I İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER ...i KISALTMALAR...vii ÖZET ...1 ABSTRACT ...2 GİRİŞ...3 BİRİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLER VE TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER REFORMU 1.1. YEREL YÖNETİMLER: Tanım ve İlişkili Diğer Kavramlar .……….5
1.1.1. Yerel Yönetimin Yararları... 9
1.1.2. Yerel Yönetimin Sorun ve Sakıncaları... 9
1.1.3. Türkiye’deki Yerel Yönetimlerin İlkeleri ve Özellikleri... 10
1.1.4. Subsidiarite (Yerindendik ya da Hizmette Yerellik) ... 11
1.1.4.1. Subsidiarite ilkesinin Antlaşmalardaki Yeri... 12
1.1.4.2. Subsidiarite ve Yerel Yönetimler ... 14
1.1.5. Yerel Özerklik ve Avrupa Yerel Özerklik Şartı ... 15
1.1.5.1. Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı ... 15
1.1.5.2. Avrupa Yerel Özerklik Şartı ve Türkiye ... 16
1.1.6. İdari Vesayet Denetimi ve İdari Vesayetin Özellikleri ... 19
1.1.6.1. İdari Vesayet Yetkisini Kullanan Merciler... 24
1.1.6.2. Yerel Yönetimlerin İşlemleri Üzerinde Denetim ... 26
1.1.6.2.1. İzin ... 27
1.1.6.2.2. Onama... 28
1.1.6.2.3. Erteleme... 30
1.1.6.2.4. İptal... 30
1.1.6.2.5. Yerine Geçme ... 31
1.1.6.3. Yerel Yönetimlerin Eylemleri Üzerinde Denetim... 32
1.1.6.4. Yerel Yönetimlerin Organları Üzerinde Denetim ... 32
1.1.6.5. Yerel Yönetimlerin Mali Yönden Denetimi... 34
II
1.2.1. İl Özel İdareleri... 35
1.2.1.1. İl Özel İdaresinin Organları... 37
1.2.1.1.1. İ1 Genel Meclisi ... 37
1.2.1.1.1.1. Denetim ve İhtisas Komisyonları ... 40
1.2.1.1.2. İl Encümeni ... 42
1.2.1.1.3. Vali ... 44
1.2.2. Belediye İdareleri ... 47
1.2.2.1. Mahalle Yönetimi... 50
1.2.2.2. Reform Sonrası Belediyenin Organları ... 51
1.2.2.3. Kent Konseyleri... 52
1.2.2.3.1. Kent Konseylerinin Oluşumu ... 56
1.2.2.3.2. Kent Konseyinin Organları... 57
1.2.2.3.2.1. Genel Kurul ... 58
1.2.2.3.2.2. Yürütme Kurulu... 58
1.2.2.3.2.3. Meclisler ve Çalışma Grupları... 59
1.2.2.3.3. Kent Konseyinin Görevleri... 59
1.2.2.4. BELDES Projesi ... ……..65
1.2.3. Büyükşehir Belediye İdareleri ... 68
1.2.3.1. Büyükşehir Belediyesinin Organları ... 69
1.2.3.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisi... 69
1.2.3.1.2. Büyükşehir Belediye Encümeni ... 70
1.2.3.1.3. Büyükşehir Belediye Başkanı... 70
1.2.4. Köy İdareleri... 71
1.2.4.1. Köy Tüzel Kişiliğinin Organları... 73
1.2.4.1.1. Köy Derneği ... 73
1.2.4.1.2. Köy İhtiyar Meclisi... 73
1.2.4.1.3. Muhtar ... 74
1.2.4.2. KÖYDES Projesi... ……..75
1.2.5. Mahalli İdare Birlikleri... 81
III
1.2.5.1.1. Birlik Meclisi... 84
1.2.5.1.2. Birlik Encümeni... 86
1.2.5.1.3. Birlik Başkanı ... 87
1.2.5.2. Köylere Hizmet Götürme Birlikleri (K.H.G.B.) ... 87
1.3. TÜRKİYE’DEKİ YEREL YÖNETİMLER REFORMUNA YÖNELİK ELEŞTİRİLER ...91
İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE’DE MÜLKİ İDARE AMİRLERİ VE YEREL YÖNETİM İLİŞKİLERİ 2.1. MÜLKİ İDARE AMİRLİĞİ ...98
2.1.1. Mülki İdare Amirleri ... 100
2.1.1.1. Kaymakam... 100
2.1.1.2. Vali Yardımcısı ... 113
2.1.1.3. İl Hukuk İşleri Müdürü... 114
2.1.1.4. Mülkiye Müfettişi... 115
2.1.1.5. Vali ... 119
2.2. MÜLKİ İDARE – YEREL YÖNETİM İLİŞKİLERİ ... 120
2.2.1. Mülki İdare Amirleri - İl Özel İdare İlişkisi ... 125
2.2.1.1. Vali ve İl Özel İdareleri ... 127
2.2.1.1.1. Valinin İl Özel İdaresi İle İlgili Görev ve Yetkileri 128 2.2.1.1.1.1. Vali ve İl Genel Meclisi Arasındaki İlişkileri130 2.2.1.1.1.2. Vali ve il Encümeni Arasındaki İlişkiler .... 135
2.2.1.2. Vali ve Stratejik Plan - Performans Planı... 136
2.2.1.3. İl Özel İdaresinde Yetki Devri... 137
2.2.1.4. Vali ve İl Özel İdaresi Teşkilâtı... 137
2.2.1.5. İl Özel İdare Hizmetlerinde Aksama ... 138
2.2.1.6. Vali ve İl Özel İdare Bütçesi ... 139
2.2.1.7. İl Özel İdareleri ve İdari Vesayet Denetimi ... 139
IV
2.2.1.7.2. Valinin Eylem ve İşlemler Üzerinde Denetimi ... 141
2.2.1.7.3. Valinin Organlar Üzerinde Denetimi ... 141
2.2.1.8. Vali- İl Özel idare Personeli ilişkisi ... 142
2.2.1.9. Kaymakam ve İl Özel İdare İlişkileri ... 142
2.2.1.10. Kaymakam - İlçe Özel İdare İlişkisi... 144
2.2.2. Mülki İdare Amiri - Belediye İlişkileri ... 145
2.2.2.1. Belediyelerin Yazışmalarında Mülki İdarenin Konumu . 150 2.2.2.2. Kurulma ve Sınırların Saptanmasında İlişkiler ... 151
2.2.2.3. Mülki İdare ve Belediye Organları Arasındaki İlişkiler.. 154
2.2.2.4. Personel Giderleri ve Norm Kadro... 160
2.2.2.5. Mülki İdare Amirleri ve Belediye Başkanlarının Ortak Katıldığı Komisyon ve Kurullar ... 162
2.2.2.5.1. İnsan Hakları Kurulu ... 163
2.2.2.5.2. Umumi Hıfzısıhha Komisyonu... 164
2.2.2.5.3. Mahalli Çevre Kurulu... 165
2.2.2.5.4. Afetlerde İl ve İlçe Kurtarma ve Yardım Komitesi 166 2.2.2.5.5. Tespit ve Tahsis Komisyonu ... 166
2.2.2.5.6. Hayvan Sağlık Zabıtası Komisyonları... 167
2.2.2.5.7. Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları... 168
2.2.2.5.8. Gençlik Haftası Düzenleme Komiteleri ... 168
2.2.2.5.9. Diğer Kurul, Komisyon ve Komiteler ... 169
2.2.3. Mülki İdare Amirleri - Köy İlişkileri... 170
2.2.3.1. Mülki İdare Amirleri ve Köyün Organları ... 176
2.2.3.1.1. Mülki İdare- Köy Derneği İlişkisi ... 176
2.2.3.1.2. Mülki İdare-İhtiyar Meclisi İlişkisi ... 177
2.2.3.1.3. Mülki İdare-Köy Muhtarları İlişkileri ... 180
2.2.3.1.4. Mülki idare-Köy İdaresinin Diğer Görevlileri ... 182
2.2.3.1.4.1. Köy Kâtipleri ... 182
2.2.3.1.4.2. Köy Korucuları ... 183
V
2.2.3.1.4.4. Geçici Köy Korucuları... 184
2.2.3.1.4.5. Köy İmamları... 185
2.2.3.2. Mülki İdare ve Köy İdaresinin Görevleri ... 185
2.2.3.2.1. Köy İdaresinin Zorunlu Görevleri ... 186
2.2.3.2.2. Köy İdaresinin İsteğe Bağlı Görevleri... 187
2.2.3.3. Mülki İdare-Köy İdaresinin Maliyesi ... 187
2.2.3.3.1. Mülki İdare-Köy İdarelerinin Gelirleri... 188
2.2.3.3.1.1. İmece ... 188
2.2.3.3.1.2. Salma ... 189
2.2.3.3.1.3. Köyün Diğer Gelirleri... 190
2.2.3.3.2. Mülki İdare-Köy İdaresinin Giderleri... 192
2.2.3.4. Mülki idare Amirleri ve Köy Bütçeleri ... 193
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ ve TÜRK KAMU YÖNETİMİ 3.1. AVRUPA BİRLİĞİ ...196
3.1.1. Avrupa Birliği’nin Tarihi (AKÇT, AET, AB)... 196
3.1.2. Avrupa Birliği’nin Kurumları... 200
3.1.2.1. Avrupa Birliği Parlamentosu ... 201
3.1.2.2. Avrupa Zirvesi... 202
3.1.2.3. Avrupa Birliği Konseyi ... 202
3.1.2.4. Avrupa Birliği Komisyonu ... 203
3.1.2.5. Adalet Divanı ve Bidayet Mahkemesi... 204
3.1.2.6. Avrupa Birliği Sayıştayı ... 205
3.1.2.7. Ekonomik ve Sosyal Komite ... 206
3.1.2.8. Bölgeler Komitesi... 207
3.1.2.9. Avrupa Yatırım Bankası... 207
3.1.2.10. Avrupa Para Enstitüsü ve Avrupa Merkez Bankası ... 208
3.1.2.11. Ombudsman... 208
3.1.3. Avrupa Birliği’nde Genişleme ... 209
VI
3.1.4.1. Avrupa Birliği Antlaşması... 212
3.1.4.2. Kopenhag Siyasi Kriterleri ... 213
3.1.5. Avrupa Birliği – Türkiye İlişkileri... 214
