T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
KAMU YÖNETĠMĠ ANABĠLĠM DALI
YEREL YÖNETĠMLER BĠLĠM DALI
TÜRKMENĠSTAN’IN YÖNETĠM YAPISI
ĠÇERĠSĠNDE YEREL YÖNETĠMLER VE TÜRKĠYE ĠLE
KARġILAġTIRILMASI
Nuryagdy ROZYYEV
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ
DanıĢman
Yrd. Doç. Dr. Erdal BAYRAKÇI
Nuryagdy ROZYYEV TÜRKMENĠSTAN’IN YÖNETĠM YAPISI ĠÇERĠSĠNDE YEREL YÖNETĠMLER VE TÜRKĠYE ĠLE KARġILAġTIRILMASI Yüksek Lisans Tezi 2009
T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
KAMU YÖNETĠMĠ ANABĠLĠM DALI
YEREL YÖNETĠMLER BĠLĠM DALI
TÜRKMENĠSTAN’IN YÖNETĠM YAPISI
ĠÇERĠSĠNDE YEREL YÖNETĠMLER VE TÜRKĠYE ĠLE
KARġILAġTIRILMASI
Nuryagdy ROZYYEV
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ
DanıĢman
Yrd. Doç. Dr. Erdal BAYRAKÇI
T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranıĢ ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalıĢmada baĢkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.
T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ KABUL FORMU
Nuryagdy Rozyyev tarafından hazırlanan Türkmenistan’ın yönetim yapısı içerisinde yerel yönetimler ve Türkiye ile karĢılaĢtırılması baĢlıklı bu çalıĢma ……../……../…….. tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oybirliği/oyçokluğu ile baĢarılı bulunarak, jürimiz tarafından yüksek lisans tezi olarak kabul edilmiĢtir.
Prof. Dr. Orhan GÖKÇE BaĢkan Ġmza Doç. Dr. Akif ÇUKURÇAYIR Üye Ġmza Yrd. Doç. Dr. Erdal BAYRAKÇI Üye Ġmza
T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Öğr
enc
ini
n Adı Soyadı Nuryagdy Rozyyev Numarası 074228001021 Ana Bilim /
Bilim Dalı
Kamu Yönetimi/Yerel Yönetimler DanıĢmanı Yrd. Doç. Dr. Erdal Bayrakçı
Tezin Adı Türkmenistan’ın Yönetim Yapısı Ġçerisinde Yerel Yönetimler ve Türkiye ile KarĢılaĢtırılması
ÖZET
TÜRKMENĠSTAN'IN YÖNETĠM YAPISI ĠÇERĠSĠNDE YEREL YÖNETĠMLER VE TÜRKĠYE ĠLE KARġILAġTIRILMASI
Bu çalıĢmada SSCB’nin dağılmasından sonra bağımsızlıklarını kazanan ve sosyalizm ve totalitarizmden demokrasiye geçiĢ yapan BDT ülkelerinden biri olan Türkmenistan’ın genel yönetim yapısı ve bu yönetim yapısı çerçevesinde yerel yönetimlerinin değerlendirilmesi amaçlanmaktadır. Böyle bir incelemeye geçilmeden önce hem demokrasi hem de yerel yönetimler açısından zengin tarihi tecrübesi bulunan Türkiye’nin yerel yönetim sistemi incelenmekte, sonrasında ise Türkmenistan’ın genel yönetim yapısı ve yerel yönetimleri anlatılmakta ve bu bilgiler ıĢığında Türkmenistan ile Türkiye’nin yerel yönetim sisteminin karĢılaĢtırılması yapılmaktadır. Böyle bir karĢılaĢtırma, hem genel yönetim hem de yerel yönetimler olarak her iki ülkenin farklılıklarını ve benzerliklerini ortaya koymakta, her iki ülkenin yerel yönetimler konusundaki tecrübesi aydınlatılmakta ve demokrasinin önemli kurumlarından olan yerel yönetimlerin daha da geliĢtirilmesi açısından her iki ülkenin birbirlerinin tecrübelerinden faydalanabilmesinin yolu aranmaktadır.
Günümüzde birçok ülkenin yönetimi, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre düzenlenmektedir. Kamu hizmetlerinin tek bir merkezden
yönetilmesine merkezden yönetim denirken yerinden yönetim ise kamu hizmetlerinin merkez hiyerarĢisi dıĢındaki kamu tüzel kiĢiliklerince görülmesidir. Devletler merkezden yönetimle kamu hizmetlerini görmede yeterli olamamalarından dolayı tarihsel geliĢim içerisinde yerel bazdaki hizmetleri görmek ve yerel halkın müĢterek ihtiyaçlarını gidermeye yönelik, merkezi idare teĢkilatından ayrı olarak ama yine de merkezi idare tarafından denetlenen kamu tüzel kuruluĢları kurma yoluna gitmiĢlerdir. Dolayısıyla zaman içerisinde devletler hem merkezden yönetim teĢkilatına hem de yerinden yönetim teĢkilatına sahip olmuĢlardır. Yani yönetim sistemleri karma yönetim sistemine dönüĢmüĢ ve böyle bir karma yönetim sistemi de günümüzde birçok ülke tarafından benimsenmiĢtir.
Türkiye’nin yerel yönetim kurumlarını il özel idareleri, belediyeler ve köy yönetimleri oluĢturmaktadır. Büyük yerleĢim yerleri içinde özel yönetimler getirilebilmekte ve büyükĢehir belediyeleri böyle bir düzenlemenin sonucudurlar. Türkiye’de bu mahalli idare kurumlarının her biri için ayrı kanun kabul edilmiĢtir ve bu kanunlarda kuruluĢları, görevleri, organları, teĢkilatları ve diğer açılardan düzenlenmiĢlerdir.
