamamen kamulaştırılacak veya irtifak hakkı tesis edilecek taşınmazın tahmini bedelini tespit etmek üzere kamulaştırma işini yapacak kurumun bünyesi içinden en az üç kişiden oluşan bir ya da daha fazla kıymet takdir komisyonu oluşturulacak ve kıymet takdiri için görevlendirilecektir. Ayrıca kamulaştırma işini yapacak kurum tahmin edilen bedel üzerinden pazarlıkla satın alma ve trampa işlemlerini yürütmek üzere en az üç kişiden oluşan bir ya da daha fazla uzlaşma komisyonu oluşturulacak ve uzlaşma için görevlendirilecektir.
Uzlaşma komisyonu, kıymet takdir komisyonunun takdir ettiği bedelleri mal sahibine söylemeden satış (zorunlu) ya da trampa için uzlaşma görüşmesine davet edecektir.
Taşınmazın tahmin (takdir) edilen bedelini geçmemek üzere anlaşılması durumunda tutanak düzenlenir, malik ya da temsilcisi ve komisyon üyelerince imzalanır. Tutanak tanzim tarihinden itibaren en geç kırk beş gün içinde tutanaktaki bedel hazırlanacak ve idare tarafından taşınmazın tapu devir işlemi tamamlandıktan sonra söz konusu bedelin malik veya taşınmaz adına açılan banka hesabına yatırılması sağlanacaktır. Satın alma yöntemi ile kamulaştırma işlemi tamamlandıktan sonra, söz konusu kamulaştırma işlemine veya bedele itiraz edilememekte ve dava da açılamamaktadır.
Anlaşma olmaması, malike ulaşılamaması ve aynın çekişmeli olması durumlarında, kamulaştırma işini yapacak kurum kıymet takdir komisyonunun takdir ettiği bedel ve diğer belgelerle asliye hukuk mahkemesine müracaat ederek bedelin tespiti, ödeme şekli
10
ve idare adına tescilini ister. Mahkeme idarenin başvuru tarihinden itibaren en geç otuz gün içinde duruşma günü belirleyerek taraflara tebliğ ederek duruşmaya çağırır.
Mahkemece yapılan duruşmada tarafların bedelde anlaşmamaları durumunda, hakim en geç on gün içinde keşif ve otuz gün sonrası duruşma günü tayin eder. 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 15’inci maddesine göre oluşturulan bilirkişi kurulunca taşınmazın değerini belirlemek için bütün ilgililer huzurunda mahallinde keşif yapar ve bilirkişi kurulu on beş gün içinde hazırladıkları raporlarını mahkemeye verirler.
Mahkeme raporu tüm ilgililerine tebliğ eder.
Duruşmada tarafların rapora itirazları varsa hakim tarafından dinlenir ve bilirkişilerin itirazlara karşı beyanları alınır. Taraflar yine anlaşamazlarsa hakim tarafından on beş gün içinde sonuçlandırılmak üzere yeni bilirkişi kurulu tayin edilir. Hakim, bilirkişi rapor veya raporları ve beyanlarından faydalanarak adil ve hakkaniyete uygun bir kamulaştırma bedeli tespit eder ve tespit edilen bu bedele göre kamulaştırma işlemi tamamlanmış olur. Taşınmazın bulunduğu yerdeki mahkemece bedelin kesinleşmesi, idare tarafından bedelin ödenmesi ve tapuda tescil veya terkin işleminin yapılmasından sonra kamulaştırma işlemi kesinleşmiş olur. Buna göre süreç içinde; idare bünyesinde kurulan komisyonların takdir ettiği bedel ile bilirkişilerce belirlenen bedellerin veritabanında tutulması ile bilirkişi kurullarının denetiminin daha kolay yapılması mümkün olacaktır.
Kamu yararı kararı ve kamulaştırma işleminin iptali için idari yargıda dava açılmakta olup, burada değer söz konusu olmamaktadır. Ancak kamulaştırmasız el atmadan tazminat, iki idare arasında taşınmaz devri, trampa ile kısmen kamulaştırılan taşınmazlarda kamulaştırmadan arta kalan kısmın işe yaramaması nedeni ile tamamının kamulaştırılması gibi durumlarda değer ölçütü tespit edilmekte ve bunların da mutlaka veritabanına alınması gerekmektedir. Kamu idarelerinin taşınmaz edinimine ilişkin çalışma sonuçlarının projelere göre bir veritabanında tutulması sadece kamu idarelerinin bünyelerinde kurulan kıymet takdir komisyonlarının değerleme çalışmasının sonuçlarının geçerliliğini sınama ve kıyaslama yapma için bilgi sağlamayacak, aynı zamanda bu zamana kadar yapılamayan birçok kamu projesinin tamamlanmasından sonra gerçekleşen taşınmaz edinim maliyeti ve bunun proje maliyeti içindeki payının da
11
analizinin yapılmasına imkan verecektir. Benzer biçimde projelerin paydaşlarının uygulama sonuçlarını denetlemeleri kolaylaşacak ve başta yargı ve denetim kurumları olmak üzere ilgili bütün paydaşlara çok kısa sürede veri ve bilgi sağlanması mümkün olacaktır. Sonuç olarak arazi edinim maliyetlerinin rasyonelleştirilmesi için önemli bir altyapı tesis edilmiş olacak ve kamu yöneticilerinin sıklıkla kamulaştırma maliyetlerinin yüksekliğinden ve farklı kurumların uygulama sonuçları arasındaki fahiş ölçüdeki farklılıklardan yakınılmasının da önüne geçilmiş olacaktır.