3.1.5.1. Ankara Antlaşması ... 214
3.1.5.2. Gümrük Birliği Antlaşması ... 215
3.1.5.3. Helsinki Kararları ... 217
3.1.5.4. Brüksel Zirve Kararı... 218
3.1.5.5. İlerleme Raporlarıve Ulusal Program... 219
3.1.5.6. Avrupa Birliği Uyum Paketleri... 222
3.2. AVRUPA BİRLİĞİ VE KAMU YÖNETİMİ... 224
3.2.1. Avrupa Birliği’nde Yönetim İlkeleri ... 224
3.2.2. Kamu Yönetimlerinin AB’ye Uyumu ... 227
3.2.2.1. Yatay Yönetim Kapasitesi ... 228
3.2.2.2. Dikey Yönetim Kapasitesi... 229
3.3. TÜRK KAMU YÖNETİMİ’NDE AB’YE UYUM ... 231
3.3.1. İdari Uyum... 231
3.3.2. Hukuki Uyum ... 232
3.3.3. AB Sürecinde Türkiye’den İdari Anlamda Beklentiler... 232
SONUÇ... 237
VII KISALTMALAR
a.g.e. : Adı geçen eser
a.g.k. : Adı geçen kaynak
AB : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
ADNKS : Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi
AET : Avrupa Ekonomik Topluluğu
AKÇT : Avrupa Kömür – Çelik Topluluğu
AT : Avrupa Topluluğu
B.İ.O. : Bağımsız İdari Otoriteler
BELDES : Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi
c. : Cilt
COREPER : Daimi Temsilciler Komitesi
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
E. : Esas
ECU : European Currency Unit
EU : European Union
EURATOM : Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
GKRY : Güney Kıbrıs Rum Yönetimi
K. : Karar
K.H.G.B. : Köylere Hizmet Götürme Birliği
K.H.K. : Kanun Hükmünde Kararname
KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi
KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri
KÖYDES : Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi
KPSS : Kamu Personeli Seçme Sınavı
ÖSYM : Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi
R.G. : Resmi Gazete
VIII SPK : Sermaye Piyasaları Kurulu
S.T.K. : Sivil Toplum Kuruluşu
sy. : Sayı
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
T.C. : Türkiye Cumhuriyeti
TİD : Türk İdare Dergisi
TL : Türk Lirası
TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TODAİE : Türkiye – Ortadoğu Amme İdaresi
TRT : Türkiye Radyo ve Televizyonu
1 ÖZET
Türkiye, Kophenag Siyasi Kriterleri’ni yerine getirdiği ve diğer aday ülkelerden farksız olarak AB adayı kabul edildiği 1999 yılındaki Helsinki Zirvesi’nden sonra hızlı bir reform sürecine girmiştir. Yıllarca konuşulan ve üzerinde hazırlık yapılan yerel yönetimler reformu da AB sürecinin cesareti ve şevkiyle çıkarılmıştır. Bu değişim ve reform süreci yerel yönetimlere önemli özerklik ve yetkiler vermiştir.
Ancak reformun kısa uygulaması sonucunda, reformun gerekli olduğuna inananlar dahi reformun eksikliklerine eleştirilerini yöneltmekten kendilerini alamamışlardır. Çünkü mahalli idareler yeterli ve kalifiye işgücüne sahip değildir. Bu nedenle mahalli idarelere verilecek özerklik ile idari vesayet arasında ince bir denge kurulması, yerel otoritelerin iş ve işlemlerinin etkili bir şekilde denetlenmesi gerekmektedir.
Eksiklikleri ve boşlukları olmasına rağmen yerel yönetimler reformuyla önemli bir adım atılmış ve mahalli idare sistemi tekrar sorgulanmıştır. Yerel yönetimler ile mülki idare arasındaki ilişkiler idari vesayet ve yerel özerklik şartları bağlamında önemli şekilde değiştirilmiştir. Mahalli idareler reformu sayesinde, AB’ye üyelik sürecinde, uyum ve intibakın en kolay olacağı alanlardan biri olması yönünde önemli bir gayret sarf edilmiştir.
Reform süreci, merkeziyetçilik ve yerellik ilkeleri ile idari vesayet ve özerk yerel yönetim ilkelerini farklı açılardan değerlendirilme ihtiyacını ortaya çıkartmıştır.
2 ABSTRACT
Turkey has entered into a fast reform process after the Helsinki Submit where Turkey fulfilled the Copenhagen Criteria and it is accepted as a candidate state the same as others, in 1999. The reform of local authorities that is spoken for years and made preparation on it, is also ratified by the EU’s courage and enthusiasm. This innovation and reform process has given important autonomy and competences to the local governments.
Nevertheless, with short application of the reform, the people who believe the reform is necessary, are unable to stop themselves from their critiques. Because, the local authorities do not have enough and qualified workforce. Due to this fact, a sensitive balance ought to set between autonomy that will give to the local governments and administrative tutelage; the works and functions of the local authorities should be supervised effectively.
Although it has lack and gap, an important step was taken with local authorities’ reform and the system of local authorities was interrogated. The relations between local governments and civilian administrations were changed related administrative tutelage and local autonomy conditions. An important struggle was exerted to make one of areas which can be adopted easily in the EU process in the framework of administrative harmonization by the local authorities’ reform.
The reform process exposed the necessity of analyzing centralization and subsidiarity, administrative tutelage and autonomous local government principles from different angles.
3 GİRİŞ
Ortaya çıkışından itibaren büyük medeniyetler kuran Türk devletleri, yönetim alanında da köklü bir geçmişe sahiptir. Türkiye Cumhuriyeti de Osmanlı Devleti’nin mirasını devralmıştır. Osmanlı Medeniyetiyle genç Cumhuriyetin yeniliklerini ve ihtiyaçlarını birleştirerek biraz daha batılı ancak nevi şahsına münhasır bir yönetim sistemi kurmuştur. Batı Medeniyetini, Tanzimat Dönemi’nden itibaren gelişme ve modernizasyon merkezi sayarak Avrupa’nın medeniyetini, teknolojisini ve yönetimini örnek almaya başlamıştır. 1963 yılında Ankara Antlaşması ile hukuki olarak başlayan AB – Türkiye ilişkileri de bu Batılılaşma ve çağdaşlaşma sürecinin bir parçasıdır.
Türkiye Cumhuriyeti yüzünü batıya çevirdiğinden beri çeşitli reformlar ve iyileştirme çabalarına girmiştir. Son yıllarda, Merkezi Yönetim anlayışının tekrar sorgulanması ve yönetimin ve hizmetin ihtiyaç sahiplerine yakın alanlardan yapılması ve ihtiyaçların buralarda belirlenmesi konuları ağırlık kazanmaya başlamıştır. AB’nin ileri sürdüğü bu ilkeler çerçevesinde Türkiye Cumhuriyeti de gerekli adımları atmış, karşımıza yerel yönetimler reformunu çıkarmıştır. Çalışmamızı bu konu üzerine seçmemizin amacı 2004 yılı gibi yakın bir zamanda kanunlaşan ve uygulanmaya başlanan bu reformun üzerinden geçen beş yıl içinde uygulamada nasıl kolaylıklar sağladığı ya da ne gibi sıkıntılar ortaya çıkardığını araştırmaktır.
Bu çalışmada betimleme yöntemi kullanılmış olup, adı üzerinde olduğu gibi konu eleştirel bir şekilde irdelenmiştir. Bu yöntem sayesinde kitap, dergi, makale ve internet kaynakları üzerinde literatür taraması yapılmış, ortaya çıkan sonuçlar sonraki araştırmacılara yardımcı olacak şekilde yorumlanmıştır.
