Belediyelerde kontrat yöntemi (contracting out) ve Konya Büyükşehir Belediyesi örneği

T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI

BELEDİYELERDE KONTRAT YÖNTEMİ (CONTRACTING

OUT) VE KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ

YÜKSEK LİSANS TEZİ

TEZ DANIŞMANI

Doç. Dr. Önder KUTLU

HAZIRLAYAN

Belgin UÇAR

İ

ÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER ...I KISALTMALAR ...V ŞEKİLLER TABLOSU...VI TABLOLAR LİSTESİ ... .. . VII

GİRİŞ...1

BİRİNCİ BÖLÜM

KONTRAT YÖNTEMİNİN ORTAYA ÇIKIŞI VE TEMEL

ARGUMANLARI

1.1.1. Ekonomik Nedenler ...7

1.1.2. Siyasal Nedenler ...8

1.1.3. Sosyal Nedenler...10

1.1.4. Teknolojik Nedenler ...10

1.2. YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ...11

1.3. KONTRAT YÖNTEMİ KAVRAMI...16

1.4. KONTRAT YÖNTEMİNİN LEHİNDEKİ VE ALEYHİNDEKİ ARGUMANLAR.. 18

1.4.1. Kontrat Yönteminin Lehindeki Argümanlar ...18

1.4.1.1. Maliyet Tasarrufu ve Etkinlik...19

1.4.1.2. Rekabetin Artması ve Kaliteli Hizmet Sunumu ...20

1.4.1.3. Hesap Verilebilirlik ve Katılımın Artması ...22

1.4.1.4. Uzmanlaşma ...23

1.4.2. Kontrat Yönteminin Aleyhindeki Argümanlar... 25

1.4.2.1. Özel Sektörün Sadece Kâr Amacı Gütmesi...25

1.4.2.2. Uygulanmasındaki Güçlükler ve Teknik Eleman Eksikliği ...26

1.4.2.3. Kontratlara Karşı Çıkabilecek Direnmeler...29

1.4.2.4. Rüşvet ve Yolsuzluğun Artması ...29

1.5. KONTRAT ÇEŞİTLERİ ...32

1.5.1. Klasik Kontratlar ... 32

1.5.2. İlişkisel Kontratlar ...32

1.5.3. Kontrol Edilen Kontratlar...33

1.5.4. Kandırmacı Kontratlar ...33

İ

KİNCİ BÖLÜM

KONTRAT YÖNTEMİ ÜLKE UYGULAMALARI

2.1.1. Zorunlu Rekabetçi İhale (Compulsory Competitive Tendering)...35

2.1.2. En İyi Değer (Best Value)...39

2.1.2.1. Kalite, Maliyet ve Performans İlişkisi...41

2.1.3. CCT ve BV Politikalarının Karşılaştırılması...43

2.2. AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ ...46

2.2.1. Amerika ve İngiltere’deki Kontrat Uygulamaları Arasındaki Temel Farklar...51

2.3. AVUSTURALYA ...53

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE KONTRATLAR VE YASAL MEVZUAT

3.1. KONTRATLARLA İLGİLİ YASAL MEVZUAT ...56

3.1.1. Devlet İhale Kanununa Göre Kontratlar ...57

3.1.2. Kamu İhale Kanununa Göre Kontratlar ...58

3.1.2.1.Kanun Kapsamında Kuruluşlar...59

3.1.2.2. Kanunun Temel İlkeleri...61

3.1.2.3. Kanuna Göre İhale Komisyonu ...65

3.2. İHALE İSTATİSTİKLERİ ...67

3.2.1. Sonuç İstatistikleri ...67

3.2.1.1. İhale Türlerine Göre Sonuç İstatistikleri ...67

3.2.1.2. Kurumlara Göre Sonuç İstatistikleri ...72

3.2.2. Karar İstatistikleri ...78

3.2.2.1. İhale Türlerine Göre Karar İstatistikleri...78

3.2.2.2. Sonuçlara Göre Karar İstatistikleri ...83

3.2.2.3. Kurumlara Göre Karar İstatistikleri ...86

DÖRDÜNCÜ BÖLÜM

KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ

4.1.1. Hizmet İhaleleri ... 93

4.2. HALKIN KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ HİZMETLERİ HAKKINDAKİ

DÜŞÜNCELERİ ...98

SONUÇ... .110

KAYNAKÇA... .114

KISALTMALAR

OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü ABD : Amerika Birleşik Devletleri

CCT : Zorunlu Rekabetçi İhale BV : En İyi Değer

KİK : Kamu İhale Kurumu AB : Avrupa Birliği

LGMB : Yerel Yönetim Yönetişim Komitesi

ICMA : Uluslar arası Şehir / Bölge Yönetimler Birliği ÇED : Çevresel Etki Değerlendirme

KBB : Konya Büyükşehir Belediyesi KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri

Ş

EKİLLER LİSTES

Şekil 1. 1. Rekabetçi Sunum ve Kontrat Yönteminde Üç Adım ...16 Şekil 1. 2. Üretici, Tüketici ve Organizatör (Düzenleyen) Arasındaki İlişki ...17

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo 2.1. 1991 ve 1997 İngiltere ve Galler ‘de Özel Sektör Firmalarının Aldığı

Kontratlar ...38

Tablo 2.2. Performans ve Best Value ...41

Tablo 2.3. Performans, Kontrat Maliyetleri ve Rekabetçi Sunum ... 42

Tablo 2.4. CCT ve BV Arasındaki Temel Farklar ... 44

Tablo 2.5. Hizmetlerin Özelleştirilmesindeki En Önemli Nedenler ... 49

Tablo 2.6. En Çok Özelleştirilen 10 Hizmete Yönelik Memnuniyet Oranları...50

Tablo 3.1. İhale Türlerine Göre 2003 Yılı Sonuç İstatistikleri………. ...68

Tablo 3.2. İhale Türlerine Göre 2004 Yılı Sonuç İstatistikleri ...69

Tablo 3.3. İhale Türlerine Göre 2005 Yılı Sonuç İstatistikleri ...70

Tablo 3.4. 2003, 2004, 2005 Yıllarına Ait Sonuç İstatistiklerinin İhale Türlerine Göre Adet ve Tutar Bazında Karşılaştırılması ... 71

Tablo 3.5. Kurumlara Ait 2003 Yılı Sonuç İstatistikleri ...72

Tablo 3.6. Kurumlara Ait 2004 Yılı Sonuç İstatistikleri ...73

Tablo 3.7. Kurumlara Ait 2005 Yılı Sonuç İstatistikleri ...75

Tablo 3.8. Yerel Yönetimlerin 2003, 2004 ve 2005 Yıllarına Ait Sonuç İstatistiklerinin İhale Türlerine Göre Karşılaştırılması ...76

Tablo 3.9. İhale Türlerine Göre 2003 Yılı Karar İstatistikleri ...78

Tablo 3.10. İhale Türlerine Göre 2004 Yılı Karar İstatistikleri ...79

Tablo 3.12. 2003, 2004 ve 2005 Yıllarına Ait Karar İstatistiklerinin İhale Türlerine

Göre Karşılaştırılması ...82

Tablo 3.13. 2003 Yılı Uyuşmazlık Kararlarının Sonuçlara Göre İstatistikleri ...83

Tablo 3.14. 2004 Yılı Uyuşmazlık Kararlarının Sonuçlara Göre İstatistikleri ...84

Tablo 3.15. 2005 Yılı Uyuşmazlık Kararlarının Sonuçlara Göre İstatistikleri ...85

Tablo 3.16. Kurumlara Ait 2003 Yılı Karar İstatistikleri ...87

Tablo 3.17. Kurumlara Ait 2004 Yılı Karar İstatistikleri ...88

Tablo 3.18. Kurumlara Ait 2005 Yılı Karar İstatistikleri ...88

Tablo 3.19. 2004 ve 2005 Yılları Yerel Yönetimlere Ait Uyuşmazlık Kararlarının Karşılaştırılması...89

Tablo 3.20. KBB 2004 yılı Hizmet İhaleleri...94

Tablo 3.21. KBB 2005 yılı Hizmet İhaleleri...94

Tablo 3.22. Yaş Bilgileri... .99

Tablo 3.23. Cinsiyet Bilgileri... .99

Tablo 3.24. KBB Size Neyi Hatırlatır... .100

Tablo 3.25. Halkın KBB Başarılı Bulma Durumu ... .102

Tablo 3.26. Başarısızlığın Nedenleri ... .102

Tablo 3.27. KBB’nin En Çok Beğenilen Hizmetleri... .103

Tablo 3.28. KBB ’nin En Az Sevilen Hizmetleri... .104

Tablo 3.29. KBB Tarafsız ve Şeffaf bir kuruluştur ... .105

GİRİŞ

1929 yılında yaşanan ekonomik bunalım Keynesyen paradigmanın geçerlilik kazanmasıyla aşılabilmiştir. Keynesyen anlayışın argümanlarıyla formüle edilen refah devleti anlayışı, devlete ekonomik yaşamla ilgili üretim, dağıtım konularında çok önemli görevler yüklemiş ve devletin aktif bir rol benimseyerek birçok kamu hizmetini yerine getirmesine neden olmuştur. Bu anlayış aynı zamanda kamu hizmetlerinin kapsam ve çeşitliliğini hızla artırırken kamu yönetiminin giderek büyümesi çeşitli hizmetleri üreten, dağıtan örgütlenmelerin ortaya çıkması ve kamu yönetiminin daha büyük kaynakları kullanması gibi sonuçları da beraberinde getirmiştir.