Türkmenistan’ın Anayasasında öngörülen baĢlıca yerel yönetim kuruluĢu belediyelerdir. Türkmenistan’ın Anayasasının 16. maddesine göre Türkmenistan’ın mülki yönetim bölümleri illerden, il statüsünde olan Ģehirlerden, ilçelerden, ilçe statüsünde olan Ģehirlerden, ilçedeki Ģehirlerden, kasabalar ve gengeĢliklerden oluĢmaktadır. Ġller, il statüsü olan Ģehir, ilçeler, ilçe statüsü olan Ģehirler düzeyinde mahalli hizmetler yetki geniĢliği ilkesine göre kurulan valilikler tarafından yerine getirilir. Belediyeler; ilçedeki Ģehirler, kasabalar ve gengeĢliklerde kurulur. GengeĢlikler bir veya birkaç köyün birleĢmesinden oluĢur.
Türkiye'deki il özel idarelerine benzer ve yerinden yönetim ilkesine göre kurulan herhangi bir kuruluĢ Türkmenistan'da bulunmamaktadır. Türkmenistan’da köy yönetimleri için de ayrı bir kanun düzenlenmemiĢtir. Dolayısıyla Türkmenistan’ın yerel yönetim sistemi belediyelerden oluĢur. Büyük yerleĢim yerleri için özel yönetim Ģekli olan büyük Ģehir belediyeciliği de Türkmenistan'da bulunmaz. BüyükĢehir belediyeciliğine benzer olan Ģehir valilikleri bulunur. Nüfusu otuz binin üzerinde olan Ģehirlere ilçe statüsü verilir ve bu Ģehirlerin valilikleri bulunur. Türkmenistan'da belediyeler gengeĢliklerde, nüfusları iki binin üzerinde olan
kasabalarda ve nüfusları sekiz binin üzerinde olan ilçedeki Ģehirlerde kurulurlar ve sınırları da bu mülki bölümlerin sınırlarından oluĢur.
Türkmenistan’da belediye baĢkanları hem merkezi hükümetin temsilcisi hem de yerel yönetim kuruluĢu olan belediyenin baĢıdır. Merkezi hükümetin temsilcisi olmasından dolayı valiye karĢı sorumludur. Belediye baĢkanı, belediye meclisi üyeleri arasından belediye meclisi tarafından seçilir. Türkiye'deki gibi doğrudan halk tarafından seçilmemektedir.
T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Öğr
enc
ini
n Adı Soyadı Nuryagdy Rozyyev Numarası 074228001021 Ana Bilim /
Bilim Dalı Kamu Yönetimi/Yerel Yönetimler DanıĢmanı Yrd. Doç. Dr. Erdal Bayrakçı
Tezin Ġngilizce Adı Local Governments within Administrative Structure of Turkmenistan and its Comparison with Turkey
SUMMARY
LOCAL GOVERNMENTS WITHIN ADMINISTRATIVE STRUCTURE OF TURKMENISTAN AND ITS COMPARISON WITH TURKEY
In this study it is aimed to analyze general administrative structure and the local governments within the general administrative structure of Turkmenistan, one of the CIS countries, which have gained independence after collapsing of USSR and which are in transition period from the remnants of socialism and totalitarianism to democracy. Before such an analysis, the local governments in Turkey which has rich historical experience of democracy and local governments are studied, and then Turkmenistan’s general administrative structure and local governments are discussed and in the light of these discussions local governments of Turkey and Turkmenistan are compared. Such a comparison gives differences and similarities of countries from the standpoint of general administration and local governments and the local government experience of both countries are enlightened and the way of benefiting from both countries’ local government experience from the standpoint of improving local governments as one of the important institutions of democracy is sought.
In our days many countries are governed with principles of centralization and decentralization. In centralization public services are governed from one center and in decentralization the public services are rendered by public corporations out of the
center hierarchy. States have established public corporations separate from central government organization hierarchy, but nevertheless controlled by the central government in order to render local services and to meet local needs of local people within the historical development due to the insufficiency of the centralization for rendering public services. Therefore the states had both central and local government organizations within time. Namely, government systems have been transformed into mixed system of government and such a mixed system of government is adopted by many countries.
Turkey’s local government institutions are special provincial administrations, municipalities and village administrations. Special administrations can be established for large settlement places and metropolitan municipalities are the result of such arrangements. In Turkey a separate law was passed for each of these local government forms, and their foundation, duties, organs, organizations and other issues related with them are subject to these laws.
The main local government form foreseen in the Constitution of Turkmenistan is municipalities. In accordance with 16th Article of the Constitution of Turkmenistan the civilian administration divisions are consisted of provinces, cities with status of provinces, counties, cities with status of counties, cities in counties, towns and gengeshliks. Local services in the level of provinces, cities with status of counties, counties are rendered by governorships established based on the rule of delegation of authorities. Municipalities are established in the cities in counties, towns and gengeshliks. Gengeshliks are formed by the union of one or more villages.
There aren’t any institutions like special provincial administrations in Turkey and which are established based on decentralization. Moreover, there is no special act passed for village administrations in Turkmenistan. Therefore, the local government system of Turkmenistan is mainly consisted of municipalities. Special government forms like metropolitan municipalities also do not exist in Turkmenistan. Instead, there exist city governorships similar to metropolitan municipalities. Cities with population more than thirty thousand people gain the county status and such cities are governed by city governorships. Municipalities in Turkmenistan are established in gengeshliks, towns with population more than two thousand people
and in cities within counties and their boundaries are the boundaries of related civil administration divisions.
In Turkmenistan mayors are representatives of the central government and the also the head of the municipality, the local government. Mayors are responsible to governor by their duty as representatives of central government. Mayor is elected by municipal council among the members of the municipal council. They are not elected by the people directly like in Turkey.