4
Çalışmamızın Birinci bölümünde yerel yönetimlerin tanımını ve ülkemizdeki mahalli idareler reformunun son şekli üzerinde durulmaya çalışılmıştır. Bu bölümde merkezi idarenin mahalli idareler üzerindeki kontrol ve denetimini yani idari vesayet tanımlanacak yeni mahalli idareler kanunları sonrası idari vesayetin ne derece azaltıldığı incelenecektir. İkinci bölümde, mahalli idarelerin vesayet makamlarından biri olan, en yakın ve sık ilişki içinde olduğu mülki idare amirliği terimi açıklanmaya çalışılmış ayrıca mülki idare amirliği mekanizmasının reform hareketinden ne yönde etkilendiği belirlenmeye çalışılmıştır. Son bölümde ise, AB’ne uyum sürecinde genel olarak AB üyesi ya da adayı ülkelerin kamu yönetimlerinde ne gibi değişiklikler yapması gerektiği, AB’nin yönetim anlamında herhangi bir genel geçer standardı olup olmadığı tespit edilmeye çalışılacaktır. Bu bağlamda 1999 Helsinki Zirve Kararı’na binaen AB’nin resmen aday ülkesi olan Türkiye Cumhuriyeti’nin Kamu Yönetiminin de AB’ye uyum çerçevesinde yapması gerekenler belirlenmeye çalışmıştır.
5 BİRİNCİ BÖLÜM
YEREL YÖNETİMLER VE TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER REFORMU
1.1. YEREL YÖNETİMLER: Tanım ve İlişkili Diğer Kavramlar
Köken itibariyle yerel yönetimleri Yunan Site Devletlerinden Roma İmparatorluğuna kadar götürmek mümkün olsa da, idari, mali, siyasi ve hukuki olarak bu durumun doğru olduğunu söylemek pek de mümkün değildir.1 Eski
Yunan ve Roma şehir tarzı bugünkü belediyecilik anlayışının temellerini teşkil eder. Roma şehrini ifade eden “municipe” terimi bugünkü İngilizcedeki “municipality” (belediye) teriminin kökenidir. Roma’da yerel hizmetlerin yerine getirilmesi yükümlü temsilcilere devredilmişti. Tabi bu hizmetlerin yerine getirilmesi kent halkından bağımsız düşünülemezdi. Bu da kent halkına daha çok hakların verilmesini beraberinde getirdi.2
Yerel yönetimlere kurumsal anlamda bakıldığında İngiltere'de 7. yüzyılda kurulan parishler karşımıza çıkmaktadır. Bu birimlerin en dikkat çeken özelliği kamu tüzel kişiliğe sahip olması ve organlarının seçimle iş başına gelmesidir. Baktığımız zaman genellikle parishler; arazi kaydı, vergi işlemleri, demografik yapı gibi konuların kayıt altına alınması gibi görevleri ifa etmekteydi.3
Ortaçağ boyunca, Avrupa’da belediyeciliğin önemli gelişmeler kaydettiği söylenemez. Gerçek dönüşüm 18. yüzyılın sonunda Avrupa’nın Fransız İhtilali ve Sanayi Devrimi ile tarım toplumundan sanayi toplumuna geçmeye başlamasıyla yaşandı. Kentlerin sanayinin merkezi olarak ortaya çıkması ve buralara köylerden
1İlber Ortaylı, Tanzimat’tan Cumhuriyete Yerel Yönetim Geleneği, Hil Yayınları, İstanbul,
1985, ss.92-99
2F.Yüksel, Yerel Yönetimlerin Özerkliği ve Tanımı, Marmara Ünv., SBE, Yayınlanmış Doktora
Tezi, İstanbul, 1999, ss.7-20
3
6
yoğun göç olması yeni bir dönemin başlangıcıydı. 19. yüzyılda kentler önceki dönemlerden farklı olarak, yoğun nüfus, çarpık kentleşme, hava kirliliği, alt yapı yetersizliği gibi sorunlarla karşılaştılar.
Bu sorunların çözümüne yönelik arayışlar ve çabalar, Avrupa belediyeciliğini derinden etkiledi ve yerel yönetimlere yeni bir anlam kazandırdı. Tabi merkez yönetimi ve yerel yönetimler arasında belli zamanlarda güç mücadeleleri yaşanmıştır. Özellikle Fransız İhtilali’nden sonra bu mücadelenin canlandığını da söyleyebiliriz. Komünlerin yararlandığı geniş özerklik günümüzde yerel yönetimlerin demokratikleşme bağlamında yapılmak istenenlerin yansıması gibidir.4
Günümüz dünyası çok hızlı değişmektedir, bu durum yönetimi de etkilemektedir. Merkezi ve yerel yönetimin özerklik - bağlılık konusundaki işlevinin dengeyi yansıttığını ve bu değişkenlerin birbirinden etkilendiğini söylemek mümkündür.
Yukarıda kısaca kökeninden bahsettiğimiz yerel yönetimleri daha kapsamlı olarak ve örnek vererek açıklayalım. Ancak bu açıklamaları yaparken yerinden yönetim ve yerel yönetim ifadelerinin farklı olduğunu gözden kaçırmamak için öncelikle yerinden yönetim kavramını açıklamaya çalışalım. Yerinden yönetim ya da adem-i merkeziyet, ülkede merkezi idareden ayrı idari ve mali özerkliği, tüzel kişilikleri olan ve merkezi idareden farklı olarak bazen bir fonksiyonun bazen de belli bir yörenin ön plana çıktığı ve hizmetlerin ifa edildiği yönetimleri ifade eder. Yerinden yönetimler siyasi, idari, fonksiyonel ve coğrafi yerinden yönetimler olmak üzere dörde ayrılır.
4
7
Siyasi Yerinden Yönetimler özellikleri gereği federal sistemin oluşmasına sebep olurlar ya da bunlar federal sistemin sonucudurlar. Bu yerinden yönetim biçimi Almanya ve ABD gibi devletlerde görülür.
Siyasi yerinden yönetimler, merkezden ayrı tüzel kişiliği olan ve bu yerinden yönetim biriminin bulunduğu yörede kanun çıkaran, yasal düzenleme yapan, kendine has yargı organları olan ve siyasi kararlar alabilen hatta federal devlet anayasasına uygun olarak kabul edilmiş anayasaları, bağımsız mali kaynakları olan yerinden yönetim biçimidir.5
İdari Yerinden Yönetimler, merkezden ayrı tüzel kişiliğe sahip olmakla birlikte merkezi idarenin siyasi kararlarına bağlı olan ve kendi başına siyasi karar alamayan sadece idari, kültürel, eğitsel, ticari fonksiyonları yerine getiren yerinden yönetim biçimleridir. Yani idari yerinden yönetimler merkezi idarenin tüm ülke çapında gördüğü hizmetleri kendi mahallinde icra eden birimlerdir. İdari yerel yönetimler Türkiye, Polonya, İtalya ve Fransa gibi üniter devletlerde görülmektedir.
Fonksiyonel (hizmet yönünden) yerinden yönetimler; belirli bazı görevleri merkezi idareden alınarak özerk kurumlara aktarılan yönetimlerdir. Burada belirli bazı kurumsal görevler özerk bir statüye kavuşturulmakta ve bunları yürütecek örgütler oluşturulmaktadır.6 Görüldüğü gibi fonksiyonel yerinden yönetimin görev
alanı, hizmetle alakalı yani bir hizmete özgülenmiş olabileceği için ülkenin tamamında görülebilir. Hizmetin götürüleceği yerden daha çok yerine getirilecek hizmet ve görevler önde gelmektedir. Ülkemizde hizmet yönünden yerel yönetimlere örnek olarak ülke çapında üstlenilen yayın hizmetini yerine getiren TRT, belli bir ilde sanayi, sanayi odaları ve ziraat odaları verilebilir. Ayrıca bu birimlerin ülke çapında örgütleniş birimleri olan Türkiye Odalar ve Borsalar
5
Ramazan Yıldırım, İdare Hukuku Derleri I, Mimoza Yayınları, Konya, 2006, s. 20.
6
Bekir Parlak, Hüseyin Özgür, Avrupa Birliği ile Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, Alfa Yayınları, İstanbul, 2002, s.77
8
Birliği ( TOBB ), Türkiye Barolar Birliği, Türkiye Bankalar Birliği, kamu iktisadi teşekkülleri önemli örneklerdir.
Coğrafi ( yerel yönetimler ) yerinden yönetimler; bir yörede yaşayanlara ortak ve yerel nitelikteki gereksinimleri yeterince karşılayıp, bunları kendi organları eliyle gerçekleştirebilmek için özerklik tanınan yönetimlerdir. Bu tür birimlerin ayrı tüzel kişilikleri, idari ve mali özerklikleri vardır. Merkezi idarenin bütçesinden ayrı malvarlıklarına ve özel bütçeye sahip idarelerdir.7 Tocqueville ve J. S. Mill, Yerel yönetimleri “demokrasi okulları” olarak görmekte ve nitelendirmektedir. Türkiye’de de Başbakanın eski bir belediye başkanı olması, birçok milletvekilinin eski yerel yönetim meclisi üyesi ya da belediye başkanı olmaları bu tezi güçlendirmektedir. Yani yerel yönetimler bireyleri demokrasiye ve demokrasinin en önemli gereği ve aracı olan seçimlere hazırlayan okullardır.