1970’li yıllarla birlikte kamu yönetimi zorunlu bir değişim sürecine girmiştir. Refah devletinin kaynakları etkin kullanamaması, gelir gider dengesinin giderler lehine altından kalkılamayacak ölçüde bozulması ve ekonomide yaşanan krizler bu değişim sürecini hızlandırmıştır. Özellikle yaşanan petrol krizlerinin ardından refah devleti anlayışı ve Keynesyen politikalar sorgulanmış ve devletin rolü yeniden tanımlanmaya çalışılmıştır.

Geleneksel kamu yönetimi teorisinin ve fiili işleyişinin 20.yy’ın son çeyreğinde yaşanan ekonomik, siyasal ve sosyal gelişmeler karşısında yetersiz kalması kamu yönetimi reformu çalışmalarını hızlandırmıştır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışının rasyonellikten uzak olduğu, kamu sektörünün üstlendiği hizmetleri çeşitli yöntemlerle özel sektöre bırakması gerektiği iddiaları reform çalışmalarının odağına yerleşmiştir. Diğer bir ifadeyle kamu yönetiminin, dümenin başına geçerek, kürek çekme işini özel sektöre bırakması gerektiği birçok bilim adamı tarafından dile getirilmiştir. Tüm bu gelişmelerin düşünsel temelini ise Thatcher ve Reagan’ın öncülük ettiği Yeni Sağ akımı hazırlamıştır. Yeni Sağ akımı, bireyi ön plana çıkarmış ve devletin ekonomik ve sosyal

yaşama müdahalesini en aza indirmeyi amaç edinmiştir. Bu gelişmeler sonucu özel yönetim tekniklerini kullanarak kamu yönetiminde verimlilik artırılmaya çalışılmıştır.

Dünyada ve buna bağlı olarak ülkemizde yaşanan bu değişim ve gelişmeler, demokrasi okulu olarak bilinen yerel yönetimleri de büyük ölçüde etkilemiştir. Yeniden yapılanma çerçevesinde tüm dünyada yerel yönetimlerden beklentiler artmıştır. İdari ve mali açıdan merkeze bağımlı olan yerel yönetimler, kendilerine yasalarla verilen ancak yerine getiremedikleri hizmetleri verimli ve etkin bir şekilde sunabilmek için alternatif özelleştirme yöntemlerine başvurmuşlardır. Hizmet sunumunda verimliliğin artacağı inancı ve hizmet kullanıcılarının kaliteli hizmet taleplerinin en mükemmel ölçüde karşılanabilmesine olanak sağlaması, özelleştirme biçimlerinden kontrat yönteminin yerel yönetimlerde ve özellikle belediyelerde yaygın bir şekilde kullanılmasına yol açmıştır.

Günümüzde bütün kentsel hizmetleri belediyelerin yapmaları halinde, her hizmet için yeni bir organizasyon, araç gereç ve personel istihdamı ortaya çıkacaktır. Bazı hizmetler de üstün teknoloji ve bilgi gerektirdiği için belediyeler tarafından etkin ve verimli şekilde yerine getirilmeme sonucunu doğuracaktır (Eryılmaz, 1989: 22). Belediyeler etkinliği sağlamak için hizmetin üretim faaliyetinin kontrol ve gözetimi kendilerinde kalmak suretiyle, çöp toplama, temizlik, yol yapımı ve onarımı, gibi kentsel hizmetleri kontratlarla özel sektöre devretmişlerdir.

Kontrat yöntemi sayesinde birçok belediye maliyet tasarrufu elde etmiştir. Kontrat yöntemine karşı çıkanlar, bu tasarrufun, hizmet kalitesinde meydana gelen bir düşüş ya da düşük ücretli işçi çalıştırma, işçileri daha çok çalıştırma gibi istihdam ve çalışma koşullarında meydana gelen bir bozulma ile sağlanacağını iddia etmektedirler. Ancak şunu belirtmek gerekir ki belediyeler kontrat yöntemi ile hem kaliteden ödün

vermeden hem de sosyal sorumluluklardan vazgeçmeden hizmetlerini yerine getirebilmektedirler.

Türkiye’de 2000’li yıllarda yeniden yapılanma adımları çerçevesinde İhale Yasası değiştirilmiş, kontrat yöntemini uygulamaya koyacak adımlar atılmıştır. 2886 sayılı 1983 tarihli Devlet İhale Kanunu’nun ihtiyaçlara cevap verememesi, yeni gelişmelere uyum sağlayacak esnekliğe sahip olmaması ihale kanunun yeniden yapılandırılması gerektiğini gözler önüne sermiştir. Bu nedenlerle Avrupa Birliğine uyum çerçevesinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hazırlanmış ve 01.01.2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

Kamu İhale Kanunu ile uluslararası gelişmeler çerçevesinde şeffaf, rekabete açık ve istekliler arasında keyfi ayrımcılığın yapılmadığı bir kamu ihale sisteminin oluşturulması amaçlanmıştır. Kanun; saydamlık, rekabet, eşitlik, güvenilirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi, ihtiyaçların uygun şartlarda ve zamanda karşılanması, kaynakların verimli kullanılması ilkelerini yerine getirmeyi temel amaç olarak kabul etmiştir. Bu çerçevede oluşturulan Belediye Kanunları da belediyelerde kontrat yönteminin yaygın bir şekilde kullanılmasına imkân sağlamıştır.

Konya Büyükşehir Belediyesi tüm hizmetleri kendi bünyesinde yapabilecek yeterli teknik elemana sahip olmadığı için ihale yöntemini yaygın bir şekilde kullanmaktadır. KBB, elde edilen tasarrufun tekrar halka hizmet olarak geri dönecek olmasından ve vatandaşa hem daha fazla hem daha kaliteli hizmet sunacak olmalarından dolayı bu yöntemin belediye ve vatandaş açısından faydalı bir yöntem olduğunu düşünmektedir.

Çalışmanın birinci bölümünde Yeni Kamu Yönetimi anlayışının ortaya çıkışına zemin hazırlayan ekonomik, toplumsal, siyasal ve teknolojik nedenler irdelenmiş, Yeni Kamu Yönetimi anlayışı’nın ne gibi elementleri içerdiği belirtildikten sonra kontrat yöntemi kavramının teorik çerçevesi açıklanmaya çalışılmıştır. Kontrat yönteminin, maliyet tasarrufu ve etkinlik, rekabetin artması ve kaliteli hizmet sunumu, hesap verilebilirlik ve katılımın artması, uzmanlaşma, esneklik gibi avantajları ve özel sektörün sadece kâr amacı gütmesi, kontratların hazırlanması ve uygulamasındaki güçlükler ve teknik eleman eksikliği, kontratlara karşı çıkabilecek direnmeler, rüşvet ve yolsuzluğun artması gibi dezavantajları anlatılmaya çalışılmıştır. Çalışma, hem avantaj hem de dezavantajları gözler önüne sererek kontrat yönteminin tüm yönlerini ortaya koymayı amaçlamıştır.

Çalışmanın ikinci bölümünde, kontrat yönteminin uygulanmasına öncülük eden Amerika Birleşik Devletleri, İngiltere ve Avustralya incelenmiştir. İngiltere’de muhafazakâr partinin uygulamaya koyduğu 1988 tarihli yerel yönetim yasasıyla yaygın bir şekilde uygulanmaya başlayan Zorunlu Rekabetçi İhale (Compulsory Competitive Tendering) ve 1999 yılında işçi partisi tarafından uygulamaya koyulan En İyi Değer (Best Value) rejimi karşılaştırılmıştır. Daha sonra, Amerika’da CCT ile ne gibi kazanımlar elde edilmiş, en çok hangi hizmetlerde kontrat yöntemi kullanılmış, halkın memnuniyet derecesi vb. sorular somut örnekler gösterilerek açıklanmıştır. Son olarak Avustralya deneyimi anlatılarak Avustralya ‘da CCT uygulamasında ne gibi sorunlarla karşılaşıldığı ele alınmıştır. Bu ülkelerde var olan yasal süreç de incelenerek çalışmanın daha faydalı olması amaçlanmıştır.

Üçüncü bölümde, öncelikle Türkiye’de kontrat yönteminin uygulanmasına zemin hazırlayan yasal süreç, Devlet İhale Kanunu, Kamu İhale Kanunu incelenerek açıklanmaya çalışılmıştır. Daha sonra ise Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan

2003, 2004 ve 2005 yıllarına ait karar ve sonuç istatistikleri incelenmiş ve kurumlar bazında yerel yönetimlerin ihaleler içindeki payının yıllara göre karşılaştırılması yapılmıştır. Ülkemizde kontrat yerine aynı anlama gelen ihale ya da sözleşme kavramları da kullanılmaktadır.

Son bölümde ise Konya Büyükşehir Belediyesi örneği verilerek belediyedeki üst düzey yöneticilerle görüşmeler yapılmış ve belediyenin konuya ilişkin çalışmaları incelenerek belediyenin ne ölçüde bu yöntemi kullanabildiği, ne gibi kazançlar elde ettiği araştırılmıştır. Yapılan araştırmalar en çok hizmet ihalelerinde sorunlar yaşandığını ortaya koymuştur. Bu çerçevede Konya Büyükşehir Belediyesinin 2004 ve 2005 yıllarında yapmış olduğu hizmet ihaleleri ve karşılaşılan sorunlar ele alınmıştır.

Çalışmanın ampirik kısmında Kamu İhale Kurumu’nun kaynaklarından yararlanılmıştır. İncelenen zaman dilimi Kamu İhale Kurumu’nun çıkış tarihi olan 2003 yılından itibarendir. Önceki dönemde çok farklı bir yasanın bulunması, karşılaştırmaya imkân vermeyecek derecede olduğu için 2003 yılı öncesi ihaleler çalışmaya dâhil edilmemiştir. KBB’ de ise hem inceleme kolaylığı hem de vatandaş görüşünü doğrudan yansıtması münasebetiyle sadece hizmet kontratları değerlendirme kapsamına alınmıştır.