ĠÇĠNDEKĠLER
Sayfa No
Bilimsel Etik Sayfası ... ii
Tez Kabul Formu ... iii
Özet ... iv
Summary ... vii
GiriĢ ... 1
BĠRĠNCĠ BÖLÜM – GENEL OLARAK YERĠNDEN YÖNETĠM KAVRAMI ... 3
1.1. Yerinden Yönetim Kavramı ve Tanımı ... 3
1.2. Yerinden Yönetim Türleri ... 5
1.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim ... 5
1.2.2. Ġdari Yerinden Yönetim ... 5
1.3. Yerel Yönetimlerin Tarihsel GeliĢimi ... 7
1.4. Yerinden Yönetim, Yetki GeniĢliği ve HiyerarĢi ... 9
1.5. Yerel Yönetimler, Demokrasi ve Demokratik Yönetim Ġlkeleri ... 10
1.5.1. Ġdari Vesayet ... 12
1.5.1.1. Ġdari Vesayetin Kullanım ġekilleri ... 14
1.5.1.1.1. Kararlar Üzerinde Denetim ... 14
1.5.1.1.2. ĠĢlem ve Eylemler Üzerinde Denetim ... 15
1.5.1.1.3. Organlar Üzerinde Denetim ... 15
1.5.1.1.4. Personel Üzerinde Denetim ... 15
1.5.1.2. Ġdari Vesayetin Kapsamı ... 16
1.5.2. Yerel Özerklik ... 16
1.6. Yönetimler Arası Hizmet Ve Mali PaylaĢımlar ... 18
ĠKĠNCĠ BÖLÜM – TÜRKĠYE’DE YEREL YÖNETĠM SĠSTEMĠ ... 21
2.1. Ġl Özel Ġdareleri ... 21
2.1.1. Ġl Özel Ġdaresinin Görevleri ... 22
2.1.2. Ġl Özel Ġdaresinin Yetkileri ve Ġmtiyazları ... 23
2.1.3. Ġl Özel Ġdaresinin TeĢkilatı ve Organları ... 24
2.1.3.1. Vali ... 24
2.1.3.2. Ġl Genel Meclisi ... 25
2.1.3.3. Ġl Encümeni ... 30
2.2. Belediyeler ... 32
2.2.1. Belediyenin KuruluĢu ... 33
2.2.2. Belediyenin Görev Ve Yetkileri ... 34
2.2.3. Belediyenin Organları ... 38 2.2.3.1. Belediye Meclisi ... 38 2.2.3.2. Belediye Encümeni ... 43 2.2.3.3. Belediye BaĢkanı ... 45 2.2.4. Belediye TeĢkilatı ... 48 2.3. BüyükĢehir Belediyeleri ... 48
2.3.1. BüyükĢehir Belediyesinin KuruluĢu ... 49
2.3.2. BüyükĢehir Belediyesinin Görevleri ... 50
2.3.3. BüyükĢehir Belediyesinin Organları ... 54
2.3.3.2. BüyükĢehir Belediyesi Encümeni ... 56
2.3.3.3. BüyükĢehir Belediye BaĢkanı ... 57
2.3.4. BüyükĢehir Belediyesinin TeĢkilatı ... 59
2.4. Köy Yönetimleri ... 59
2.4.1. Köyün Tanımı ve KuruluĢu ... 60
2.4.2. Köy Yönetiminin Görevleri ... 61
2.4.3. Köy Organları ... 62
2.4.3.1. Köy Derneği ... 62
2.4.3.2. Köy Ġhtiyar Meclisi ... 62
2.4.3.3. Köy Muhtarı ... 64
2.4.4. Köy Personeli ... 66
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM – TÜRKMENĠSTAN’IN GENEL YÖNETĠM YAPISI VE YEREL YÖNETĠMLER ... 67
3.1. Türkmenistan’ın Genel Yönetim Yapısı ... 68
3.1.1. Yasama Erki ... 69
3.1.2. Yargı Erki ... 76
3.1.3. Yürütme Erki Ya Da Genel Yönetimin Merkez TeĢkilatı ... 78
3.2. Türkmenistan’ın Mülki Yönetim Bölümleri Ve Genel Yönetimin TaĢra TeĢkilatı ... 82
3.3. Türkmenistan’da Yerel Yönetimler ... 94
3.3.1. Türkmenistan Anayasasında Yerel Yönetimler ... 95
3.3.2. Türkmenistan’da Belediyeler ... 96
3.3.2.1. Belediyelerin KuruluĢu, Görev Ve Yetkileri ... 97
3.3.2.2. Belediyenin Organları ... 100
3.3.2.2.1. Belediye Meclisi ... 100
3.3.2.2.1.1. Belediye Meclisinin Üyeleri ... 101
3.3.2.2.2.2. Belediye Meclisi Divanı ... 103
3.3.2.2.2. Belediye BaĢkanı (Arçın) ... 104
3.3.2.3. Belediyenin Mali Kaynakları ... 110
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM – TÜRKMENĠSTAN’DAKĠ YEREL YÖNETĠMLERĠN TÜRKĠYE’DEKĠ YEREL YÖNETĠMLERLE KARġILAġTIRILMASI ... 112
4.1. Türkmenistan’daki Yerel Yönetimlerin Türkiye’deki Yerel Yönetimlere Nispeten Genel Değerlendirmesi ... 112
4.2. Türkmenistan’daki Belediyelerin Türkiye’deki Belediyelere Nispeten KarĢılaĢtırması ... 117
4.2.1. KuruluĢları Açısından KarĢılaĢtırılmaları ... 117
4.2.2. Görev Ve Yetkileri Açısından KarĢılaĢtırılmaları ... 119
4.2.3. Organları Açısından KarĢılaĢtırılmaları ... 119
4.2.3.1. Belediye Meclislerinin KarĢılaĢtırması ... 120
4.2.3.2. Belediye BaĢkanlarının KarĢılaĢtırması ... 126
4.2.4. Belediyelerin Denetimleri Açısından KarĢılaĢtırması ... 130
Sonuç ve Değerlendirme ... 132
Kaynakça ... 133
GĠRĠġ
Yerel yönetimler tarihi geliĢim içerisinde merkezi yönetime bağlı olarak devlet içerisinde geliĢmiĢ olan ve insanların yerel bazda ortak ihtiyaçlarının karĢılanması için hukuki yetkilerle donatılmıĢ olan kuruluĢlardır. Yerel yönetimler iktisadi, hukuki ve siyasi amaçlarla kurulmaktadır. Buradaki hukuki neden aslında bir sonuçtan ibarettir. Yerel yönetimler iktisadi anlamda optimum kaynak dağılımını ve maksimum toplumsal faydayı sağlamak üzere kurulurlar. Gerçekten de merkezi yönetimin yerel bazda hizmet vermesi durumunda ekonomik etkinliği sağlaması beklenemez ve bu husus artık günümüzde yerleĢmiĢ kanıdır. Siyasi bağlamda ise yerel bazda halkın kendi kendini yönetmesini sağlamak için ve dolayısıyla demokratik hakların en geniĢ Ģekilde kullanımını temin etmek maksadıyla yerel yönetimlere ihtiyaç duyulur. Günümüzde hemen hemen her devlette yerel yönetim kuruluĢları mevcuttur. Buna rağmen onların yetkileri, merkezi yönetimlerin bu idareler üzerindeki denetimi farklılık arz eder. Yerel yönetimler artık devlet yapısı içerisinde olmazsa olmaz kurumlardan biri olarak kabul görmektedir.