Yukarıda görüldüğü gibi yerinden yönetim kavramı, coğrafi yerinden yönetim ve fonksiyonel yerel yönetim kavramlarını kapsayan bir üst tanımdır. Örneğin, köy idaresi hem bir yerinden yönetim kuruluşu hem de yerel yönetim birimidir. Yerinden yönetim birimi kavramı denilince üniversiteler ve belediyeleri kapsarken, fonksiyonel yerel yönetimler ise sadece üniversiteleri ya da yerel yönetimler sadece belediyeleri içermektedir.
Bu çalışmamız coğrafi yerinden yönetimler üzerine olacaktır. Coğrafi yerinden yönetimlere, idari adem-i merkeziyet ve en çok kullanılan şekli ile mahalli idareler ve yerel yönetimler de denilmektedir. Türkiye’de yerel yönetimler; köy, belediye, il özel idareleri ve büyükşehir belediyelerinden oluşmaktadır. Aşağıda konumuz olan yerel yönetimlerin özelliklerini ve yerel yönetimlerle ilgili tanımları inceleyeceğiz.
9 1.1.1. Yerel Yönetimin Yararları
Yerinden yönetim kuruluşlarının önemli bir bölümünü oluşturan yerel yönetim kuruluşları, demokratik ilkelere daha uygun düşmektedir. Bu yolla halkın, yerel yönetim düzeyinde yönetime katılması sağlanabilmektedir8.
Merkezden yönetimin doğurduğu birçok sakıncalar, yerinden yönetimle giderilmektedir. Örneğin, kırtasiyecilik azalmakta, hizmetler ve gereksinimler yerinde tespit edilmekte ve hizmetler hızlı bir şekilde yerine getirilmektedir. Özellikle, hizmet anlamında yerel yönetim kuruluşları eliyle, vatandaşlara verilen kamu hizmetleri daha ussal ve işin gereklerine uygun bir biçimde yürütülebilmektedir.9
1.1.2. Yerel Yönetimin Sorun ve Sakıncaları
Yerel yönetim açısından en önemli sorun, bu kuruluşların yeterince mali olanaklarının bulunmamasıdır.10
Yerel yönetim kuruluşları, teknik eleman sıkıntısı çekmektedir.
Yerel yönetim kuruluşlarının güçlenmesi durumunda, ülkenin siyasal birliğinin bozulacağından korkulur. Merkezi yönetim çoğu zaman yerel yönetim konusunda çekingen davranmaktadır.
Yerel yönetim kuruluşlarına bırakılan kamu hizmetlerinin yurt düzeyinde, eşit bir biçimde yürütülmesi olanağı yoktur.
8
Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Turban Kitapevi, Ankara, 2003, ss.38-39
9
Yıldırım, a.g.e., s. 21.
10
Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, genel yönetimin bütçe ve denetimi dışında kalma eğilimi gösterirler. Bunların mali yönden denetiminde güçlük vardır.
1.1.3. Türkiye’deki Yerel Yönetimlerin İlkeleri ve Özellikleri
1982 Anayasasının “yerel yönetimler” i düzenleyen 127. maddesinde, yerel yönetimlerle ilgi şu ilkeler yer almaktadır;
İl özel idareleri, belediye ve köylerden oluşur. Kamu tüzel kişiliğine sahiptirler.
Kuruluş, görev ve yetkileri yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
Seçimleri beş yılda bir yapılır ancak milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde yapılması gereken mahalli idare seçimleri, bu milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır.
Yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve organlık sıfatlarını kaybetmelerinin denetimi yargı yolu ile olur. Ancak görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organlarını veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırılabilir.
Büyük yerleşim merkezleri için kanunla özel yönetim biçimleri getirilebilir. Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde, yerel hizmetlerin yönetim bütünlüğü ilkesine uygun biçimde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
11
sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel gereksinimlerin gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
Yerel yönetimler, Bakanlar Kurulu kararıyla belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla kendi aralarında birlikler kurabilirler.
Görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.
1.1.4. Subsidiyarite (Yerindendik ya da Hizmette Yerellik)
Kavram olarak subsidiyarite, yerellik, ikincil durumda bulunma, yardımcılık sözcüklerini anlatır. Gerçekten de subsidiyarite kelimesinin sıfat olarak anlamı, bir eylemi, bir davranışı, bir kişiyi ya da bir kurumu güçlendirmeye yarayan, onlara destek ve yardımcı olan, yedek ve ikincil kavramlarıyla özdeştir. Kavram ikame veya yetki ikamesi olarak da Türkçe’ ye çevrilebilir.11
Sözcük olarak Latin askeri terminolojisine dayanan subsidiyarite, yedekte, cephe gerisinde ana birliğe destek olacak şekilde bekletilen yedek askerler anlamına gelen subsidium yani yardımlaşma kökünden türemiştir. Kavram daha sonra Alman Kalvanistler tarafından kendi otonomilerini savunmak için kullandıkları bir araç olmuştur. Benzer düşünceler 19.yy da Hollandalı Kalvanistler tarafından da ileri sürülmüş, onlar ilkeyi laik devlete karşı sosyal bağımsızlığın bir aracı olarak kullanmışlardır. Sözcük daha sonra liberal düşüncelerden etkilenen teologlar tarafından kullanılmaya başlanmıştır.12
11
Ahmet Apan, AB Mevzuatında Yerellik (Subsidiarity) İlkesi, Türk İdare Dergisi, Mart, 2006, ss.34-35.
12 1.1.4.1. Subsidiyarite İlkesinin Antlaşmalardaki Yeri
1987 yılında imzalanan Avrupa Tek Senedi ile AET Antlaşmasının çevre ile ilgili düzenlemelerini içeren 130/r madde hükmü düzenlenirken adı konulmuş olmasa da, subsidiyarite ilkesi anayasal anlamda, anlam ve içerik olarak ortaya çıkmıştır.
Bu maddeye göre:
Topluluk çevreye ilişkin konularda, yapılacak olan herhangi bir düzenlemenin ancak Topluluk bazında yapılması durumunda hedefe daha iyi ulaşılabileceği durumlarda Topluluk organları tarafından yapılması, diğer durumlarda üye devletlere bırakılması düşüncesi, aşağıda görüleceği gibi subsidiyarite prensibinden başka bir şey değildir. Avrupa Tek Senedi ile getirilen bu maddenin kabulünden önce de subsidiyarite ilkesi Avrupa Toplulukları bünyesinde vardı. Avrupa Kömür Çelik Antlaşmasının 5. maddesinde subsidiyarite ilkesi mevcuttu. Ancak hem bu kadar açık değildi, hem de aynen bu madde gibi kavram olarak zikredilmemekteydi.13
Subsidiyarite ilkesi federal devlet sistemlerine sahip olan batılı ülkelerde uzun yıllardan beri uygulanmakta olan bir sistemdir. AB için bir esin kaynağı olan Almanya’da subsidiyarite ilkesi, merkez ile yerel yönetimler arasından görev ve yetki paylaşımı konusunda kullanılan anayasal bir ilkedir. Alman anayasasının 70. maddesine göre; “Bu Anayasa ile federal devlet yetkili kılınmadıkça, yasama
yetkisi eyaletlerindir”.14 Yine Alman Anayasasının 28. maddesine göre, mahalli
toplum ile ilgili bütün işlerin, kanunların sınırları içinde, o belde sakinlerinin kendi sorumlulukları altında düzenlenmesi hakkını hüküm altına almıştır.
13
Apan, a.g.k., ss.29-30.
13
Tarihsel olarak ele alındığında subsidiyarite ilkesinin, 1988 yılından başlayarak, Avrupa Birliği Antlaşması’nın ( Bilinen adı ile Maastricht Antlaşması) kabulünden önceki döneme kadar yoğun tartışmalara konu olduğu görülür. Subsidiyarite ilkesinin AB içinde tartışılmasında Alman eyalet temsilcilerinin büyük etkisi olmuştur. Gerçekten AB çatısı altında, sahip oldukları ve egemenlik haklarından doğan bir takım yetkileri yitirmekten kaygı duyan Alman Federe devletleri, subsidiyarite ilkesini bir kurtarıcı olarak görmüştür. Bunun dışında kamu kesiminin bir bütün olarak küçültülmesi istekleri karşısında devlet kavramının sorgulanmaya başlanması kadar, Doğu Bloğu’nun çözülmesi ve AB’nin ekonomik birlikten politik birliğe geçiş ile siyasal bir örgüt olması da, bu ilkenin AB içinde tartışılmasına neden olan gelişmelerdir.
Avrupa Birliği bünyesinde ilk olarak 1970’li yılların ortalarında ortaya çıkmasına rağmen, subsidiyarite ilkesi ancak Maastricht Antlaşması ile, açıkça Avrupa Birliği hukuku içinde kendisine bir yer bulmuştur. Avrupa Birliği Komisyonu bu prensibi gündemde tutmuş, hükümetler arası konferanslarda tartışılmasını sağlamış ve bu konuda öncülük etmiştir. Yukarıda belirtildiği gibi, Avrupa Tek Senedi ile belirli bir aşama kaydedilmiş olsa da, Avrupa Komisyonu ilk olarak, 21 Ekim 1990 tarihli politik birlik konusunda resmi görüşünde bu prensibin, yazılı olarak AT antlaşmalarına eklenmesi gerektiğini bildirmiştir.