Çalışmada birincil ve ikincil kaynaklar yoğun bir şekilde kullanılmıştır. Birincil kaynaklar kapsamında Ankara’da KİK’ da bir dizi mülakat yapılmış, kurumun resmi kayıtlarından da istifade edilmiştir. Gerekli bilgileri ve belgeleri temin etmek üzere üç dört kez Kamu İhale Kurumu’na gidilmiştir. Konya’da ise KBB’den aynı şekilde resmi bilgi ve belgeler temin edilmiş, burada bu bilgi ve belgeleri hem test etmek hem de derinlemesine analize tabi tutmak için yetkili kişilerle mülakatlar yapılmıştır. Mülakat için çok istekli olmayan belediye çalışanları ısrarlı tutum karşısında kayıtsız kalmışlardır.

İkincil kaynaklarla ilgili olarak ise yerli ve yabancı literatür derinlemesine bir şekilde taranmış, kitap, makale, bildiri ve tezler incelenmiştir. Kontrat yöntemiyle ilgili henüz yeterince Türkçe kaynak olmaması nedeniyle eksiklikler yabancı literatürle giderilmeye çalışılmıştır. Bu anlamda bu tez çalışması aynı zamanda alandaki önemli bir boşluğu doldurmaya adaydır.

BİRİNCİ BÖLÜM

KONTRAT YÖNTEMİNİN ORTAYA ÇIKIŞI VE TEMEL

ARGUMANLARI

Daha önceleri kullanımı belli alanlarla sınırlı olan kontrat yöntemi, Yeni Kamu Yönetimi anlayışıyla birlikte yaygın bir şekilde kullanılmaya başlanmıştır. Bu noktada kontrat yöntemi’nin ortaya çıkışının Yeni Kamu Yönetimi anlayışı’nın ortaya çıkışıyla paralellik gösterdiğini söyleyebiliriz. Bu bölümde öncelikle Yeni Kamu Yönetimi anlayışı ve ortaya çıkış sebepleri anlatılarak kontrat kavramının daha iyi anlaşılması sağlanacak daha sonra ise kontrat kavramı ve kontrat yönteminin lehindeki, aleyhindeki argümanlar açıklanmaya çalışılacaktır.

1.1.YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞINI ORTAYA

ÇIKARAN NEDENLER

Yönetim olgusunu gereği gibi anlayabilmek için onu çevresi ile bir bütün olarak ele alıp incelemek gerekir. Çünkü kamu yönetimini değişime zorlayan etkenler içsel olduğu kadar aynı zamanda da dışsaldır. Yönetimin çevresinde olup bitenler yönetimi etkileyerek ona biçim ve yön vermektedir. Kamu yönetimi de aynı şekilde ekonomik, siyasal ve sosyal çevreden etkilenen ve çevresini etkileyen bir yapıya sahiptir. (Tutum, 1995: 134–135).

1.1.1. Ekonomik Nedenler

1929 yılında yaşanan ekonomik bunalım, devletin müdahalesini öngören Keynesyen anlayışla aşılmaya çalışılmıştır. Yirminci yüzyılın son çeyreğine kadar egemen olan bu anlayış, devletin daha aktif bir rol benimsemesiyle kamu kurumlarının büyümesi, çeşitlenmesi, hizmetlerin tür ve hacim bakımından artmasıyla sonuçlanmıştır.

Kamu yönetiminde, refah devleti anlayışının gelişmesiyle birlikte siyasal alanda etkinlik azalmış kırtasiyecilik, hantallık, verimsizlik, kurallara aşırı bağlılık, merkeziyetçilik, gizlilik gibi olumsuz sonuçlar gün ışığına çıkmıştır (Bilgiç, 2003: 27).

1970’lerle birlikte özellikle 1973’deki petrol krizinin ardından refah devleti anlayışı sorgulanmaya başlanmıştır (Gözel, 2003: 197). Keynesyen politikalarla ve refah devleti anlayışıyla aşırı şekilde büyüyen devletin üretim maliyetlerinde önemli ölçüde artma görülmüş, hem özel hem de kamu sektöründe maliyet artışından kaynaklanan bir enflasyon süreci yaşanmaya başlanmıştır. Bu durum, tüketicilerin bir taraftan gelirlerinin reel olarak azalmasına neden olurken diğer taraftan onları tasarruf yapmaları yönünde harekete geçirmiştir. Böylelikle, enflasyon ve durgunluğun bir arada yaşandığı stagflasyon olgusu ortaya çıkmıştır (Kutlu & Gökçe, 2002: 9). Yaşanan kriz sürecinde özel sektörün kamu sektöründen daha başarılı olduğu ve krizin yarattığı sıkıntıları daha az zararla atlattığı anlaşılmıştır. Bunun sonucunda kamu yönetimi ile özel yönetim arasında fark görmeyen, özel sektör yönetim tekniklerini kullanarak kamu yönetimini özel sektör yönetimi haline dönüştürmeyi amaçlayan düşünceler ortaya çıkmıştır (Zengin, 2004: 12).

1.1.2. Siyasal Nedenler

Avrupa’da 1980’li yıllara yaklaşırken hükümetlerin ekonomik politika ve uygulamalarında önemli ölçüde değişiklikler görülmüştür. Keynes’in devletin müdahalesini öngören politikasından devletin müdahalesine sıcak bakmayan neo-liberalizm’e, açık ya da örtülü güdümlülükten piyasa odaklı çözümlemelere doğru bir dönüşüm gözlemlenmiştir. Bu dönemde aşırı büyüyen ve kalitesiz hizmet sunduğu düşünülen devlete karşı önyargılı ideolojik görüşler yaygınlaşmıştır. Düşünce sistemindeki bu değişim, birçok sektörde devletin rolünün radikal biçimde

sorgulanmasıyla sonuçlanmış ve kaynakların dağıtılmasında pazar düzeninin devletten daha başarılı, etkin ve adil olduğu düşünülmeye başlanmıştır (Tutum, 1995: 135–136).

1979 yılında Margaret Thatcher’in İngiltere’de başbakanlığa, 1980’de Ronald Reagan’ın Amerika’da başbakanlığa gelmesiyle eleştiriler iki Yeni Sağ politikacı eliyle uygulamaya koyulmuştur (Kutlu & Gökçe, 2001: 29). Ülkemizde de Özal iktidarı döneminde uygulanan politikalarda bu görüşlerin yansımasını görmekteyiz.

“Yeni Sağ, devletin ekonomik, sosyal, siyasal ve yönetimsel boyutları olan dönüşümünün çerçeve kavramıdır.” Aynı zamanda yeni liberalizm, kamu tercihi kuramı ve yeni muhafazakârlığı kaynak alır (Aksoy, 1995: 159–160). Yeni Sağ politikasına kaynaklık eden neo-liberalizm, insana ve onun aklına, bu akıl ve kişisel çıkarların olumluğuna, buna karşın ilişkilere karışmayan bir devlete dayanmaktadır (Sezer, 1992: 8). Liberal düşünürler, devlet müdahalesinin minimum seviyede olmasını savunmakta ve bireyler karşısında tarafsız bir devlet anlayışını öngörmektedirler. Devletin kendine ait görüşü, çıkarı ve karakteri olamaz. Mülkiyet hakkının korunması, rekabetin sürdürülmesi, düzenin sağlanması gibi hizmetlerin yapılabilmesi için küçük ama güçlü devlet taraftarıdırlar (Al, 2002: 107–108). Hatta Yeni Sağ, bu dönemde devletin ne ekonomik ne de toplumsal arenada yeri olduğunu söylemektedir (Güler, 1996: 8).

Yeni Sağ bünyesinde liberaller ekonomik krizin temel nedeninin sosyal refah devletinin özelliği olarak devletin ekonomik ve sosyal nitelikli birçok görevi üstlenmesi, gitgide büyümesi ve bu faaliyetleri finanse edecek yeterli kaynakları bulamamasıyla açıklamaktadırlar. Çözüm olarak devletin küçültülmesini, kamunun faaliyet alanının daraltılmasını öngörmekte ve böylece piyasa ekonomisinin kendi koşul ve kurallarına göre çalışabileceğini, bireysel girişimin rekabet ortamında üretim kaynaklarını daha verimli, rasyonel ve optimal sonuçlara ulaşmada kullanabileceğini savunmaktadırlar (Aksoy, 1995: 161–162).

Yeni Sağ başka bir ifadeyle “devletin sınırlarına geri dönüş” politikası izlemiştir. Bu anlayışa göre devletin kendi sınırlarına çekilmesi onu güçsüzleştirmemekte tam aksine küçük ama etkin kılmaktadır (Al, 2002: 123).

1.1.3. Sosyal Nedenler

Kamu sektörünün ekonomik kriz sürecinde başarısız olması ve elindeki kaynakları verimsiz kullandığı yönündeki kamuoyundaki yaygın düşünce, vatandaşların devlete olan bakış açısını değiştirmiştir. Artık toplum geleneksel yönetim anlayışının öngördüğü bir toplum değildir. Vatandaş, daha az vergi vermek istemesine rağmen belli başlı gereksinmelerinin karşılanması yönünde daha büyük beklentiler içerisine girmiştir. Bu isteklerinin yerine getirilmesi yönünde de devlete baskı yapmaktadır (Kutlu, 2004: 42).

Yurttaşların eğitim seviyelerinin yükselmesi, hak arama ve otoriteyi sorgulama yeteneklerinin gelişmesi, iletişim imkânlarına bağlı olarak bilgi edinme ve yönetime katılma imkânlarının artması, insanların daha fazla eğitime ve boş zamana sahip olması yönündeki değişim karşısında kamu yönetiminin geleneksel yönetime göre oluşturulmuş yapıları, bu problem alanları ve koşullarını karşılamak için yetersiz kalmıştır (Eren, 2004: 91). Özel yönetim tekniklerinin kamu yönetimine uygulanmasıyla birlikte bu problemlerin aşılacağı düşünülmüştür.