SSCB'nin dağılmasıyla birlikte ortaya çıkan BDT ülkelerinde eski komünist rejimin kalıntısı olarak yerel yönetim kuruluĢlarına çok az önem verilmiĢtir. Çünkü zaten komünist rejimde merkezi idare öncelikliydi. Çok sert bir merkeziyetçilik bulunmaktaydı ve özellikle de yerel yönetimler gibi demokratik kuruluĢlar komünist rejimin son zamanlarında teĢkil edilmiĢ olsa da ancak ismi olup iĢlevsellikten yoksun ve yine katı biçimde merkezi yönetime bağlı idiler. Yerel yönetimlerin olmazsa olmazlarından olan seçimle iĢ baĢına gelmiĢ yürütme organları anayasalarda öngörülmüĢ olsa bile böyle organlar, merkezi yönetim makamlarınca atanan bir kiĢi tarafından sevk edilmeye tabi idiler.
BDT ülkelerinde ise ve özellikle de Türkmenistan’ın bağımsızlığını kazanması, ülkede birçok değiĢikliği beraberinde getirmiĢtir. Komünist rejimden çıkılıp öncelikle demokrasiye ve daha sonra serbest piyasa ekonomisine geçilmiĢtir. Demokratik kurumlar oluĢturulmuĢtur. Bunun için de değiĢik yasal düzenlemelere gidilmiĢ ve önceki rejimde olanlar da yeniden tanımlanmıĢ ve farklı yetkilerle donatılmıĢtır. Bunu yaparken dünyadaki uygulamalar dikkate alınıp ekonomik ve
siyasi etkinlik amaçları güdülmüĢtür. Bu reformlarla birlikte de ülkenin gündeminde yerel yönetim kuruluĢları oluĢturulmuĢ ve yasal çerçeveye oturtulmuĢtur. Her ne kadar köklü bir geçmiĢse sahip olmasa da ülke için olumlu geliĢmelerdir. Fakat yerel yönetimleri hem tarihi olarak hem de iĢleyiĢ açısından geliĢmiĢ olan Türkiye'nin yerel yönetimleri ile karĢılaĢtırılması ülkenin yerel yönetimlerinin hem iĢlevsellik hem de hukuki bağlamda ileride daha da geliĢtirilmesi için faydalı olacaktır.
Yukarıda bahsedilen amaçtan hareketle tez, üç kısımdan oluĢmaktadır. Ġlkinde genel olarak yerel yönetim kavramı incelenmektedir. Yerinden yönetim kavramı ve tanımı verilmektedir. Yerinden yönetimin tarihsel geliĢimi, yerinden yönetimin türleri, yönetimler arası hizmet ve mali paylaĢımlar gibi temel kavramlar açıklanmaktadır.
Ġkinci ana bölümde ise Türkiye devletinin idari yapısında yerel yönetimlerin yeri, yerel yönetimler ve yerel yönetimlerin kuruluĢları, organları, görevleri, yetkileri, iĢlevleri incelenmektedir.
Üçüncü ana bölümde Türkmenistan’ın genel yönetim yapısı, bu yapı içerisinde yerel yönetimler, yerel yönetimlerin kuruluĢu, organları, görevleri, yetkileri ve denetimleri incelenmektedir.
Dördüncü ana bölümde ise Türkmenistan’ın mahalli idare yapısıyla Türkiye’nin mahalli idare yapısı; kuruluĢları, görevleri, organları, denetimleri açısından karĢılaĢtırılmaktadır.