Subsidiyarite ilkesinin son dönemlerde yoğun ilgi görmesi özel koşulların bir ürünüdür. Geleneksel devlet sisteminin sorgulanmaya başlandığı, AB’ni kurmanın kimi güçlükler yarattığı ve Birliğin yol açtığı merkezileşmenin, yerel yönetimleri rahatsız eden merkeziyetçilik kaygılarına yoğunluk kazandırdığı bir dönemden geçilmekte olması bu koşulların başlıcalarındandır.15
14 1.1.4.2. Subsidiyarite ve Yerel Yönetimler
Subsidiyarite kamu faaliyetlerinin vatandaşa en yakın, mümkün olan en düşük idari düzeyde icra edilmesi anlamına da gelir. Dolayısı ile subsidiyarite ilkesi gerektiğinde ortak politikadan arzu edilen sonuçları almak için, gerektiği yerde güçlü merkezi siyasi bir birimi öne çıkarırken, aynı zamanda da mümkün olduğu yerde faydalı yerelliği savunur. 16
Subsidiyarite söz konusu olduğunda iki yaklaşım vardır. Birincisi aşağıdan yukarıya, diğeri yukarıdan aşağıya anlayışıdır. Aşağıdan yukarıya anlayışında, merkezi otoriteler alt düzey iktidarlara yardımcı veya ikincil durumdadır. Sadece aşağının yetersiz kalması durumunda yukarı kurumlar müdahalede bulunurlar. Buna karşılık yukarıdan aşağıya anlayışta merkezi kurumların kullandıkları yetkiler, verilmiş bir hedefi başarmak için gerekli gözüken yerlerdeki müdahale ve tedbirlerle sınırlandırılmıştır.17
Bu şekilde subsidiyarite ilkesi adem-i merkeziyetten çok merkezleşmemeyi savunur. Yani adem-i merkeziyetçilikte var olan yetkiler yerel birimlere dağıtılır ancak bunlar her an tekrar merkezde toplanabilir. Ancak merkezleşmemede bu yetki merkezin yetkileri arasında yer almaz.
Subsidiyarite ilkesi tam olarak bürokratik merkezileşmenin zıddıdır. Bundan dolayı da daima tehdit altındadır. Çünkü iktidar merkeziyetçidir, yani ona sahip olanlar onu güçlendirmek isterler.18
16M. Akif Çukurçayır, Siyasal Katılma ve Yerel Demokrasi, Çizgi Kitabevi, Konya, 2002, ss.
92-95.
17Apan, a.g.k., ss.37-39. 18
Mustafa Şahin, Avrupa Birliğinin Self-Determinasyon Politikası, Nobel Yayım Dağıtım, Ankara, 2001, s.81.
15 1.1.5. Yerel Özerklik ve Avrupa Yerel Özerklik Şartı
Avrupa Konseyi, 1985 yılında yerel özerklikle ilgili şartı imzaya açmıştır. Türkiye, Şartı 1988 yılında imzalamış. 1991 yılında 3723 sayılı yasa ile TBMM tarafından onaylanması uygun görülmüş ve 1992’de 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile onaylanmıştır. Yürürlük tarihi ise 01 Nisan 1993 olarak belirlendi. Türkiye, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın bazı hükümlerini benimsemiş, bazı hükümlere ise çekince koymuştur.
Özerk yerel yönetim kavramı, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3. maddesinde, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı bulunur, şeklinde tanımlanmıştır. Şart’ a göre; “Bu ilke ulusal mevzuatla ve uygun olduğu takdirde
anayasa ile tanınacaktır” hükmü getirilerek hukuki dayanak sağlanması 2.
maddesinde ifade edilmiştir.
1.1.5.1. Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı
Yerel yönetimlerin özerk kabul edilebilmesi için belli ilkelerin varlığı gerekmektedir. Aşağıda kısaca bu ilkelerin neler olduğuna bakalım.
1- Yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da kanun ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel yönetimlere kanuna uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluklar verilmesine engel teşkil etmeyecektir.
2- Yerel Yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır.
16
3- Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır.
4- Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz.
5- Yerel makamların merkezi veya bölgesel bir makam tarafından yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesinde yerel makamlara olanaklar ölçüsünde takdir hakkı tanınacaktır.
6- Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır.19
1.1.5.2. Avrupa Yerel Özerklik Şartı ve Türkiye
Türkiye aşağıdaki maddelere çeşitli nedenlerle çekince koymuş ve bu maddeleri onaylamamıştır. Zaten Şart’ın imzalanmasında Avrupa Yerel Özerklik Şartı’nın tamamının onaylanması gerekli değildir. Bu husus Şart’ın 12. maddesinin 1. paragrafında şu şekilde ifade edilmiştir; Her akit taraf, bu şartın 1. bölümündeki paragraflardan en az on tanesi aşağıdakilerin arasından seçilmek üzere en az yirmi paragrafı ile kendisini bağlı kabul etmeyi taahhüt edecektir:20
19
http://www.belgenet.com/arsiv/sozlesme/aas_122.html (16.05.2009)
17 • Madde 2, • Madde 3, paragraf 1 ve 2, • Madde 4, paragraf 1,2 ve 4, • Madde 5, • Madde 7, paragraf 1, • Madde 8, paragraf 2, • Madde 9, paragraf 1,2 ve 3, • Madde 10, paragraf 1, • Madde 11
Yukarıda da belirttiğimiz gibi Türkiye, Avrupa Yerel Özerklik Şartı’nı kabul etmekle birlikte bazı maddelerine şerh koymuş ve onları uygulamamaktadır. Avrupa Yerel Özerlik Şartı’nı kabul eden ülkenin şartın tamamını yürürlüğe koyma ve uygulama zorunluluğu yoktur.21 Türkiye’nin şerh koyduğu maddeler
aşağıda şöyle sıralanmıştır;
• Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır. (4. madde 6.paragraf)
• Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşuluyla, yerel makamlar kendi iç idari örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla, kendileri kararlaştırabileceklerdir. (6. madde 1. paragraf)
• Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetler kanunla veya temel hukuki ilkelere göre belirlenir. (7. madde 3. paragraf)
18
• Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır. (8. madde 3. paragraf)
• Yerel makamlara sağlanan kaynakların dayandığı mali sistemler, görevin yürütülmesi için gereken harcamalardaki gerçek artışların mümkün olduğunca izlenebilmesine olanak tanımaya yetecek ölçüde çeşitlilik arz etmeli ve esneklik taşımalıdır. (9. madde 4. paragraf)
• Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine uygun bir biçimde danışılacaktır (9. madde 6. paragraf)
• Mümkün olduğu ölçüde, yerel makamlara yapılan hibeler belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımayacaktır. Hibe verilmesi yerel makamların kendi yetki alanları içinde kendi politikalarına ilişkin olarak takdir hakkı kullanmadaki temel özgürlüklerine hale getirmeyecektir. (9. madde 7. paragraf)
• Her devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır. (10. madde 2. paragraf)
• Yerel makamlar, kanunlarla muhtemelen öngörülen şartlar dâhilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler. (10. madde 3. paragraf)
• Yerel yönetimler kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirlenmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin
19
sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurma hakkına sahip olacaklardır. (11. madde)22
Görüldüğü gibi çekince konulan maddeler, mali kaynakları ilgilendiren
maddeler, iç örgüt yapılarını yerel yönetimlerin serbestçe belirleyebilmesi ile ilgili maddeler ve vesayet denetimi ile maddeler kapsamaktadır.
1.1.6. İdari Vesayet Denetimi ve İdari Vesayetin Özellikleri
İdari vesayetin tanımı Anayasamızda açıkça yapılmamıştır, ancak hukuk alanında önemli yeri olan öğreti ile getirilmiştir. Anayasanın 127. maddesinin 5. fıkrasında idari vesayetten bahseden hüküm öngörülmüştür: Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun yürütülmesi, kamu görevinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
İdare hukukunda bilim adamları tarafından idari vesayet hakkında çeşitli görüşleri mevcut olmakla birlikte esas itibariyle aynı şeyi ifade ettikleri gözlenmektedir.