1.1.4. Teknolojik Nedenler

Günümüzde devletler kontrol etmekte güçlük çektikleri ve ulusal sınırları tanımayan bilgi akımı ile karşı karşıya kalmışlardır. Her konuda karar alma süreci hız kazanmış ve teknolojik değişim liberalleşme ile birlikte görülmüştür. Bu teknolojik değişim mevcut devlet hiyerarşileri, örgütsel yapıları, çalışma yöntemleri, iş becerileri,

personel yönetimi, hizmet sunma biçimleri, bilgi edinme yöntemleri üzerinde büyük ölçüde baskı uyandırmıştır (Tutum, 1995: 136).

“Bilgi teknolojileri alanındaki gelişmeler ve kamu sektöründe en son teknolojilerin kullanılmaya başlanması dünyayı, küçültmüş bir ekran aracılığıyla insanlığın hizmetine sunmuştur ” (Gözel, 2003: 199, Uluğ, 2004: 2). Bir örgütün çeşitli kademeleri arasında haberleşme, bilgi teknolojileri ile büyük ölçüde kolaylaşmış ve kapsamlı veri miktarının varlığıyla bürokrasinin hiyerarşi ve uzmanlaşma gibi özellikleri eski geçerliliklerini yitirmiştir (Eren, 2004: 91).

1.2. YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI

1970’lerin sonundan itibaren kamu yönetiminin yapısı birçok gelişmiş ülkede değişmiştir. Geleneksel katı, hiyerarşik, aşırı kuralcı bürokratik yapı yerini piyasa odaklı, daha esnek bir yönetim anlayışına bırakmıştır. Yeni yönetim anlayışı işletmecilik, piyasa odaklı kamu yönetimi, girişimci hükümet, yeni kamu yönetimi, yeni kamu işletmeciliği gibi kavramlarla farklı ülkeler tarafından farklı şekillerde dile getirilmiştir.

Hood (1991: 3), Yeni Kamu Yönetimi anlayışının yükselişiyle ilgili dört trendin önemli olduğunu vurgular:

1. Kamu harcamaları ve kamu personeli bakımından idarenin büyümesini yavaşlatmak yönündeki girişimler.

2. Temel idari kuruluşlardan ayrılarak özelleştirme ve özelleştirme benzeri araçlara doğru bir yöneliş.

3. Otomasyon alanında özellikle bilgi teknolojileri, kamu mallarının üretimi ve dağıtımı alanındaki gelişmeler.

4. Kamu yönetimi alanındaki genel konulara giderek daha fazla odaklanan uluslararası gündemin gelişmesi.

Yeni Kamu Yönetimi anlayışının herkes tarafından kabul edilen ortak bir tanımı bulunmamakla beraber Hood (1991: 3), Yeni Kamu Yönetimi anlayışını kamu yönetiminde dikkat çeken en önemli uluslararası trend olarak nitelendirdikten sonra yedi elementle yeni anlayışı açıklamaya çalışmıştır. Bu elementler şu şekilde sıralanabilir:

• Aktif katılımlı yönetim

• Sonuç odaklı yönetim

• Kaynak kullanımında disiplin

• Rekabetin artırılması

• Özel sektör yönetim tekniklerinin kullanımı

• Büyük organizasyonların optimum büyüklükte birimlere bölünmesi

• Performansın ölçülmesi

Osborne ve Gaebler (1992) ise Yeni Kamu Yönetimi anlayışının on unsurunu temel alarak açıklamaya çalışmışlardır. Bu unsurlar ise şu şekilde sıralanabilir:

• Yönlendirici hükümet

• Toplumun sahip olduğu hükümet

• Rekabetçi hükümet • “Misyon” odaklı hükümet

• Girişimci hükümet • Öngören hükümet

• Yetki-devreden hükümet • Pazar odaklı hükümet.

Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, tutarlı bir teoriden yoksun olduğu yönünde birçok kişi tarafından eleştirilmiştir. Yeni Kamu Yönetimi anlayışının tutarlı bir teori olmadığını savunanlara göre, Yeni Kamu Yönetimi anlayışı İngiltere’de küçük devleti önermekte iken Danimarka’da devleti korumayı amaçlamaktadır. Ancak bu farklılıklar, yeni yönetim anlayışının kendi içindeki küçük farklılıkları olup temel çerçevesi birbirinden bütünüyle farklı şeyler değildir. Yeni yönetim anlayışının teorik temellerinin kendi içinde tutarlı olduğu söylenebilir. Yeni yönetim anlayışı ve teknikleri yeni teknolojik gelişmelerle uyum içindedir ve esnek bir nitelik gösterdiği için de değişik kültür, yapı ve değerlere sahip ülkelerde uygulama alanı bulabilmektedir (Al, 2002: 148–49).

Yeni yönetim anlayış tek bir programı, düşünceyi içinde barındıran bir kavram olmadığı için her ülke kendi koşullarına, ülkesinin yapısına uygun olan unsur ya da elemanları ele alarak yeni yönetim anlayışlarını oluşturmaktadır. Burada önemli olan liderlerin kendi ülkelerini iyi tanıyıp hangi unsurlara daha fazla ağırlık vereceklerini iyi tespit etmeleridir. Bu noktada Yeni Kamu Yönetimini bir resim kâğıdına benzetebiliriz. Her ülke beğendiği renkleri birbirine karıştırarak kendine uygun bir resim yapmaktadır. Renkleri nerede, nasıl ve ne zaman kullanacağını iyi bilen bir de ressama ihtiyaç vardır. Resim ressamın yeteneği ve bilgisine göre şekillenecektir. Bir başka ifadeyle Yeni Kamu Yönetimi anlayışını uygulamaya koyan ülkelerin reformcularının kabiliyeti ve yaratıcılığı yeni kamu yönetimi anlayışının başarılı olmasında önemli bir yer

tutmaktadır. Örneğin İngiltere’de Thatcher’in, Amerika’da Reagan’ın uygulanan politikalarda yadsınamayacak rolleri vardır.

Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, kamu kesiminin doğasından kaynaklanan kusurları bulunduğu ve birçok mal ve hizmeti sunmada özel sektörün devletten daha iyi olduğu noktasından hareketle ortaya çıkmıştır. Özelleştirme yöntemleri ile ise kamu sektörünün sınırlandırılması, küçültülmesi ve rekabete açılması amaçlanmıştır. Geleneksel anlayışa göre devlet, piyasaya müdahale ederek ve kamusal işlevleri doğrudan yürüterek görevini yerine getirmekteydi. Yeni Anlayışa göre ise devlet, kurumlar arası ilişkileri düzenleyerek, sözleşme şartlarını ve kurallarını belirleyerek görevini yerine getirecektir. Birincisinde devlet, hem hakem hem oyunculuk yaparken ikincisinde, oyunculuk görevini bırakarak hakem olmakla yetinmiştir (Al, 2003: 151– 154). Bu şekilde devlet sırtında kambur olarak gördüğü birçok hizmeti çeşitli yöntemlerle özelleştirerek küçülecek aynı zamanda da daha etkin ve verimli olacaktır.

Devletin küçülme hareketi belirli aşamalardan geçerek ve belirli sorular sorularak gerçekleşecektir (Dowding, 1995: 26, Minogue, 2000). İlk aşamada ‘bu faaliyet gerçekten gerekli mi değil mi? ’ sorusu sorularak gerekli olup olmadığına bakılmalı ve gerekli değilse bu faaliyet ortadan kaldırılmalıdır. Gerekli ise ikinci aşamaya geçilerek ‘bu faaliyet için devletin sorumlu olması gerekli mi değil mi? ’ sorusu sorulmalıdır. Gerekli değilse özelleştirilmelidir. Gerekli ise üçüncü aşamaya geçilerek ‘bu faaliyet direkt devlet tarafından mı sunulmalı yoksa kontrat yoluyla özel sektöre devredilebilir mi? ’ sorusu sorulmalıdır. Eğer direkt devlet tarafından sunulması gerekiyorsa faaliyet devlet tarafından yerine getirilmeli ancak direkt devlet tarafından sunulması gerekmiyorsa kontrat yoluyla özel sektöre devredilmelidir.

Domberger ve Rimmer (Rimmer, 1994: 80, Domberger ve Rimmer, 1994: 440– 442) ise kontrat yönteminin mal ve hizmet sunumunda etkili ve ekonomik olarak

kullanılıp kullanılmayacağını Şekil 1’de görüldüğü gibi üç adımda tespit etmeye çalışmışlardır. İlk adımda muhtemel üreticiler belirlenecek ve diğer örgütlerin gerekli mal ve hizmetlere, teknik ve idari kapasiteye sahip olup olmadığı analiz edilecektir. Dolayısıyla ilk adım söz konusu mal ve hizmetlerin etkin ve etkili üreticileri belirlenebiliyor mu? sorusunu içermektedir. Eğer cevabımız hayır ise hizmeti kontrat yöntemiyle temin etmek yerine hükümet kendi sağlamaya devam edecektir. Cevap evet ise ikinci adıma geçilecektir. İkinci adım ise pazarın rekabete açık olup olmadığının analizidir ve potansiyel tedarikçiler arasında rekabet olması mümkün mü? sorusundan oluşmaktadır. Eğer cevabımız hayır ise durumu tekrar değerlendirmek gerekmekte ancak cevabımız evet ise üçüncü adıma geçilecektir. Üçüncü adım ise kontrat yönteminin işlem maliyetinin belirlenmesidir. Bu süreç sözleşme süresi boyunca uygulamada ve denetlemede ortaya çıkacak maliyetleri kapsar. Birçok yorumcu kontrat maliyetlerinin bazen kontratlardan sağlanan tasarrufları aşabileceğini ve yok edebileceğini ileri sürmüşlerdir. Bu adımda ise kontrat yönteminin işlem maliyetleri potansiyel tasarrufları aşabiliyor mu? sorusunu sormaktayız. Eğer cevabımız evet ise mal ya da hizmet devlet tarafından sunulmalı, cevabımız hayır ise kontrat yöntemi kullanılmalıdır.