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
GENEL OLARAK YERĠNDEN YÖNETĠM KAVRAMI 1.1. Yerinden Yönetim Kavramı Ve Tanımı
Kamu yönetiminin örgütlenmesinde baĢlıca iki sistem bulunmaktadır. Bunlardan ilki merkezden yönetim, diğeri ise yerinden yönetimdir. Kamu hizmetlerinin tek bir merkezden yönetilmesine merkezden yönetim denirken yerinden yönetim ise kamu hizmetlerinin merkez hiyerarĢisi dıĢındaki kamu tüzel kiĢiliklerince görülmesidir. Devletler merkezden yönetimle kamu hizmetlerini görmede yeterli olamamalarından dolayı tarihsel geliĢim içerisinde yerel bazdaki hizmetleri görmek ve yerel halkın müĢterek ihtiyaçlarını gidermeye yönelik, merkezi idare teĢkilatından ayrı olarak, ama yine de merkezi idare tarafından denetlenen kamu tüzel kuruluĢları kurma yoluna gitmiĢlerdir. Dolayısıyla zaman içerisinde devletler hem merkezden yönetim teĢkilatına hem de yerinden yönetim teĢkilatına sahip olmuĢlardır. Yani yönetim sistemleri karma yönetim sistemine dönüĢmüĢ ve böyle bir karma yönetim sistemi de günümüzde birçok ülke tarafından benimsenmiĢtir. Her ülkede bu iki yönetim biçiminin her ikisinden de yararlanılır.1
Ama ülkeden ülkeye merkezden yönetimle yerinden yönetimin dengesi farklılık göstermektedir. Bu dengenin hangisi lehine daha ağır bastığı ülkeden ülkeye değiĢmektedir. Örneğin Türkiye'de merkezi yönetim ağırlık basmaktadır. Ne kadar Anayasada yerinden yönetim kuruluĢlarına yer verilmiĢse de merkezi yönetimin yerinden yönetim organları üzerinde çok sıkı bir kontrolü bulunmaktadır. Ne kadar merkezden bağımsız olsalar da yerinden yönetim teĢkilatı üzerinde devletin idari vesayeti devam etmektedir. Yerinden yönetim organları, merkezden yönetimin hizmet etkinliği bağlamında yetersiz kalacağı düĢüncesinden hareketle yerel halkın müĢterek ihtiyaçlarını karĢılamak üzere kurulmuĢlardır.
Bu genel bilgilerden sonra yerel yönetimlerle ilgili baĢlıca kavramlar aĢağıda tanımlanmıĢtır.
Merkezden yönetim, her devlette doğal olarak var olan yasama, yürütme ver yargı güçlerinin merkezi otoritede toplanmasını ve tüm iĢlerin merkezden yönetilmesini ifade eder. Bu iĢler yani kamu hizmetleri, bizzat merkezi otorite veya
merkezi otoriteye bağlı örgütler tarafından gerçekleĢtirilirler.2
Merkezden yönetim, siyasi merkezden yönetim ve idari merkezden yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
Siyasi merkezden yönetimde bir ülkenin yasama organı ve hükümeti tektir ve dolayısıyla da siyasi otorite tamamen merkezi otoritede toplanmıĢtır ve hukuki birlik mevcuttur. Ülke çapında tek bir yasama organı vardır ve bu yasama organının çıkardığı yasalar tüm ülke için geçerlidir. Üniter devletler siyasi merkezden yönetim sistemine göre örgütlenmiĢlerdir.
Ġdari merkezden yönetimde ise politikalara iliĢkin kararları merkezi yönetim organları alırlar ve bu kararların alınmasındaki inisiyatifi merkezi yönetim organları kullanırlar. Merkezin yönetimin taĢradaki alt birimlerinin böyle yetkileri yoktur. Olsa da çok azdır. Ġdari merkezden yönetim siyasi merkezden yönetimin doğrudan sonucudur. Siyasi merkeziyetçilik olmayan bir ülkeden idari merkezden yönetimden bahsedilemez. Fakat siyasi merkeziyetçiliğin olduğu bir ülkede idari yerinden yönetimden bahsedilebilir.
Merkezden yönetimin ülkenin bütünlüğünü sağlamak, hizmetlerin bir elden görülmesi gibi avantajları bulunsa da yerel bazda hizmet etkinliğinde yeterli değildir. Sadece yeterli olmayıp günümüzde artık demokrasi kavramıyla birlikte anılır olan yerinden yönetim kavramını da barındırmak durumundadır.
Yerinden yönetim ise diğer bir adla âdemi merkeziyet olarak anılır. Ġngilizcede decentralisation olarak geçer.3 Merkezi yönetim sisteminden ayrı tüzel kiĢiliği haiz idari teĢkilatlar tarafından kararların alınması ve bu kararların da uygulanmasını ifade eder. Yerel nitelikteki kamusal ve toplumsal ihtiyaçlar ayrı tüzel kiĢiliği haiz birimler tarafından karĢılanırlar.4 Burada ayrı tüzel kiĢilikten kasıt, bu tüzel kiĢilerin merkezi yönetim teĢkilatı içinde bulunmaması ve merkezi yönetim hiyerarĢisine tabi olmayan tüzel kiĢilerdir. Bu sisteme idari yerinden yönetim denir ve siyasi yerinden yönetimden farklıdır. Siyasi yerinden yönetimde federal devletleri oluĢturan federe devletler, merkez yönetimden özerk idari, yargı ve yasama yetkilerine sahiptirler. Siyasi yerinden yönetim federasyon olarak örgütlenen devletlere özgüdür. Merkezi
2
Halil NADAROĞLU, Mahalli Ġdareler: Teorisi, Ekonomisi, Uygulaması, Beta Yayınları, Ġstanbul, 1998, s.20.
3http://www.tureng.com/search/decentralization [10.01.2009].
yönetimin devrettiği yetkiler yasama ve belli bir düzeyde de yargıya iliĢkin ise buna siyasi yerinden yönetim, yok sadece yürütmeye iliĢkin ise de idari yerinden yönetim söz konusudur. Türkiye'nin yerel yönetim sisteminde bu ikincisi yani idari yerinden yönetim (idari âdem-i merkeziyet) bulunmaktadır.5
1.2. Yerinden Yönetim Türleri
Yerinden yönetim çeĢit bakımından genel kabul gördüğü üzere siyasi yerinden yönetim ve idari yerinden yönetim olarak baĢlıca iki sınıfa ayrılır. Bunlardan siyasi yerinden yönetimde iktidar paylaĢımı söz konusu iken ikincisinde ise yani idari yerinden yönetimde görev paylaĢımı söz konusudur.