Devletin bütünlüğü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini sağlamak için, devlet tüzel kişiliğinin ve bu temel kişiliği temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu bu denetim yetkisine idari vesayet denir.23
22
Keleş a.g.k., s. 58
20
İdari vesayet, merkezi yönetimin, yerinden yönetim sistemine uygun şekilde kurulan idare ve kurumların eylem ve işlerini kanunla gösterilen sınırlar içinde kontrol etme ve kararlarını bozabilme yetkisidir.24
İdare hukukunda vesayet kavramı, katı bir merkezi yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırmak, yönetimde verimlilik ve etkinliği en iyi şekilde gerçekleştirmek için uygulanır. 25 Yerel yönetim birimlerine kendi organları eliyle bağımsız olarak aldıkları kararları uygulama hakkı ve kamu hizmeti yapan kuruluşlara da yasalarla tüzel kişilik kazandırarak yine çalışma alanlarında bağımsız şekilde kendi organları eliyle karar alma ve uygulama imkânı tanır. Milli menfaatlerin ahenkli ve dengeli yürütülmesi amacı ile kamu gücünü elinde bulunduran devlete ve onu temsil eden merkezi idareye, mahalli idareleri belli konularda ve belli şekillerde denetleme yetkisi tanınmıştır. İşte bu denetim ilişkisine idari vesayet denir.26
İdari vesayet denetimi, merkezden yönetimin yerinden yönetim sistemi üzerine kurulan idare ve kurumların yürütmeye ilişkin bir takım kararları, eylem ve işlemleri, organları, görevlileri ve parasal kaynakları üzerinde yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerinin dışındaki, başka bir yönetsel kuruluş tarafından, yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesi ve kontrol edilmesidir.27 Bu
kontrol ve denetim yetkisi, onaylama, erteleme, bozma, ilgili makamın yerine geçme ve önceden izin alma şeklinde kullanılır. İdari vesayet denetiminin tanımında öne çıkan unsurları şöyle sıralayabiliriz;
• İdari vesayet denetiminin genel amacı idarenin bütünlüğünü ve kamu düzenini sağlamaktır,
• İdari vesayet denetimi kamu yararını korumak için yapılır,
24Hamza Eroğlu, İdare Hukuku, Işın Yayıncılık, Ankara, 1985, s.57. 25
Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2001, s. 204.
26
Sabri Coşkun, İdarenin İdari Denetimde İdari Vesayet, Ankara, 1976, ss. 15-20.
21
• İdari vesayet denetimi yetkisi, kanunların çizdiği sınırlar içinde kullanılır,
• İdari vesayet denetimi, vesayet makamı tarafından mahalli idarelerin organları eylem ve işlemleri ile personeli üzerinde onaylama, erteleme, ilgili makamın yerine geçme ve önceden izin alma şeklinde kullanılır,
• İdari vesayet denetimi mahalli idareleri kanun dışı hareketlerden ve kamu yararına zarar verecek tasarruflarda bulunmayı önler. İdari vesayet her şeyden önce kanun hâkimiyetinin sağlanmasını hedefler, bu niteliğinin bir sonucu olarak hukukun üstünlüğünü sağlar. Bir diğer niteliği ile idari vesayet merkezi idareyle mahalli idareler arasında amaç ve hedef birliğinin oluşmasını sağlar. Aksi halde mahalli idarelerinin merkezi idareye ters düşen politikalar izlemesi ihtimali vardır. Mahalli idarelerin, israflarına, suiistimallerine engel olmanın yolu bu idareler üzerinde vesayet denetiminin kullanılmasıdır. Bu şekilde idari vesayet, suiistimale engel olur ve sağlıklı bir idare sisteminin oluşmasına yardımcı olur.
İdari vesayetin özellikleri bakımından aşağıdaki hususları ortaya koyabiliriz;
İdari vesayet, idari bir kontroldür. İdari makamlar veya idari mahkemeler tarafından yerine getirilir. Bu özellik Türkiye’nin kabul etmiş olduğu idari rejimin bir sonucudur. Bu rejimin sonucu adli makamların, mahalli idarelerin üzerinde böyle bir yetki kullanmaları mümkün değildir.28
İdari vesayet kanuna dayanır ve kanunla sınırlıdır. Kimin neyi, nasıl ve ne zaman denetleyeceği kanunla belirtilir. Merkezi idare bu yetkisini, kanunla belirlenen çerçeve içerisinde, kanunun gösterdiği biçimde ve kanunun tayin ettiği derece ve genişlikte kullanabilir. Zira yerel yönetimde özerklik şarttır. Sınırsız bir
22
vesayet, özerkliği ortadan kaldırır. Konusu ve usulü kanunda açıkça yer almayan bir konuda merkezi yönetim, idari vesayet yetkisini kullanamaz.
Ülkemizde idari vesayet yetkisi tek bir kanunla düzenlenmemiştir. Belediye Kanunu, Köy Kanunu, İl Özel İdaresi ve Büyükşehir Belediye Kanunu’nda ilgili düzenlemeler vardır.
İdari vesayetin genel amacı devletin birliğini, idarenin bütünlüğü ve kamu yararını korumaktır. Bu özellik şunu gösterir ki idarenin birliği ve idarenin yapmış olduğu işlemlerin kanuna uygunluğu ve yerinden yönetimlerin yetkilerini kötüye kullanmamaları sağlanır. Böylece mahalli idarelerin keyfi davranışları önlemiş olmakla beraber yerinden yönetim düşüncesi bakımından da yerel idarelerin özerkliğine sınırlandırma getirdiği aşikârdır.
İdari vesayet; özerkliğe sahip kılınan mahalli idarelerin yöresel menfaatlerini sağlarken, devletin ve ülkenin genel menfaatlerinin zedelenmesini önlemeye çalışan bir mekanizmadır.29
Bu özellikten dolayı, mahalli idarelerin kamu yararına ve kamu hizmetlerinin düzenliliğini bozucu ve yerel halkın zararına olan kararlar, idari vesayet yoluyla iptal edilebilir. Özellikle yeni büyükşehir belediye ve belediye kanunları ile merkezi idarenin mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisi büyük ölçüde kalkmış olmakla beraber, mülki idare amirlerine verilen meclis kararları üzerinde idari mahkemelere dava açılması için başvuru yetkisi verilmesi önemlidir.
İdari vesayet yetkisi devredilmez, kanunla hangi organa, makam veya memura tanınmışsa, ancak o makam veya kişi tarafından kullanılır. Zira mahalli idareler merkezi idareye hiyerarşik bakımdan bağlı olmayıp, onların üzerinde
29
Süleyman Arslan, Türkiye’de ve İngiltere’de Merkezi İdarenin Mahalli İdareler Üzerindeki Denetimi, Ankara, 1978, s.57.
23
uygulanan vesayet denetimi de hiyerarşik bir denetim değildir. İdari vesayet yetkisi merkezi idarenin hiyerarşik bir denetimi değildir. İdari vesayet yetkisi merkezi idarenin hiyerarşik tabaka ve dereceleri içinde devredilemez.30 Mesela,
valiye tanıyan yetki vali tarafından kullanılmalıdır. Bu yetki başkasına devredilemez. Aynı şekilde bu yetki bakana ait olsa bakan doğrudan bu yetkisini kullanabilir.
İdari vesayet ülkemizde anayasal bir müessesedir. 1982 Anayasasının 127 maddesindesin beşinci fıkrası aynen şu hükmü getirmiştir: Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, kamu yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usulle dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Görüldüğü gibi anayasamız idari vesayet yetkisine bünyesinde yer vererek, onu bir anayasa kurumu haline getirmiştir.
İdari vesayetin aynı zamanda mahalli idareler üzerinde dolaylı bir eğitim fonksiyonu vardır. Mahalli idareler sadece kendi bölgelerini belirli konularda idare etmekte, belirli kamu hizmetlerini yürütmektedir. Organları seçimle iş başına gelmekte, bundan dolayı bazı konularda bilgi eksikliği olmaktadır. İşte bu eksikliklerin giderilmesinde idari vesayetin önemi ortaya çıkmaktadır.
Anayasa Mahkemesi “Bu yetki aynı zamanda demokrasileşme süreci içinde
yerel planda katılımcı yönetim, sosyal hukuk devleti anlayışı doğrultusunda geliştirici, toplumsal dayanışmayı güçlendirici, Anayasanın öngördüğü temel hak ve özgürlüklere saygı bilincini yükseltici, çağdaş ve uygar bir eğitim gündemi
olarak da değerlendirilmesi’’ gerektiğini belirtmiştir.31
30
Yıldırım, a.g.e., s. 28.
31
Anayasa Mahkeme’sinin 22.06.1988 gün ve esas 1987/18.kart 988/23 sayılı kararı 26.01.1988 gün ve 2001 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır.
24
İdari vesayet yerel yönetimlerin kararları, eylemleri, işlemleri, organları ve personeli üzerinde uygulanır. Merkezi idare bunlar üzerindeki yetkisini ancak kanunun gösterdiği usul ve biçimde kullanır.
İdari vesayet yetkisini kullanan merkezi yönetim, yerinden yönetim kuruluşlarının kararlarını tasdik, fesih veya yürütmesi durdurabilir, söz konusu kararları düzeltemez ve değiştiremez. Ancak bunun bazı istisnaları vardır.
Örneğin; eski 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun 123. maddesinde göre belediyeler zorunlu masraflarını karşılayacak yeterli miktarda ödeneği bütçeye koymamaları ve bütçenin denk olmaması hallerinde mahallinin en büyük mülki amiri gereken değişikliği yaparak bütçeyi denkleştirmekte ve bu suretle onaylamaktaydı.