Şekil 1. 1. Rekabetçi Sunum ve Kontrat Yönteminde Üç Adım

Hayır Evet

(Devlet temin etmelidir) Söz konusu malların ve hizmetlerin etkin ve etkili üreticileri

Hayır Evet (Tekrar Değerlendirmelidir.)

(Kontrat yöntemi uygulanmalıdır.) (Devlet temin etmelidir.) (Kaynak: Domberger ve Rimmer, 1994: 442)

1.3. KONTRAT YÖNTEMİ KAVRAMI

Bir hizmeti düzenlemekle onu üretmek arasında önemli bir fark bulunmaktadır. Bu önemli fark özelleştirme kavramının temelidir. Birçok kollektif mal göz önüne alınırsa devlet bir düzenleyicidir. Örneğin kaldırımların temizlenmesi için vergileri artırabildiği gibi mal sahiplerinden oraları kendi harcama ve çabalarıyla temizlemesini de isteyebilir. Hizmeti üretmek ise farklı bir olaydır. Bir hizmetin kollektif harcamayla sağlanması gerektiğini düşünen devlet onu kendi araçlarıyla doğrudan sağlamak zorunda değildir. Özelleştirmeye karşıt görüşler, genellikle üretmekle temin etmek arasındaki ayrımı fark edemeyen insanlardan gelmektedir. Bunlar, devletin üretim görevini yitirmesinin otomatik olarak düzenleyici görevini de yitirmesi ile

Hayır Evet Kontrat yönteminin işlem maliyetleri potansiyel tasarrufları aşabiliyor mu? Potansiyel tedarikçiler arasında rekabet olması mümkün mü?

sonuçlanacağına inanmaktadırlar. Hizmeti sağlama sorumluluğu devlet ve ya belediye tarafından korunabilir, fakat devlet ya da belediye onu üretmeye devam etmek zorunda değildir (Savas, 1987: 80–82).

Eryılmaz’a (2002: 223) göre, kontrat yöntemiyle kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde yöneten (organizatör), üreten ve tüketen olmak üzere üç taraf bulunmaktadır. Hizmete katılanlar arasındaki ilişki Şekil 1.2. de gösterilmiştir. Belediye, temizlik veya çöp toplama hizmetlerini kontrat yöntemiyle bir şirkete verdiği zaman belediye yönetimi hizmeti yöneten, özel firma üreten, halk ise tüketen konumunda olmaktadır. Çağdaş kamu yönetimleri hizmetleri üreten değil, ürettiren ve kontrol eden ve hizmete ait sorumluluğu kabul eden bir organizatör olarak görev yapmak zorundadırlar. Halk herhangi bir sorunla karşılaştığı zaman hizmetin kamusal sorumluluğu belediye yönetiminde olduğu için direkt belediyeye şikâyette bulunarak hizmetin daha etkin ve kaliteli olmasını sağlayabilecektir.

Şekil 1. 2. Üretici, Tüketici ve Organizatör (Düzenleyen) Arasındaki İlişki

(Kaynak: Savas, 1987: 81)

Birçok ülkede devlet; hizmetleri bizzat yerine getirmek yerine bunları yerel yönetimlerin görevlerini düzenleyen mevzuat çerçevesinde kontrat yöntemiyle özel sektöre devretmektedir. Özellikle belediye hizmetlerinin yerine getirilmesinde kontrat yöntemi yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Genellikle hizmet sektöründe başvurulan

kontrat yöntemi; “hizmet üretim faaliyetinin kontrol ve gözetimi ilgili kamu kuruluşunda kalmak suretiyle, kamu hizmetlerinin bir ihale sonucunda yapılan sözleşmeye dayalı olarak özel sektör teşebbüsü tarafından gördürülmesi” olarak tanımlanmaktadır (Baytan, 1999: 357).

1.4. KONTRAT YÖNTEMİNİN LEHİNDEKİ VE

ALEYHİNDEKİ ARGUMANLAR

Kontrat yöntemi, basit bir ekonomik etkinlik meselesi değildir. Kamu hizmeti kararları aynı anda birkaç amacı göz önünde bulundurmak zorundadır. Mesela çöp toplama faaliyetiyle çevresel zararları minimize etmek, caddelerin güzel ve temiz görünmelerini sağlamak aynı anda da bir takım istihdam hedeflerini karşılamak amaçlanmaktadır. Bu yüzden kontrat yapmadan önce her bir alternatif metodun maliyetine karşı faydalarını tartarak mevcut olan farklı araçları değerlendirmek gerekir (Wisniewski,1999: 95–96)

Bu yöntemin kullanılmasının temel nedeni yapılan fayda-maliyet analizi sonucunda faydasının maliyetinden daha fazla olmasıdır. Sakıncalı ve faydalı yönlerinin ortaya konulması uygulama ve teoride ortaya çıkan sorunların çözümünde yardımcı olacaktır.

1.4.1. Kontrat Yönteminin Lehindeki Argümanlar

Kontrat yönteminin lehindeki temel argümanlar, maliyet tasarrufu ve etkinlik, rekabetin artması ve kaliteli hizmet sunumu, hesap verilebilirlik ve katılımın artması, uzmanlaşma, esneklik maddelerinden oluşmaktadır.

1.4.1.1. Maliyet Tasarrufu ve Etkinlik

Kontrat yönteminin temel avantajı maliyet tasarrufu ve bundan kaynaklanan etkinlik kazancıdır. Kontrat yöntemi sonucu elde edilen maliyet tasarrufu ne kadar çok ise kontrat yönteminin kullanımı o oranda artacaktır.

Maliyet tasarrufu üç kaynaktan elde edilmektedir. (Ferris & Graddy, 1986: 332–333)

1- Ölçek ekonomileri

2- Sektörlerin işçi çalıştırmadaki farklılıkları 3- Tedarikçiler arasında rekabet.

Ölçek ekonomilerinden, girdi fiyatlarından ve kapasite kullanımından tasarruf elde edilerek yararlanılmaktadır. Eğer hizmetin girdilerinin büyük bir kısmı equipment ve materyal ise büyük ölçekli üretim küçük ölçekli üretime göre daha kârlı olabilmektedir. Bu yüzden küçük şehirler bazı hizmetleri büyük şehirlere ihale ederek o hizmeti daha ucuza temin edeceklerinden maliyet tasarrufu sağlayacaklardır. Kapasite kullanımından kaynaklanan tasarruf ise büyük şehirlerin değişim ve kriz sürecinde girdileri yönetmede küçük şehirlere oranla daha esnek olmalarından kaynaklanmaktadır. Büyük şehirler kriz ve değişim sürecinde en azından düşük kapasitede de olsa çalışabilmekte hizmet sunumunu aksatmamaktadırlar. Böylece küçük şehirler hizmetlerini büyük şehirlere ihale ederek hem hizmetlerinin sürekli olmasını sağlamakta hem de maliyet tasarrufu elde etmektedirler (Ferris & Graddy, 1986: 332–33, Levin & Tadelis, 2005: 4).

Maliyet tasarrufunun ikinci kaynağı sektörlerin işçi uygulamalarındaki farklılıklarından kaynaklanmaktadır. Günümüzde özel sektör devletin istihdam ettiği

personelin hemen hemen yarısı kadar personel istihdam ederek aynı işi hem daha kaliteli hem daha az maliyetle yapmaktadır. Özel sektör part-time işçi çalıştırarak, yöneticilerini ekipman, materyal ve işçi maliyetlerinden sorumlu tutarak, hizmetlerin sağlanmasında daha az emek yoğun araçlar kullanarak maliyet tasarrufu sağlamaktadır (Ferris & Graddy, 1986: 333).

Maliyet tasarrufunun üçüncü kaynağı olan tedarikçiler arasındaki rekabet ise hem kalitenin hem etkinliğin artmasını sağlayarak kontrat yönteminden beklenen faydanın artmasına neden olmaktadır.

Maliyet tasarrufunun gerçekte mi yoksa görünürde mi sağlandığı konusu önem arz etmektedir. Bu nedenle maliyet tasarrufunda, tasarrufun kaynağının iyi bilinmesi gerekmektedir. Eğer maliyet tasarrufu etkinliğin artışıyla ortaya çıkıyorsa kontrat yönteminde gerçek anlamda bir fayda vardır. Ancak tasarruflar ücret azalışları, iş yoğunluğunun artması, maliyet değişmeleri ve sosyal hizmet zorunluluklarının terki şeklindeki transferlerden kaynaklanıyorsa maliyet tasarrufu gerçek anlamda bir artıştan ziyade görünürde meydana gelen bir artıştan elde edilecektir (Quiggin, 1996: 49).

1.4.1.2. Rekabetin Artması ve Kaliteli Hizmet Sunumu

Rekabetin artması ile hem düşük maliyet hem de kalite artışı gerçekleşecektir. Rekabet konusunda üç unsur bulunmaktadır: Fiyat, miktar ve kalite. İlk olarak önemli olan fiyatın düşük olmasıdır. Ancak sadece fiyatın düşük olması yetmemekte hizmetin aynı zamanda yeterli miktar ve kalitede de olması gerekmektedir. Bir başka deyişle, fiyat, miktar ve kalite unsurlarından birinin ihmali halinde diğer unsurlarının varlığının çok fazla bir anlamı kalmayacaktır (Kutlu, 2004: 202).