Birçok ülkede ve Türkiye’de ekonomik gelişme trendi ile kamu kurumlarının hizmet üretim kapasitesinin çeşitlendiği ve hızla geliştiği görülmektedir. Türkiye’de 1999-2017 döneminde kamulaştırılan parsel sayıları (kamulaştırmasız el atmadan tazminat hariç) incelenmiş olup, genel olarak işlem sayılarının zaman içinde artma eğiliminde olduğu, ekonomik kriz yıllarında kamulaştırma işlem adedinin azaldığı ve kriz yıllarında kaynak yetersizliği nedeni ile idarelerin el atma yoluyla taşınmaz edinimine yöneldikleri dikkati çekmektedir (Çizelge 2.1). İşlem başına ödenen bedel de birkaç istisna hariç genel olarak artma eğilimine sahip bulunmaktadır. Mevcut sistemde kamulaştırılan taşınmazın değerleme yöntemi, toplam bedelin bileşenlerine göre dağılımı ve değerleme zamanı gibi bilgilerin olmaması nedeni ile işlem başına bedelin tespiti hatalı gibi görünse de, incelenen dönemde işlem başına ödenen ortalama kamulaştırma bedelinin, gelişme sürecine paralel olarak taşınmazın değer kazanmış olduğu ve ödenen bedelin de buna bağlı olarak hızla yükselme eğiliminde olduğu vurgulanmalıdır.
2.2 TKGM/TAKBİS Veritabanının Mevcut Durumu ve Geliştirilmesi Gerekliliği
2942 Sayılı Kanuna göre kamu yararının gerektirdiği hallerde gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerin mülkiyetinde bulunan taşınmazların, Devlet ve kamu tüzelkişilerince kamulaştırılmasında yapılacak işlemler, kamulaştırma bedelinin hesaplanması, taşınmazın ve irtifak hakkının idare adına tescili, kullanılmayan taşınmazın geri alınması, idareler arasında taşınmazların devir işlemleri, karşılıklı hak ve yükümlülükler ile bunlara dayalı uyuşmazlıkların çözüm usul ve yöntemleri düzenlenmiştir. Buna ilave olarak özel kanunlara dayanılarak gerçek ve özel hukuk tüzelkişileri adına yapılacak kamulaştırma işlemleri de 2942 Sayılı Kanun hükümlerine göre yürütülmektedir. 2942
12
Sayılı Kanuna göre irtifak hakkı tesisi (Md.4 ve Md.11), satın alma yoluyla kamulaştırma (Md..8), tam ve kısmen kamulaştırma (Md.10, Md.11 ve Md.12), arazinin boşaltılması (Md.20), trampa yoluyla kamulaştırma (Md.26), acele el koyma (Md.27), iki idare arasında taşınmaz devri (Md.30) ve kamulaştırılmaksızın kamu hizmetine ayrılan taşınmazların bedel tespiti (geçici Md.6) gibi işlemler yapılmakta olup, bunlardan irtifak hakkı tesisi, kısmen kamulaştırma, arazinin boşaltılması ve kamulaştırmasız el atma dışındaki işlemlerin TAKBİS işlem ağacında olduğu ve sadece bedellerin ayrıştırılarak veritabanına girilmesi gerektiği tespit edilmiştir (Şekil 2.1).
Kamulaştırma işleminden vazgeçme ve eski malikin geri alma hakkını kullanmasında da bedel söz konusu ise mutlaka işlem tarihi ve tutarı olarak taşınmazın bileşenlerine göre kayıtlarda yer alması gerekecektir.