Bu durumda merkezi idarenin taşradaki ajanı olan mülki idare amiri belediye meclisinin yerine geçerek karar vermiş olmaktaydı. Bilindiği gibi yeni kanunla bu uygulamaya son verilmiştir.32
1.1.6.1. İdari Vesayet Yetkisini Kullanan Merciler
Mahalli idarelerin kararları, eylem ve işlemleri, organları ve personeli hukuka uygunluk ve yerindelik bakımından vesayet denetimine tabidir.
Kanuna uygunluk denetimi, idari vesayet yoluyla mahalli idarelerin yaptıkları işlemlerin hukuka ve kanuna uygunluğu denetlenmiş olmaktadır. Esasen bu gibi durumlarda idari vesayet kanuna aykırı uygulamaların önlenmesini sağlamaktadır. Bu yolla, mahalli idarelerin yetkileri dışında aldıkları merkezi idarenin tasdikine tabi olan kararları vesayet makamlarınca onaylanmayarak, kanuna aykırı kararların uygulanması önlenmiş olmaktadır. Merkezi ve mahalli idarenin kanuna
25
uygunluk denetimi esas itibariyle yargı organlarının görevidir. En kuvvetli ve en sağlam kanunilik denetiminin mahkemeler tarafından yapılabileceği bir gerçektir. Böylelikle, yürürlüğe giren yeni belediye kanunu ve il özel idaresi kanunu ile merkezi idarenin hukukilik denetimi yapma yetkisi kaldırılmıştır.
Yerindelik denetimi, yerel idareler tarafından alınan kararların, yapılan iş ve işlemlerin ihtiyaca uygunluk ve yerindelik bakımından merkezi idare tarafından denetlenmesidir. Buradaki vesayet, mahalli idarelerin kendilerine kanunla tanınan takdir yetkisine dayanarak yaptıkları işlemlerin denetlenmesidir. Mahalli idarelerin sahip oldukları takdir yetkisinin merkezi idare tarafından denetime tabi tutulması, çoğu zaman merkezi idare ile mahalli idareler arasında ihtilafa yol açmaktadır. İlerleyen bölümlerde de bahsedeceğimiz gibi mahalli idareler mevzuatında reform niteliğinde yapılan düzenlemelerle merkezi idarenin yerel idareler üzerindeki yerindelik denetimi büyük ölçüde daraltılmıştır.
İdari vesayet yetkisini kullanan mercileri, idari makamlar ve idari yargı organları olmak üzere iki grupta toplayabiliriz.
Söz konusu vesayet makamları şunlardır: A. İdari Makamlar ve Kurullar:
1. Mahallin en büyük mülki amiri, 2. İçişleri Bakanlığı,
3. Diğer Bakanlıklar, 4. Bakanlar Kurulu, 5. Cumhurbaşkanı, 6. Başbakan,
26
B. İdari Yargı Organları: 1. İdare Mahkemeleri, 2. Bölge İdare Mahkemeleri, 3. Danıştay.
İdari vesayet yetkisini kullanan idari makamlar ve kurulların bir kısmı merkezde diğer bir kısmı taşrada bulunmaktadır. Örneğin; Bakanlar Kurulu, İçişleri Bakanı, diğer ilgili bakanlar ve Cumhurbaşkanı merkezde bulunan vesayet mercilerdir. Buna karşılık, mahallin en büyük mülki amiri, taşra teşkilatı içerisinde yer almaktadır.
İdari yargı organlarından Danıştay merkezde, idare mahkemeleri ise hem merkezde hem de taşrada görev ifa etmektedirler. Bu durumda, vesayet denetimini uygulayan mercileri, merkezdeki vesayet makamları ve taşradaki vesayet makamları olmak üzere sınıflandırmak da mümkündür.
1.1.6.2. Yerel Yönetimlerin İşlemleri Üzerinde Denetim
İdari vesayetin büyük kısmı, esas olarak yerinden yönetim idaresinin işlemleri üzerinde uygulanır. İşlemler üzerinde vesayet denetimi, vesayet makamının uygulandığı en yaygın vesayet yöntemidir. Merkez yönetimi, bu yöntemi uygulayarak yaptığı denetimlerde işlemlerin yasalara uygunluğu ve yerindeliğini denetler ve kamu tüzel kişilerin yasalara saygılı olmasını denetler ve kamu tüzel kişilerin yasalara saygılı olmasını sağlar. Yasalara uygunluk kişi, şekil, sebep, yetki ve konu unsurlarını kapsar. Yerindelik denetimi ise takdir yetkisi ve amaç denetimini içine alır. Amaç denetimi ise işlerin niçin yapıldığını araştırma ve kamu yararına uygunluğunu saptama olanağı bulunur.33
27
Kararlar üzerindeki denetimden, yerinden yönetim tüzel kişinin organları tarafından alınmış veya alınacak karara karşı, vesayet makamlarının almış oldukları önlemlerin tamamı anlaşılır.34
Genel olarak kanunlar, yerel yönetim idaresinin özerkliğine ve idari vesayetin genişlik derecesine göre, bu idare kararını idari vesayet makamının tasdik ve onaya tabi tutar.
İdari vesayetin işlemler üzerinde uygulama şekilleri başlıca beş şekilde toplanabilir. Bunlar; onama, iptal, izin, erteleme, yerine geçmedir.
Gerek yeni belediye kanunu gerekse yeni il özel idaresi kanunu uyarınca, idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki bu denetim araçlarının büyük bir kısmı uygulanmamaktadır.
1.1.6.2.1. İzin
Yerel yönetim makamlarının bazı konularda karar alıp uygulayabilmeleri vesayet makamlarından önceden izin almalarına bağlıdır.
422 Sayılı Köy Kanununun 12.maddesinin köylünün isteğine bağlı işler başlığı altında köylünün isteğe bağlı işleri yapmakla yükümlü bulunmadığı, ancak köy derneğinin yarısından çoğu köylünün isteğine bağlı işleri yapılmasına karar verirse bu karar ile bağlı köylerde vali, İlçeye bağlı köylerde kaymakamın iznini almak koşulu ile kesinlik kazanacağı ve bu işlerin de zorunlu işler arasına gireceğini belirtmiştir.
34
Süleyman Arslan, Türkiye Ve İngiltere’de Merkezi İdarenin Mahalli Örnek Üzerindeki Denetimi, Ankara,1978, s. 57.
28
5393 sayılı Belediye kanunun 74. maddesine göre, herhangi bir belediye idaresi, belediye meclisinin kararına bağlı olarak görev alanıyla ilgili konularda faaliyet gösteren uluslararası teşekkül ve organizasyonlara, kurucu üye veya üye olabilir. Belediye bu teşekkül, organizasyon ve yabancı mahallî idarelerle ortak faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirebilir veya kardeş kent ilişkisi kurabilir. Birinci ve ikinci fıkra gereğince yapılacak faaliyetlerin, dış politikaya ve uluslararası anlaşmalara uygun olarak yürütülmesi ve önceden İçişleri Bakanlığının izninin alınması zorunludur.35
1.1.6.2.2. Onama
Onay, yerinden yönetim makamlarınca alınan kararların, idari vesayet makamlarınca incelemeye tabi tutulması ve mahalli idarelerin yetkili olduğu işlerle almış olduğu kararların kanuna veya hizmetin gereklerine aykırılık görülmemesi nedeniyle uygun bulunmasıdır.
Tasdikte tabi işlemler onaylandıkça mahalli idareler tarafından uygulanmaktadır. Ancak tasdik mahalli idareler kararlarını tamamlayıcı bir parçası değildir. Çünkü mahalli idareler kararlarıyla merkezin tasdik kararı birbirinden ayrı birer işlemdir. Asıl işlem mahalli idarenin kararıdır.
Yerinden yönetim makamlarının bazı kararları vesayet makamlarınca onaylanmadıkça yürürlülüğe girmez. Söz konusu karar, ancak bu tasdik işleminden sonra uygulama kabiliyeti kazanır.
Örneğin; 5393 Sayılı Belediye kanununun 81. maddesine göre; cadde, sokak, meydan, park, tesis ve benzerlerine ad verilmesi ve beldeyi tanıtıcı amblem, flama ve benzerlerinin tespitine ilişkin kararlarda; belediye meclisinin üye tam sayısının
35
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.5393&MevzuatIliski=0&sourc eXmlSearch (16.05.2009)
29
salt çoğunluğu, bunların değiştirilmesine ilişkin kararlarda ise meclis üye tam sayısının üçte iki çoğunluğunun kararı aranır. Bu kararlar mülkî idare amirinin onayı ile yürürlüğe girer.36
Bazı mahalli idarelerin bütün kararları onaya tabi tutulmuştur. Örneğin bizde, 3360 sayılı il Özel İdaresi Kanununa göre il genel meclisleri tarafından alınan bütün kararlar valinin onayına tabiydi. Ancak 5302 sayılı yeni İl Özel İdaresi Kanunu’na göre valinin tüm meclis kararları üzerinde böyle bir yetkisi yoktur.
Kanun koyucu, kamu yararı yönünden önemli gördüğü bazı konulardaki kamu tüzel kişisi işlemlerinin kesinlik ve uygulana bilirlik niteliği kazanabilmesi için vesayet yönetimince onaylanmasını zorunlu kılmıştır. Bu işlemler, onay anından sonra tam bir işlem niteliği kazanır.