Kamu hizmetlerinde rekabetin ve maliyet tasarrufunun artırılmasında yeni teknolojilerin önemli bir yeri vardır. Kamu ihalelerinin Internet üzerinden yayınlanması

daha fazla rekabet sağlamakta, fiyatı düşürmekte, kaliteyi artırmaktadır. Internet aracılığıyla yazışmaların yapılabilmesi ise bürokratik işlemleri azaltarak hizmetin daha hızlı yapılmasına imkân vermektedir (Tekeli, 1994: 86). Türkiye’de ihale ilanları Internet üzerinden yayınlanmakta ve hem halka hem yönetime büyük kolaylık sağlanmaktadır. Vatandaş en yakınındaki bilgisayar aracılığıyla ihale ya da hizmete ilişkin tüm bilgilere en kısa sürede erişebilmektedir.

Rekabetin, maliyet tasarrufu sağlarken hizmetin kalitesinde bir azalmaya neden olacağı birçok kişi tarafından dile getirilmektedir. Hodge (1998: 100–101) ise düşük maliyetlerin genellikle hizmet kalitesindeki düşüşlerden kaynaklanmadığını hizmetleri daha ucuza temin edip aynı zamanda da hizmet kalitesini korumanın mümkün olabileceğini düşünmektedir.

Kalitenin ölçümü de ayrı bir tartışma konusu olarak karşımıza çıkmaktadır. Kalite ölçümünde sayısal ölçümler önemlidir. Ancak kamu hizmetinin kalitesini ölçmede tek yaklaşım olarak ele alınırsa önemli bir araç olma özelliğini kaybedecektir. Kalite değerlendirilirken kullanılan kriterlere de dikkat edilmeli kalite ölçümünde bir yada iki kriter kullanılarak değerlendirme yapılmamalıdır. Çöp toplama hizmetinde kalite ölçümü yapılırken genellikle iki kriter kullanılmaktadır. Bunlar sıklık ve toplama yöntemidir. İngiltere Denetleme Komisyonu ise bu hizmete özgü sekiz kriter belirlemiştir (Boyne, 1998: 705).

Roland Almovist (2002: 695–96) ise ihale sürecini ihaleye çağrı aşaması, ihale aşaması ve sözleşme aşaması olarak üç bölüme ayırmış ve incelemiş olduğu on tane örnek olayda bu aşamalarda ortaya çıkan kalite kriterlerini tespit etmiştir. Her aşamada hemen hemen farklı kalite kriterleri öne çıkmıştır. İhaleye çağrı aşamasında öne çıkan kriterler çalışanların yeterliliği ve erişebilir olması, ihale aşamasında ise bilgi ve iletişim kriterleri, sözleşme aşamasında öne çıkan kriter ise kullanıcı değiştirmedir. Yeni kamu

yönetimi anlayışı ise kalite kararlarının hizmet sunumundan önce belirlenmesi gerektiğini savunmaktadır. Böylece sistemin iyi çalışıp çalışmadığını belirleyecek ilkeler uygulamadan önce tespit edilebilecektir. Yeni Kamu Yönetimi anlayışının bu varsayımı kalite kararı önce alındığı takdirde fikir yürütme diyaloga değil direkt ölçüme dayalı olur bu da ölçümün makul olup olmadığını tespit etmeyi imkânsız kılar şeklinde eleştirilmiştir (Deakın & Wash, 1996: 38–39).

1.4.1.3. Hesap Verilebilirlik ve Katılımın Artması

1980’lerde Yeni Kamu Yönetimi anlayışının ortaya çıkmasıyla enformasyon teknolojisi olanakları, performans ölçümüne dayalı yeni yöntemler ve vatandaşların kamu hizmetlerinde bilgi edinmelerinin kolaylaştırılması yönündeki çalışmalar hesap verilebilirliğin ve katılımın artmasına neden olmuştur (Balcı, 2003: 129).

Özel sektörde hesap verilebilirlik modelinin temelinde yöneticinin hissedar çıkarlarına göre hareket etmesi yatar. Bu yüzden performans net şekilde belirlenir ve yöneticinin eylemleri hissedarlara açık ve şeffaftır. Kamu organizasyonlarında ise hesap verilebilirlik üç boyutu içermektedir. Bunlar parlamentoya hesap verilebilirlik, idarenin hesap verilebilirliği yani vatandaşların idareden kararların tekrar gözden geçirilmesini isteme gücü ve katılım formlarından oluşmaktadır. Katılım formları ise tüketici konseyi ve kamu denetçisi gibi yollarla bireyin beklentilerinin karşılanıp karşılanmadığının değerlendirilmesini içermektedir (Hodge, 1998: 103). Kontrat Yöntemi hizmet özelliklerini gözden geçirerek, performans denetimi yaparak ve bireylerin zarara uğrayabileceği durumları giderecek mekanizmalar kurarak hesap verilebilirliği güçlendirmektedir (Domberger & Jensen, 1997: 76)

Kontrat yönteminin hesap verilebilirliği ve katılımı artırdığı argümanı tartışma konusudur. Uygulamada hizmet yüklenicilerinin, hizmet kullanıcılarının şikâyetlerini

dikkate almadıkları, kamu hizmetini ihale edene yanlış şekilde ilettikleri hatta hiç iletmedikleri görülmüştür. Hesap verilebilirliği azaltan bu gelişmeler kontrat yönteminin ortaya çıkardığı sosyal maliyeti artırmaktadır (Wisniewski, 1999: 102–103). Hizmet yüklenicilerin vatandaşların şikâyetlerini kamu hizmetini ihale edene doğrudan iletebilecekleri bir mekanizma geliştirilmesiyle bu olumsuz durum ortadan kalkacaktır.

Türk kamu yönetimi gizli sır, resmiyet, kapalılık gibi geleneksel yönetim ilkeleri çerçevesinde örgütlenmiştir. Vatandaşların devlete hesap sormasını, devletin üstlenmiş olduğu hizmetler ve sonuçları hakkında hesap vermesini sağlayan mekanizmalar sınırlıdır. Ancak Türk kamu yönetimi de dünyada meydana gelen değişim sürecinden etkilenmiş yönetimin daha şeffaf ve hesap verilebilir olması yönünde önemli adımlar atılmıştır. Kontrat yöntemi açısından en önemli örneğini ise elektronik ihale uygulaması oluşturmaktadır. 2006 yılında pilot olarak Sağlık Bakanlığında ilaç alımında kullanılması düşünülen elektronik ihalelerin 2007 yılında tüm kurumlarda uygulamaya koyulması planlanmaktadır. Bu uygulamayla birlikte hesap verilebilirlik ve şeffaflık büyük oranda artacaktır.

1.4.1.4. Uzmanlaşma

Kontratların uzmanlaşmayı teşvik ettiği varsayımı, yönetimin gündelik işler yerine daha önemli işlere vaktini ayırması sonucu daha etkin ve verimli çalışacağı yönündeki düşünceye dayanmaktadır. Yönetim vaktini daha önemli işlere ayırırken, kontratı alan müteahhitler de kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine daha fazla odaklaşacaklarından uzmanlaşma ortaya çıkacaktır (Deakin & Walsh, 1996: 44–45).

Devletin sunmuş olduğu hizmetlerin çeşitlenmesi ve vatandaşların daha kaliteli hizmet talep etmesi uzmanlaşmanın ortaya çıkmasını gerekli kılan diğer nedenler arasındadır. Uzmanlaşma bazı bilim adamları tarafından bütünü görememe riskini

ortaya çıkaracağı gerekçesiyle eleştirilmiştir. Ancak uzmanlaşmanın yönetime katkıları göz önüne alınırsa bu riskin fazla önem taşımadığı anlaşılacaktır.

1.4.1.5. Esneklik

Küçük yapılı örgütlerin yönetiminde karar alma, büyük ve bürokratik yapılı örgütlerde karar almadan daha kolaydır. Küçük yapılı yönetimlerde uygulanan politikanın yanlışlığı fark edildiğinde tamamen değiştirilip yeni bir politika uygulanabilmekte buna karşın büyük yapılı yönetimlerde bir politika uygulanmaya başladıktan sonra değiştirmek sanıldığı kadar kolay olmamaktadır (Savas, 1987: 182). Ayrıca küçük yapılı yönetimlerde reformlarda meydana gelebilecek olumsuzluklar daha kolay görülebilmekte ve önlem alınabilmektedir (Kutlu, 2004: 80).

Özel sektör yöneticilerinin, kamu yönetiminde var olan kanunlara, düzenlemelere, işe alma ve terfi kurallarına bağlı olmamaları da esnekliği artırmakta ve yöneticilere daha hızlı karar alma ve harekete geçme imkânı sağlamaktadır (Lee, 1998: 22). Yönetimde esneklik, karar verme sürecinin hızlanmasına, birimler arasında koordinasyonun sağlanmasına yardımcı olarak bürokratik işlemlere takılma gibi olumsuzlukların giderilmesinde önemli bir görev üstlenecektir.

Esnekliğin bir diğer boyutu da araç ve gereç kullanımı bakımından ortaya çıkmaktadır. Bir kamu kurumunun kamu hizmetini gerçekleştirmekte kullandığı araç ve gereçler vardır. Bu araç ve gereçlerin nerede ve ne zaman kullanılacağı de bellidir. Belli zamanlar dışında araç ve gereçler kimse tarafından kullanılmamakta atıl olarak beklemektedir. Özel sektör ise bu araçları kullanmadığı zamanlarda kiraya vererek kâr elde etmektedir (Kutlu, 2004: 53). Kullanılmış araçları elden çıkarmadaki esneklik de ayrı bir kazançtır. Kamu kuruluşlarının araçları için belli bir kullanma süresi olmasına karşın, özel şirketler ellerindeki araçları istedikleri zaman satabilmektedirler (Savas,

1987: 182). Özel sektörün elindeki araçları hemen elinden çıkarabilme ve yeni çıkan teknolojik araçları hemen alabilme esnekliği kâr etmesine ve etkin çalışmasına büyük ölçüde katkı sağlamaktadır.