1.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim
Siyasi yerinden yönetim yani siyasi adem-i merkeziyet, siyasi iktidarın yani yasama, yürütme ve yargı güçlerinin mahalli idareler arasında paylaĢılmasıdır. Böyle bir yönetim sisteminde otorite merkezde toplanmayıp çeĢitli birimler arasında paylaĢılmıĢtır.
Siyasi yerinden yönetim, devlet yapısına iliĢkin bir kavramdır. Türkiye gibi üniter devletlerde siyasi yerinde yönetim bulunmaz. Siyasi yerinden yönetim federal yapıdaki devletlere özgüdür. Federal sistemlerde federe devletlere yasama, yürütme ve yargıya iliĢkin yetkiler verilmiĢtir. Dolayısıyla sonuçta hem federal hem de üniter sistemlerde mahalli idarelerin yasama ve yargı yetkileri bulunmaz. Böyle yetkiler federal ve federe devletlere aittir.
1.2.2. Ġdari Yerinden Yönetim
Ġdari yerinden yönetim sisteminde yasama ve yargı yetkilerinin tümü merkezi yönetimde toplanmıĢtır. Yerel nitelikli kamu hizmetleri ve bazı teknik, ticari ve kültürel nitelikli hizmetlerin, merkezi yönetim hiyerarĢisi dıĢında teĢkilatlanan kamu tüzel kiĢiliğini haiz kuruluĢlar tarafından yürütülmesidir. Böyle kamu tüzel kiĢilikleri
5 Orhan GÖKÇE, Erdal BAYRAKÇI, Yerel Yönetimler Maliyesi Ders Notları, Dizgi Ofset, Konya, 2007, s.8.
belli bir coğrafi bölgede yaĢayan halkı ya da eğitim, sanayi, ticaret, kültür gibi bazı hizmetleri temsil ederler. Ġdari yerinden yönetimde amaç, yatırım ve hizmetlerin bir kısmının yerel kuruluĢlara devredilmesi, yatırım ve hizmet kararlarının yatırım ve hizmetin yapılacağı yere en yakın idarî birimlere devredilerek bürokrasinin ve maliyetlerin azaltılması, halkın katılım imkânlarını artırarak demokrasiyi geliĢtirmektir. 6
Siyasi rejimine bakılmaksızın tüm devletlerde yaygın olarak uygulanmaktadır.
Ġdari yerinden yönetim, hizmet (fonksiyonel) bakımından yerinden yönetim ve mahalli (yer) bakımından yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılır.7
Hizmet bakımdan yerinden yönetimde merkezi yönetim hiyerarĢisinden özerk kuruluĢlarla bazı hizmetlerin sağlanması amaçlanır. Bu tür hizmetlere eğitim, kültür, ticaret, sanayi gibi bazı hizmetler dâhildir. Örneğin üniversiteler, ticaret odaları bu tür hizmet birimleridir. Kamu idarelerinin ulusal, bölgesel veya yöresel bazda yürüttükleri bazı kamu hizmetlerine kamu tüzel kiĢiliği kazandırılması sonucu oluĢan idari birimlerdir. Bunlar üniversiteler gibi ulusal, GAP bölge kalkınma idaresi gibi bölgesel ve ĠSKĠ gibi yerel bazda olabilirler. Uzmanlık ilkesine göre çalıĢırlar.8
Mahalli bakımdan yerinden yönetim, belli bir bölgede yaĢayan halkın yerel, ortak ve kamusal nitelikli ihtiyaçlarını karĢılamak üzere yerinden yönetim prensibine göre kurulan kamu tüzel kiĢilikleridir. Bu prensibe göre kurulan ve merkezi yönetim teĢkilatının dıĢında ayrı bir tüzel kiĢiliğe sahip olan yönetim birimlerine mahalli idareler veya yerel yönetimler denmektedir.
Köy, kasaba, kent ve benzeri insan topluluklarının yaĢadıkları yerlerde müĢterek ve mahalli ihtiyaçları karĢılamak üzere anayasal kurumlar olan mahalli idareler, yerel halkın kendi seçtiği organlarla yönetilen idarelerdir. Bu tür idarelerde önemli olan hizmet bakımından değil coğrafi bakımdan kurulmuĢ olmalarıdır.9
Yani belirli bir yörenin hizmetlerini görmek üzere kurulurlar.
Nitekim mahalli idareler Türkiye Cumhuriyeti’nin 1982 Anayasasının 127. maddesinde Ģöyle tanımlanmaktadır: “Mahalli idareler; il belediye veya köy halkının
6 Gürsel ÖZKAN, “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı”, Kamu Yönetimi Reformu mu? Ulus Devletin Tasfiyesi mi?”, http://www.akader.info/KHUKA/2004_mart/4l.htm [20.11.2008].
7
Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMĠR, Mahalli Ġdareler Maliyesi, Seçkin Yayınları, Ankara, 2002, s.22-23.
8 Gürsel ÖZKAN, a.g.m.
mahalli müĢterek ihtiyaçlarını karĢılamak üzere kuruluĢ esasları kanunda belirtilen ve karar organları gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluĢturulan kamu tüzel kiĢileridir.” Buna göre mahalli yönetim organları, il özel idareleri, belediyeler ve köylerdir.10
Anayasada belirtilen ilkeler dikkate alınarak yerel yönetim kuruluĢları aĢağıdaki özelliklere sahiptirler:
1. Yerel yönetim kuruluĢları tüzel kiĢilik sahibidirler.
2. Yerel yönetim kuruluĢları yerinden yönetim ilkesine istinat eden özerk kuruluĢlardır.
3. Yerel yönetim kuruluĢlarının karar organları seçimle iĢbaĢına gelirler.
4. Yerel yönetim kuruluĢları organlarının organlık sıfatını kazanmaları ve kaybetmeleri yargı tarafından yapılır. ĠçiĢleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak görevlerinden dolayı soruĢturma ve kovuĢturma açılan yerel yönetim organlarını ve organları oluĢturan üyeleri görevden uzaklaĢtırabilir.