Kararların önemine ve özelliğine göre onaylayacak, yani vesayet yetkisini kullanacak makam da değişir. Bir kısım kararlar vali, kaymakam gibi merkezin taşradaki en yüksek temsilcileri tarafından onaylanırlar. Buna karşılık bir kısım kararlar, ancak merkez tarafından, merkezde de ya ilgili bakanlıklar veya Bakanlar Kurulu tarafından onaylanır. Örneğin; Bir beldenin adı, belediye meclisi üye tam sayısının en az dörtte üç çoğunluğunun kararı ve valinin görüşü üzerine İçişleri Bakanlığı’nın onayı ile değiştirilir. Bu karar Resmî Gazete’de yayımlanır. Beldenin adının değişmesi ile belediyenin adı da değişmiş sayılır.37
Onay yetkisine sahip olan makamın ret yetkisi mutlak değildir. Çoğunlukla, onaylanamayan karar başka bir makama sevk edilmekte ve nihai karar bu makam tarafından verilmektedir. Bu makam bizde, genellikle Danıştay veya başka bir
36http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.5393&MevzuatIliski=0&sourc eXmlSearch (16.05.2009) 37 http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.5393&MevzuatIliski=0&sourc eXmlSearch (16.05.2009)
30
kuruldur. Bu makamın verdiği karara hem yerinden yönetim idaresi hem de idari vesayet makamı uymak zorundadır.
Özellikle 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile eskiden onaya tabi olan birçok işlem artık vesayet makamı tarafından onaylanmadan yürürlüğe konulabilir. Bunun için yapılan işlerin mevcut mevzuatta her hangi bir vesayet makamının onayına tabi tutulmamış olması gereklidir. Ancak bu işlemler tamamen denetimsiz de değildir, yerine göre valiliğe veya İçişleri Bakanlığı’na ve tabi ki idarenin her türlü işlemlerine karşı mahkemelere başvuruda bulunabilinilmektedir.
1.1.6.2.3. Erteleme
Yerinden yönetim kuruluşları tarafından alınan kararların ve yapılan işlemlerin yetkili idari vesayet makamları tarafından bir süre yürürlüğünün durdurulmasıdır.
Örneğin; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 22. maddesi gereğince meclisin feshi ile ilgili durumların oluşması durumunda, İçişleri Bakanlığı gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildiri ile birlikte karar verilinceye kadar meclis toplantılarının ertelenmesini de ister. Danıştay, toplantıların ertelenmesi hususunu en geç bir ay içinde karara bağlar.
1.1.6.2.4. İptal
Mahalli idareler tarafından verilen karar ve yapılan işlemlerin, idari vesayet makamının yetkili bulunduğu belli işlerde kanuna veya yerindeliğe uygun bulunmaması nedeniyle bozularak, hukuki bir sonuç doğurmasının önlenmesi işlemidir.
31
Örneğin; belediye meclis kararları alındıktan sonra yedi gün içerisinde mülki idare amirine gönderilmektedir. Mülki idare amiri de bu kararları inceledikten sonra, yasal mevzuata aykırı olduklarını düşündüklerine, iptal edilmeleri için idari mahkemeye başvurmaktadır. Mahkeme de yasalara aykırı gördüğü meclis kararlarını iptal etmektedir.
İptal yönetimi doğal olarak yerinden yönetim tüzel kişinin kesin, yürütülmesi zorunlu, yani uygulanması onaya bağlı olmayan işlemleri üzerinde uygulanabilir. Onayla yürürlülüğe giren işlemler zaten onaydan önce sınırlı bir süre içinde veya hiç bir zaman yürütülmemesi zorunlu karar niteliğini kazanmadığından iptal yönetimin uygulanmasına gerek yoktur.
1.1.6.2.5. Yerine Geçme
İdari vesayet makamının, vesayete tabi tüzel kişinin işleminin yerine kendi işlemini koyma ve işleme tüzel kişi yerine karar vermedir.
Örneğin; Köy Kanunu’nun 43. maddesinde ihtiyar meclisi köy işlerini en ziyade lazım olandan başlayarak bir sıraya koyar ve biri yapılıp bittikten sonra sırasıyla hepsini köylüye gördürmeğe çalışır. Evvel yapılması lazım gelen sağlık, yol, mektep işlerinin geri bırakıldığı haber alınır veya şikâyet edilirse köyün bağlı olduğu kaymakam veya vali tarafından gösterilen yolda yapılır.
Vesayet makamının, kamu tüzel kişinin yerine kaim olarak işlem yapması, ancak son derece sıkı kayıt ve şartlar altında ve kamu tüzel kişinin gecikme ve ihmalini gidermenin zorunlu olduğu hallerde mümkün olabilmektedir.
32 1.1.6.3. Yerel Yönetimlerin Eylemleri Üzerinde Denetim
Merkezi idare, yerel idarelerin eylemleri üzerindeki vesayet denetimini teftiş yoluyla fiilen gerçekleştirir. Bu denetimin amacı sadece mahalli idarenin gerçekleştirmiş olduğu fiili durumun, işlemin, hukuki olarak uygun olup olmadığıdır. Bu denetim, mahalli idarelerin eylem ve faaliyetlerinin devletin genel yöntemlerine uygun şekilde yapılmasını sağlar. Ancak bazen yerel yönetimlerin özellikle ekonomik ve siyasi işleri bu yöntemin dışında tutulur. Bunlar özel hukuka tabi tutulurlar.
Teftiş, genellikle idari işlem ve eylemler yapıldıktan sonra yapılır. Teftiş sonunda, yapılan iş ve işlemler eylemlerin hukuka ve hukukun yazılı kaynaklarına göre uygun olarak yapılıp yapılmadığı incelenir. Eğer bunlara uygun olmazsa müfettiş, suçu işleyenler hakkında soruşturma açar ya da sorunu o anda çözüme kavuşturur. Mahkemeye soruşturma ile ilgili dosyayı gönderir.
Halen düzenli olarak üç yılda bir hemen hemen ülkemizdeki tüm belediyeler İçişleri Bakanlığı mülkiye müfettişleri ve mahalli idareler kontrolörleri tarafından teftiş edilmektedir. Bu eylemler üzerindeki denetimler yalnızca maddi olaylar üzerinde yapılan bir idari vesayet denetimidir. Ancak bu denetimler yol gösterici, eksikleri giderici ve ileriye doğru yapıcı olmalıdır. Ayrıca denetlenen kişileri yönlendirici ve gerek görüldüğünde iyi iş çıkarmış olanlara ödül ve taltiflerle özendirici olmalıdır.
1.1.6.4. Yerel Yönetimlerin Organları Üzerinde Denetim
Vesayet makamı olan merkezi idarenin taşrada ki temsilcilerinin, yerel idarelerinin yürütme ve karar organları üzerinde, acele hallerde organları toplantıya çağırmaları, faaliyetlerine son vermeleri, bazı yöneticilerin ve organ üyelerini atama yetkisini elinde bulundurmaları gibi konularda sahip oldukları
33
denetim yetkisidir.38 Bu şekilde yerinden yönetim tüzel kişinin çalışmalarını ve
politikasını daha yakından izleme ve kamu yararına yöneltme olanağı bulur. Bu yetki bazı durumlarda yöneticileri değiştirme yetkisini de kapsar.
5302 sayılı İl Özel İdaresi kanununun 25. maddesinde il encümenin valinin başkanlığında toplanacağı belirtilmiştir. Ayrıca vali, encümen üyelerinden beş tanesini her yıl birim amirleri arasından seçmektedir. Görüldüğü gibi 3360 sayılı kanunda olduğu gibi vali il meclisinin başkanı olmamasına rağmen, encümendeki yerini korumuştur. Meclisin karar alma aşamasında herhangi bir etkisi olmamasına rağmen, encümenin başı olması ve atama ile devletin ve hükümetin temsilcisi olarak valinin göreve gelmesi, merkezi idarenin mahalli idarelerin organları üzerindeki denetimini göstermektedir.
Mahalli idarelerin yürütme organı vesayet makamı tarafından atanması, ancak olağanüstü durumlarda bir yöntem olmalıdır.
Yerel idare organları üzerinde vesayet makamına tanınan en kuvvetli yetkisi, bu organların görevlerine son vermedir. Ancak bizde, mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organik sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazları çözümü ve kaybetmeleri konusunda denetim, Anayasanın 127. maddesi ve Danıştay Kanunun 24. Maddesinin 2. fıkrası gereğince idari vesayet yoluyla değil yargısal yolla yapılmaktadır.39 Fakat yine Anayasanın aynı maddesinde “Ancak, görevleri ile
ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir
olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.” hükmü yer almaktadır.
Görüldüğü gibi organlar üzerinde denetim yetkisi, merkezi idarelerin mahalli idare üzerinde sahip olduğu en etkili vesayet yetkisidir. Dolayısıyla yerel
38
Erdal Bayrakçı, Orhan Gökçe, Yerel Yönetimler Ders Notları, Konya, 2006, ss. 41-42.