1.4.2. Kontrat Yönteminin Aleyhindeki Argümanlar

Kontrat Yönteminin aleyhindeki temel argümanlar ise özel sektörün sadece kâr amacı gütmesi, kontratların hazırlanması ve uygulamasındaki güçlükler ve teknik eleman eksikliği, kontratlara karşı çıkabilecek direnmeler, rüşvet ve yolsuzluğun artmasıdır.

1.4.2.1. Özel Sektörün Sadece Kâr Amacı Gütmesi

Kamu sektörünün hizmet sunumundaki temel amacı kamu yararıdır. Özel sektörün temel amacı ise kârını maksimize etmektir. Özel sektörün sunduğu hizmetlerde sosyal maliyetleri göz önünde bulundurmama riski kamu sektörüne göre çok daha fazladır. Perry ve Babitsky (1986: 57), yaptıkları araştırmada kamusal ulaştırma araçlarının yükselen işlem maliyetlerini karşılamak için bilet fiyatlarını artırmadıklarını buna karşın özel firmaların artan maliyetlere ayak uydurmak için bilet fiyatlarını artırdıklarına dikkat çekmişlerdir. Burada kamu sektörünün temel amacı ulaşıma bağımlı olan herkese ulaşım imkânı sağlamak iken özel sektör sadece kârını maksimize etmeyi amaçlamaktadır.

Kontrat yöntemine karşı olanlar devletin kontrat yöntemi yoluyla hizmet sunmasının ve maliyet tasarrufu sağlamayı amaçlamasının mantıklı bir davranış olmadığını ileri sürmektedirler. Onlara göre devlet genellikle temizlik gibi günlük ve kol gücü gerektiren hizmetlerin sunumunda kontrat yöntemine başvurmaktadır. Bu hizmet sunumunda hem kamu sektörü hem özel sektör aynı aracı yani emek gücünü kullanmakta buna karşın özel sektör sadece insanları daha çok çalıştırarak, boş

zamanlarından çalarak verimliliği artırmakta ve tasarruf sağlamaktadır. Devletin bu yola başvurması özel sektör gibi temel amacının sadece kârını maksimize etmek olduğunun kanıtıdır (Quggin, 1996: 5).

Hizmetlerin sunumunun devlet tarafından yerine getirilmesinin kontrat yöntemiyle özel sektör tarafından yerine getirilmesinden daha etkin ve verimli olacağını savunmak yaşanan paradigma değişimini gözden kaçırdıklarına işarettir. Yaşanan paradigma değişimi özel sektörün birçok alanda devlet sektörüne göre hizmetleri daha etkin, kaliteli ve verimli olarak yerine getirdiğini göstermiştir.

1.4.2.2. Uygulanmasındaki Güçlükler ve Teknik Eleman

Eksikliği

Kontratlar hazırlanırken herhangi bir yanlış anlamaya mahal vermeyecek şekilde hazırlanmalı ve kimseye ayrıcalık sağlamayacak şekilde uygulanmalıdır. Bu da ancak yeterli bilgi ve yeteneğe sahip teknik uzman elemanlar sayesinde gerçekleştirilecektir.

Başarılı bir yönetici (Gooden, 1998: 500–506):

1- Organizasyonda çeşitli fikirler arasında anlayış birliği sağlayabilen güçlü ve pazarlıkçı bir yöneticidir.

2- Teklif öncesi özellikle planlama ve ihtiyaç değerlemesi faaliyetlerinin önemine vurgu yapar.

3- Teklifleri değerlendirmede diğer personelin bilgi ve uzmanlığını ve çok sayıdaki katılımcının fikirlerini hesaba katar.

4- Hizmeti gerçekte kimin kullandığını belirlemek ve servise kimin ihtiyaç duyabileceğine yönelik eğilimleri bulmak için araştırma ve gözlem yapar.

5- Deneyim, bilgi, katılma ve sürekli gelişen bir teknik uzmanlığa dayanan bilgiyi işler.

Kontrat yönteminin uygulanmaya başlanmasıyla bu özelliklere sahip yöneticiler önem kazandı. Buna rağmen bütün belediyeler bu karmaşık pazarlık ve ihale sürecini başarılı bir şekilde yönetebilecek uzman kadrosuna sahip değillerdir. Ayrıca birçok yönetici kontrat yöntemine kontrolünü, otoritesini kaybedeceği korkusuyla karşı çıkmaktadır.

Yerel yönetimlerin yeterli sayıda teknik eleman ve teknik araca sahip olmaması hizmet yüklenicilerin geçekleştirdikleri hizmetleri sağlıklı olarak denetleyememe sonucunu da beraberinde getirmektedir. Yeterli bilgi birikimine, tecrübeye sahip olmayan elemanların denetim yapması uygulamada önemli aksaklıklara neden olacaktır.

Kontrat yönteminin uygulamasındaki zorluklar ise çeşitli şekillerde karşımıza çıkmaktadır. Kontrat yönteminin kullanıldığı üç servis düşünün: Temizlik, çöp toplama ve hapishane yönetimi. Bunlardan temizlik hizmetinin özel şirkete ihale edilmesinde herhangi sakınca bulunmamaktadır. Bu hizmetin sunumunda büyük bir sermayeye ihtiyaç yoktur. Sermaye insan gücü, emeğidir. Özel sektör sermayeyi kendisi temin ederek hizmeti yerine getirmektedir (Domberger & Jensen, 1997: 70).

İkinci hizmet alanı ise çöp toplama hizmetidir. Çöp toplama hizmetinde ise sermaye hem insan gücünden hem de çöp toplama araçları gibi araçlardan oluşmaktadır. Burada sermayeyi devlet sağlayıp hizmeti özel sektör müteahhidi sağladığında etkin bir ihale çözümü gibi gözükmektedir. Ancak özel sektör yöneticileri araçları kendi sermayeleri olmadığı için kötü, itinasız kullanma gibi davranışlara yönelebilecekleri gibi araç onarım ve bakım hizmetlerinden maliyetleri artıracağı düşüncesiyle

kaçınacaklardır. Dolayısıyla bu alanda daha çok sermayenin müteahhit tarafından karşılanması tercih edilmektedir (Domberger & Jensen, 1997: 70).

Üçüncü hizmet alanımız ise birçok ülkede yaygın olarak kullanılan ve uygulamada çeşitli sorunlarla karşılaşılan hapishane yönetimidir. Hapishane yönetiminde insan sermayesine göre fiziksel sermaye daha önemlidir. Bu sermayeyi eğer devlet temin edecekse hapishane inşa edilmeli ve özel sektör müteahhitlerine belirli süreyle kiraya verilmelidir. Ancak bu durumda da bazı sakıncalar ortaya çıkacaktır. Müteahhit kirasını vermeme ya da binayı hor kullanma, bakım yaptırmama gibi yollara başvurarak kârını maksime etmeye çalışacaktır. Bunun alternatifi ise yöneticinin tesise sahip olmasına müsaade etmektir. Burada iki sakınca karşımıza çıkmaktadır. İlki sözleşmeden beklenen performans için yaptırım uygulamak zor olmakta ve sözleşme bozulursa tesisin geri alınması gerekmektedir. İkinci sakınca ise müteahhitler uzun süre sonra kâra geçecekleri yatırımlara sıcak bakmamaktadırlar (Domberger & Jensen, 1997: 70).

Bunların yanında özelleştirme karşıtları, hapishanelerin kontrat yoluyla özelleştirilmesine özel kurum ve kuruluşların bireyleri özgürlüklerinden mahrum bırakma hakkına sahip olmadığı yönünde karşı çıkmışlardır. Özelleştirmeye karşıt olanlar sadece devletin adil, eşit, güvenilir ve ahlaki ölçütler çerçevesinde hapishaneleri yönetebileceğini düşünmekte ve başkalarını hapsederek kâr elde etmeyi amaçlamanın ahlaka aykırı olduğunu iddia etmektedirler. Amerika ve İngiltere gibi ülkelerdeki uygulamalar hapishanelerin özel sektör tarafından devletten daha etkin ve verimli bir şekilde işletilebileceğini göstermiştir. Ortaya çıkan sakıncalar ise kamu kuruluşu ve müteahhitler arasındaki rol paylaşımının net bir şekilde belirlenmesi ve kontratla devredilen işin sürekli gözetilmesi ve denetlenmesi ile ortadan kaldırılabilmektedir (Savas, 1987: 252–253).

1.4.2.3. Kontratlara Karşı Çıkabilecek Direnmeler

Kontrat yöntemi sayesinde aynı hizmet daha az sayıda elemanla yapılacağı için kontratlara en çok direnecek grup, işlerini kaybedecek olan çalışanlardır. Bu konuda Shaw, Fenwick, Foreman (1994: 202–203) beş olasılık sıralamaktadır:

İlk olasılık kontratların getireceği yeni düzene düşmanlıktır. Yukarıda bahsettiğimiz gibi işini kaybetme olasılığı olan personel kontrata karşı çıkacaktır. Bu direnmenin önemi kamu personel sendikalarının gücüne bağlıdır. Bu güç genel ve ya hizmete has olabilir. Mesela kamu sendikaları bir toplulukta çalışan nüfusun önemli bir kısmını teşkil edebileceği gibi önemli bir hizmet sendikası da güçlü olabilir (Ferris & Graddy, 1986: 333). İkinci olasılık, kontratlar ve uygulama sonuçları hakkında yeterli bilgisi olmayanlar ortaya çıkacak riskler konusunda korkuya kapılabilirler. Üçüncü olasılık, bu süreçte kendine çıkar sağlamayı düşünecek kişi ve kuruluşlar ortaya çıkabilir. Dördüncü olasılık ise yöntemin uygulanmasının kendi durumlarını etkilemeyeceğini düşünenler tarafsız kalarak olayları izlemekle yetineceklerdir. Son olasılık ise yöntemin kendilerine çıkar sağlayacağını ve pozisyonlarını güçlendireceğini düşünenler sürecin uygulanmasını aşırı istekle destekleyeceklerdir (1994: 202–203).