Çizelge 2.1 Türkiye’de kamulaştırma işlemlerinin gelişimi
Yıllar Kamulaştırma İşlemleri
İşlem Adedi Ödenen Taşınmaz Bedeli (TL) İşlem Başına Ödenen Ortalama Bedel (TL)
1999 21.990 174.289.080 7.925,83
2000 29.398 653.567.172 22.231,69
2001 21.565 139.300.737 6.459,58
2002 24.918 270.589.953 10.859,22
2003 27.637 512.514.132 18.544,49
2004 29.478 333.092.121 11.299,69
2005 37.346 1.485.666.986 39.781,15
2006 44.752 1.665.645.987 37.219,48
2007 37.450 2.310.181.209 61.687,08
2008 40.533 1.052.947.956 25.977,55
2009 37.481 6.609.504.303 176.342,80
2010 51.701 7.875.388.167 152.325,64
2011 68.130 6.108.004.918 89.652,21
2012 94.182 4.506.116.891 47.844,78
2013 106.524 4.772.973.451 44.806,55
2014 111.539 6.300.488.578 56.486,87
2015 112.928 6.920.768.440 61.284,79
2016 123.178 8.919.110.060 72.408,30
2017 66.892 5.187.621.966 77.552,20
Kaynak:http://uygulamalar.tkgm.gov.tr/ybs/ybs/Tapuistatistik/iller/Tapuistatistik.htm(Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı Yönetim Bilgi Sistemleri)
2942 Sayılı Kanunun ilgili hükümlerine yapılacak değerlemede öncelikle taşınmazların cinslerinin tespiti ve daha sonra cinsi arsa ve arazi olarak tanımlanan taşınmazlar için piyasa ve gelir değerlerine göre değerleme yapılması gerekli olacaktır. Taşınmaz
13
üzerinde maliki tarafından inşa edilen yapı mevcut ise net maliyet bedeli ve başkasının taşınmazı üzerine yapı inşa edilmiş ise levazım bedelinin ödenmesi gerekecektir. Arazi üzerindeki ürün ve ağaçların da gelişme dönemleri dikkate alınarak maliyet, gelir ve piyasa değerleri üzerinden değerleme işlemlerinin yapılması zorunludur. Sonuç olarak kamulaştırılan taşınmaz için ödenen toplam bedelin bilinmesi (Çizelge 2.1), sadece toplam yatırım tutarının ne kadarının kamulaştırma işlemine harcandığının tespitine imkan verecek ve bu verilerden ortalama parsel değerinin bulunması da mümkün olamayacaktır. Bu bakımdan mutlaka kamulaştırılan taşınmazın cinsine göre ödenen bedelin ayrı ayrı girilmesi ve ödenen toplam bedelin de arsa veya arazi değeri, yapı değeri, ağaç bedeli ve ürün bedeli olarak ayrı ayrı girilmesi, değerleme zamanının belirtilmesi ve 2942 Sayılı Kanunun 10’uncu maddesine göre 120 gün içinde tamamlanamayan davalarda bedele ilave edilen faiz tutarının ayrıştırılması (dava sürelerinin gecikmesinin ekonomiye maliyetinin tespiti için ödenen faiz tutarının ayrı sütunda girilmesi mümkün olmalı) gerekmektedir. Buna ilave olarak 2942 Sayılı Kanunun 12’inci maddesine göre bir kısmı kamulaştırılan taşınmazlarda arta kalan kısımdaki değer azalışı ile geçici 6’ıncı madde kapsamında kamulaştırılmaksızın kamu hizmetine ayrılan taşınmazların bedellerinin tespiti aşamasında hesaplanan arazi ve arsa bedeli (veya tazminatı) ile malikin araziyi kullanamaması nedeni mahrum kaldığı gelirinin tazmini için ödenen ecrimisil bedeli de mutlaka ayrı ayrı kayıtlara alınmalıdır.
Tapu müdürlüklerinde yapılan günlük işlemlerin neredeyse tamamı değer veya bedel üzerinden olmasına karşın, bunların çoğunluğu değerleme raporu yerine beyan, idari kayıt veya mahkeme kararına dayalı olarak gerçekleşmektedir. TKGM/TAKBİS veritabanı incelenerek mevcut veritabanının yapısını gösteren çizelgeler hazırlanmıştır (Çizelge 2.2). Kamulaştırma işlemi sırasında kıymet takdirlerinin oluşmasını sağlayan veriler (Çizelge 2.3) birlikte değerlendirilerek yeni çizelge oluşturulmuş (Çizelge 2.4) olup, oluşturulan çizelgede değerleme sonuçlarına ilişkin bütün alanların ilgili kurum tarafından web servisleri yardımı ile girilmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. İzleyen çizelgelerde taşınmazın üzerindeki muhdesat ve yapı değerlerinin tutulduğu alanların da doldurulması gerekecektir (Çizelge 2.3, Çizelge 2.4). Bu yolla kamu idarelerinin bünyelerinde kurulan kıymet takdir komisyonlarının değerleme çalışmasının sonuçlarının geçerliliğini sınama ve kıyaslama yapmada kullanabileceği değer
14
bilgilerinin elektronik ortamda arşivlenmesi sağlanarak değerleme raporlarının denetimi ve gerçeğe en yakın değerleme sonuçlarına ulaşılmasına önemli ölçüde katkı sağlanabilecektir.
Şekil 2.1 TKGM/TAKBİS kamulaştırma işlem ağacı
Türkiye’de halen kamulaştırma amacı ile yapılacak kıymet takdirine altlık teşkil edebilecek ulusal veritabanı oluşturulamamıştır. Bu koşullarda yapılan değerleme çalışmalarının kalite kontrolünün yapılması ve özellikle kamulaştırma bedellerinin yeterliliği ve uygunluğunun test edilmesi oldukça güç görünmektedir. Bu boşluğu doldurmak için olmasa da Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı tarafından vergi ve harca esas değer belirlemek için bir çalışmanın başlatıldığı ve halen analiz çalışmalarının devam ettiği tespit edilmiştir. Her iki çalışma veritabanı açısından birbirine benzese de amaç bakımından farklı yanlarının olduğu açıktır.