5. Yerel yönetim organlarının görevleri yasa ile belirlenir.
6. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yönetimin bütünlüğünü sağlama, toplum yararını koruma amacı ile vesayet yetkisi vardır.11
7. Yerel yönetim kuruluĢlarına, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır. 8. Merkezi idarenin haricinde kendi mal varlıklarına sahiptirler.
9. Yerel yönetim kuruluĢları Bakanlar Kurulu’nun izni ile aralarında birlik kurabilirler.
10. Büyük yerleĢim merkezleri için yasa ile özel yönetim biçimleri getirilebilir.
1.3. Yerel Yönetimlerin Tarihsel GeliĢimi
Tarihin sayfalarına bakarsak antik zamanlarda ta ki Fransız ihtilalı dönemine kadar yerel yönetimler daha çok hükümdarın lütfü olarak kendi yetkilerini bir takım kurumlara bırakması Ģeklinde ortaya çıkmıĢtır. Hükümdar ne kadar yetki devretmiĢ olsa da sonuçta bir lütuftan öteye geçmemiĢtir. Hükümdar kendi yetkilerini yerel
10 Orhan GÖKÇE, Erdal BAYRAKÇI, a.g.e., s. 13.
beylere devretmiĢtir. Hükümdarın yetkilerini bu yerel beyler onun adına kullanmıĢlardır.
Antik çağlarda antik siteler insanların bir arada yaĢadığı en küçük demokratik birimleri teĢkil ediyorlardı. Siyasal iĢlevleri, karar alma gücü ve yetkileri vardı. Yani özerktiler.
Roma Ġmparatorluğu zamanında yeni katılan topraklara “municipe” adı verilmiĢtir. Bu “municipeler” yerel ve siyasal yetkilere sahip olmuĢ ve daha çok da yönetsel özerklikten faydalanmıĢlardır. Yeni ele geçirilen topraklarda yaĢayanlara ticaretle uğraĢma hakkı veriliyor ve aynı zamanda da kent yönetimine iliĢkin yetkiler belli ölçüde onlara bırakılıyordu. 12
Ġngilizcedeki "municipality" yani belediye kelimesi de bu sözden türemiĢtir.
Feodalizm zamanında ise hükümdarın yetkilerini kullanan derebeyleri kentlere yarı özerklik tanımıĢlardır. Ama yine de buna gerçek yerel özerklik denilemez. Çünkü böyle bir yerel özerkliğe her zaman hükümdar karıĢabilmekteydi.
Kentlerin ve yerel özerkliğin geliĢmesi feodalizm yıkıldıktan sonra gerçekleĢmiĢtir. Burjuvazi geliĢmiĢtir. Burjuva sınıfının yaĢadığı kentler bir takım haklar ve ayrıcalıklar ve daha sonraları da akçal (mali) özerklik elde etmiĢlerdir. Akçal (mali) özerkliğe vergi koymak ve vergileri tahsil etmek de dâhildir.
Fransa’da ilk belediye baĢkanlığı seçimi 1789’da olurken13
Ġngiltere’de ise belediye tüzel kiĢilikleri ilk kez 1835'de Belediye Reform Yasasıyla kurulmuĢlardır.14
ÇağdaĢ yerel yönetim kavramlarının ortaya çıkıĢı, Turgot (1727-1781) ve Jeremy Bentham (1748-1832) gibi ütilitaryen (yararcı) düĢünürlerin ülkenin genel yararları ile bireysel yararlar arasında bağ oluĢturacak birimlerin bulunması gerektiğini belirten görüĢlerinden sonra geliĢmiĢtir.
Demokrasi ve yerel yönetimler arasındaki bağıntı da ünlü siyasi düĢünürlerden John Stuart Mill tarafından dile getirilmiĢtir ve “yerel nitelikte olan her hizmetin
12 RuĢen KELEġ, a.g.e., s. 32.
13 Mairie De Paris, “The History of Paris”,
http://www.paris.fr/portail/english/Portal.lut?page_id=8125&document_type_id=5&document_id= 32751&portlet_id=18748 [25.11.2008].
14 “Municipal Corporations Act”,
yerel yönetimlerce görülmesi gerektiğini” belirtmiĢ ve yerel yönetimleri siyasal eğitim okulu olarak değerlendirmiĢtir.15
Hiçbir devletin tarihinde tam bir merkeziyetçilik görülmediği gibi tam bir yerinden yönetim de görülmemiĢtir. Sosyalist ve kapitalist ülkelerde bile tam bir merkeziyetçilik veya yerinden yönetim yoktur. Günümüzde iktisadi bakımdan merkeziyetçiliği savunanlar olsa bile geliĢme daha çok yerinden yönetime doğrudur.
Merkeziyetçilik ve yerinden yönetim arasındaki iliĢkiler çokça tartıĢılmıĢtır. Bu tartıĢmalardan Amerika BirleĢik Devletleri'nde Alexander Hamilton ile T. Jefferson arasındaki tartıĢmalara değinmekte fayda var. ġöyle ki A. Hamilton etkinlik ve düzen açısından merkeziyetçiliği savunurken T. Jefferson ise adem-i merkeziyeti savunuyordu ve Ģöyle diyordu: “Bütün idarelere ait yetkiler merkezi olarak Washington'da toplanırsa her Ģey koptuğumuz idaredeki gibi rüĢvete açık ve acımasız olur... Eğer ne zaman ekip ne zaman biçeceğimizi Washington bize söylerse kısa zamanda ekmeği de ondan istemeye baĢlarız... Eğer bu geniĢ ülke bir tek idare altında toplanırsa tam bir düzenden yoksun ve bozukluğun en yaygın olduğu bir ülke haline gelecektir”.16
1.4. Yerinden Yönetim, Yetki GeniĢliği Ve HiyerarĢi
Merkezi hükümet ile yerel yönetimler arasındaki iliĢkilere yani idari vesayet, özerklik, yerel yönetim organlarının denetimi gibi konulara değinmeden önce merkezi yönetimin kendi alt birimlerine yetki devretmesi anlamına gelen yetki geniĢliği ve bunun yerel yönetimlerin sahip olduğu özerklikten farkı hiyerarĢi kavramıyla birlikte açıklanacaktır.