1.4.2.4. Rüşvet ve Yolsuzluğun Artması

Hizmetlerin özel sektöre verilmesi sırasında siyasi kayırmacılık ortaya çıkabilmektedir. Yasal boşluklardan yararlanılarak hizmetler aynı ideolojik görüşe sahip müteahhitlere verilebilmektedir. Her ne kadar halkın yerel yönetimleri daha etkin bir şekilde kontrol edeceği savunulsa da halkın teknik işlemler hakkındaki bilgisizliği bunu imkânsız kılmaktadır. Hizmet yüklenicilerinin, hizmet kullanıcılarının şikâyetlerini dikkate almadıklarını, kamu hizmetini ihale edene yanlış bir şekilde ilettikleri hatta hiç iletmediklerinden daha önce bahsetmiştik. Bu sorun ihale eden ve ihaleyi alan kurum

arasında denetim ve gözetim sağlayan düzenleyici kurumlar kurularak ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. Kontrat sürecinin, geleneksel bürokrasinin etki alanından alınarak özel bir kuruma transferi, düzenleyici kurumlara aynı zamanda yolsuzluğu bertaraf etme gibi bir işlev de yüklemektedir (Kutlu, 2003: 96). Uygulamada ise bu önemli bir denetim mekanizması olarak gözükmemekte denetlenenler rüşvet, hediye gibi çeşitli yolsuzluklarla denetleyicileri kontrol altına almaktadırlar.

Yolsuzluğun bir etkisi de rekabet üzerinde olacaktır. Rekabet sürecinde firmalar aralarında anlaşarak tek bir firma gibi rekabete katılacakları gibi bazı firmalar illegal yöntemler kullanarak ihaleyi alacaklardır. Sorun rekabete karşı hareketlerden kaynaklanmakta ve yeni bir firma bir bölgeyi uzun süredir elinde tutan bir başka

firmayla rekabete girdiğinde şiddet eylemlerine kadar varan tepkilerle

karşılaşabilmektedir (Savas, 1987: 166). New York’ta 475 şirketin katıldığı çöp toplama hizmeti ihalesinde etkin bir rekabet olmamıştır. İhale mafyaları (kartelleri ) sayesinde üç yıl üst üste aynı şirket ihaleyi almıştır (Graeme, 1998: 103).

OECD (1999, 39–40) ABD Adalet Bakanlığının 1994 yılında yayınlamış olduğu çalışmada rekabet esnasında ortaya çıkan yolsuzluk üç başlık altında incelenmiştir.

Tekliflerin Sınırlandırılması: Kartel oluşumunda esas rakipler rekabet etmemekte aralarında anlaşarak ihaleye sadece bir üye teklif vermektedir. Elde edilen kâr ise kartel üyeleri arasında paylaşılmaktadır.

Tamamlayıcı Teklif: Satış ihalelerinde nesneyi kazanamayacak kadar düşük, kamu alımlarında ise nesneyi kazanamayacak kadar yüksek teklif vermektedirler. İhalenin rekabet koşulları çerçevesinde yapıldığını göstermek amaç edinilmektedir.

Dönüşümlü Teklif: İhaleye isteyen herkes katılmakta ancak ihale kartel üyelerinin aralarında yapmış oldukları anlaşmaya göre sırayla kazanılmaktadır.

Rekabette var olan yolsuzluklar tamamen ortadan kaldırılamasa da kurulacak olan etkin denetim mekanizmaları sayesinde aza indirilebilmektedir.

1.5. KONTRAT ÇEŞİTLERİ

Literatürde yer alan kontratların incelenmesi kontrat kavramının ve kontratların gelişim sürecinin daha iyi anlaşılmasına katkı sağlamaktadır. Kontratlar ilk başlarda alıcı ve satıcı arasında oluşan karşılıklı değiş tokuş olarak algılanmış daha sonraları ise kontratın bu kadar basit, tek yönlü anlam yüklü bir kavram olmadığı ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede dört çeşit kontrat türü ele alınarak konu aydınlatılmaya çalışılmıştır. Kontrat türlerinin ne gibi avantaj ve dezavantajlarının olduğunun bilinmesi kontratları kullanacak olan birimler için hayati önem taşımaktadır. Aynı zamanda kontrat türlerinin kullanılmasında ülkelerde var olan kültürel yapı, yönetim biçimi gibi faktörlerin de göz önüne alınması gerektiği unutulmamalıdır.

1.5.1. Klasik Kontratlar

Klasik kontrat türü, tarafların gelecekteki davranışlarıyla ilgili hukuki bağlayıcı kurallar aldıkları gönüllü bir anlaşma olarak tanımlanabilir. Kontratlar geleneksel olarak piyasalarda alıcı ve satıcının karşı karşıya gelip anlaşma yapılışını ve gönüllü değişim ilişkilerini düzenleyen temel mekanizmalar olarak kabul edilir. Bu klasik model spot değişim ilişkilerine, daha karmaşık ve uzun dönemli ticaret ilişkilerine göre daha kolay uygulanır. Klasik kontratlarda tarafların kimliği sözleşme için önemli değildir. Esas olan hukuki kurallar, resmi belgelerdir. Sözleşmeden doğan çatışmaların çözümü için yargı yoluna başvurmaya vurgu yapılır (Bennett & Ferlie, 1996: 50).

1.5.2. İlişkisel Kontratlar

İş adamlarının kontratlarla ilgili çatışmalarını sıklıkla hukuki mecburiyetlere atıf yapmadan çözdüklerinin ortaya çıkmasından sonra ilişkisel kontratlar gündeme gelmiştir. Uygulamadaki sözleşme hukuku devam etmekte olan iş ilişkileri göz önüne

alındığında göreceli olarak uçta kalmaktadır. MacNeil’in önerdiği alternatif ilişkisel sözleşme modeli ise açık uçludur ve bir sosyal ilişkinin kendi tarihi ve normlarıyla belirlenmektedir. Bu tür sözleşmelerin etkinliği için güçlü sosyal normlar, gelişmiş kişilerarası ve örgütler arası güven, gayri resmi iş gelenekleri gereklidir (MacNeil, 1978).

1.5.3. Kontrol Edilen Kontratlar

Burada kontratlar, idari ve profesyonel kaynaklarla sınırlandırılmaktadır. Bazı konulardaki sözleşmeler, kendi dışında tespit edilen kurulların izin verdiği sınırlar dâhilinde yapılacaktır. Özelleştirme sonucu ortaya çıkan düzenleyici kurulların özelleştirilen kurumlarda yaptıkları denetimlerin uygulanmasını denetleyen kontratlar bu tür ilişkilerdir (Bennett & Ferlie, 1996: 52).

1.5.4. Kandırmacı Kontratlar

Kurumsal değişim literatürünü kaynak alarak ortaya çıkan kandırmacı kontrat türü, uygulamaya koyulan yeni kurumsal ve işlevsel yapı, bu yeni yapıyı ortaya çıkaran siyasal güç geri çekildiğinde eski kurumsal ve işlevsel görünümünü tekrar alacaktır. Yeni düzenin önemi vurgulanacak ve uygulandığı imajı verilecek buna karşın uygulamada eski düzen sürdürülecektir (Bennett & Ferlie, 1996: 52)

İ

KİNCİ BÖLÜM

KONTRAT YÖNTEMİ ÜLKE UYGULAMALARI

Farklı ülkelerin belediyelerinde uygulanan kontrat yöntemlerinin incelenmesi bu yöntemi uygulamaya yeni başlayan ya da başlayacak olan ülkelere önemli bir kaynak teşkil edecektir. Ülkeler birbirlerinin deneyimlerinden yararlanırken, farklı ülkelerdeki kontrat yöntemi uygulamalarının hangi nedenlerden kaynaklandığını, ne gibi sakıncalar doğurduğunu, hangi önlemler alınarak meydana gelen sakıncaların giderildiğini dikkatle analiz etmelidirler. Bu analizde farklı ülkelerin sahip oldukları kültürel yapıları, geleneklerini de mutlaka dikkate alınmalıdır. Bu bölümde kontrat yönteminin yaygın olarak kullanıldığı İngiltere, Amerika Birleşik Devletleri ve Avustralya deneyimleri anlatılmaya çalışılmıştır.

2.1. İNGİLTERE

İngiltere’de kamu hizmetlerinin yeniden yapılanması sürecinde kontratlar hayati önem taşımışlardır. Bu süreçte, devletin fonksiyonlarının yeniden tanımlanması söz konusudur. Bu yeniden tanımlamada politika oluşturma ve yönetme birbirinden ayrılarak merkezi ve yerel hükümet bir şey yapabilme gücü olan (enabling) bir örgüte dönüştürülecektir. Böylece bu örgüt kamu hizmetlerinin doğrudan üretilmesinden değil dağıtılmasının garanti alınmasından sorumlu olacaktır (Deakin & Walsh, 1996: 33–34 ).

İngiltere’de kamu hizmetlerinin yeniden yapılandırılması 1979’da iktidara gelen Thatcher Hükümeti ile gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. Thatcher’in politikalarının temelini oluşturan Yeni Sağ ideolojisi çerçevesinde devlet, bazı hizmetleri kendisi sunmak yerine özel sektöre devretmekle etkinliği ve verimliliği yakalamayı amaçlamıştır. İngiltere’de kontrat kullanımı bu dönemden sonra yaygın olarak