HiyerarĢi, üst makamların emir verme yetkisini, ast ve üst iliĢkilerini, üst makamların emir verme ve onları denetleme yetkilerini ifade eder.17
HiyerarĢik düzende üst makamlar altlara emir verirler, alt makamlarsa üst makamların böyle emirlerine uymakla yükümlüdürler. HiyerarĢide üstten alta doğru bir emir doğrusu vardır. Yukarıdan aĢağıya ve aĢağıdan yukarıya haberleĢme
15
RuĢen KELEġ, a.g.e., s. 40.
16 Werner Z. HIRSCH, The Economics of State and Local Government, McGraw-Hill, New York, 1970, ss. 2-3’ten aktaran Halil NADAROĞLU, a.g.e., ss. 2-3.
kanalları bulunur. En katı hiyerarĢik düzen, askeriyede görülür. Sivil idari hiyerarĢi askeri hiyerarĢiye göre biraz daha esnektir. Askeriyede ise böyle bir hiyerarĢi emir-komuta zincirini oluĢturur. Dolayısıyla hiyerarĢi, sorumluluk ve yetki kademelerinden oluĢur.
Konumuz açısından ise yerel yönetimler, merkezi idare hiyerarĢisi dıĢındadır. Merkez hiyerarĢisinden özerk bir varlığa sahiptirler. Merkezi teĢkilatın hiyerarĢik düzenindeki bir makam, yerel yönetim organlarına hiyerarĢik bir düzende bağlı değildir.
Yetki geniĢliğiyse merkezi yönetim teĢkilatındaki üst makamların diğer alt makamlara yetki devretmesidir. Bütün yetkilerin tek bir merkezi yönetim makamı tarafından kullanılması hizmetlerin zamanında ve yeterli düzeyde sağlanmasına mani olabilir. Buna paralel olarak, uzmanlaĢma sonucunda yetkilerin uzman ve ehil makamlara devredilmesi gerekir. Kısacası yetki geniĢliği, merkezi yönetim yetkilerinin yumuĢatılmıĢ olarak yine aynı hiyerarĢik kademeler zincirindeki diğer bir makama devredilmesidir. Örneğin merkezi yönetim kendi taĢra teĢkilatının iĢlerini görmek üzere valiye kendi yetkilerinin bir kısmını onun adına görmek üzere devreder. Yerinden yönetimde ise yerinden yönetim organları, anayasal düzen içerisinde merkezden kendilerine transfer edilmiĢ yetkileri kendilerini seçenler adına kullanırlar18
. Yürütmeye iliĢkin yetkilerini merkezi yönetimden değil de kendilerini seçmiĢ olan mahallin insanlarından alırlar ve hiyerarĢik olarak merkeze bağlı değildirler. Böyle olsa bile merkezi yönetimin idarenin bütünlüğü açısından yerel yönetimler üzerinde idari vesayet denetimi bulunmaktadır. 19
Ġleride buna değinilecektir.
1.5. Yerel Yönetimler, Demokrasi Ve Demokratik Yerel Yönetim Ġlkeleri Yerel yönetimlerin demokrasiyle olan iliĢkisi bağlamında birbirine zıt görüĢler bulunmaktadır. Bu görüĢlerin bir kısmı, yerel yönetimlerin demokrasiyle bir iliĢkisinin bulunmadığı yani yerel yönetimler varsa demokrasinin de mevcut olmasını
18 Halil NADAROĞLU, a.g.e., s.22.
19 Mustafa DÖNMEZ, Mahalli Ġdarelerin TeĢkilat Yapısı, Organları ve Görevleri, Mahalli Ġdareler Derneği Yayınları, Ankara, 1996, s.9.
gerektirmediğini, yerel yönetimlerin kendi mevcudiyetini geleneklerden aldığını savunan görüĢler vardır. Bu görüĢü savunan düĢünürler Toulmin-Smith, Georgens Langrod ve Moulin’dir. Örneğin Profesör Langrod’a göre yerel yönetimler demokrasiden ziyade yerel oligarĢiler, politik gruplar ve diğer anti-demokratik güçlere hizmet etmektedir ve dolayısıyla da nadiren kamu iradesini temsil eder. Bu görüĢü savunanlar genelde J.J. Rousseau’nun genel irade teorisine dayanırlar ve genel ülke demokrasisi ile halk arasında herhangi bir aracının olamayacağını öngörürler. Hatta Gneist gibi bazı düĢünürlere göre ise Marksist teorinin kaçınılmaz son olarak gördüğüne benzer Ģekilde merkezleĢme ile adem-i merkezleĢme arasındaki çatıĢmada merkezleĢme galip gelecektir. Demokrasilerin yerleĢmesi bu kaçınılmaz sonuca götürecektir. 20
Bu görüĢü savunanlar, kendi görüĢlerini desteklemek için siyasal liderlerin çok azının yerel yönetimlerden geldiğini ileri sürmektedirler.
Diğer taraftaki görüĢler ise yerel yönetimlerin demokratik terbiye okulu olduğunu, yerel olarak kendi yöneticilerini seçmeyi öğrenen halkın ulusal düzeydeki demokraside de daha katılımcı olacaklarını savunmaktadırlar. Bu görüĢü savunan düĢünürlerden John Stuart Mill ve Tocqueville örnek verilebilir. J.S. Mill'e göre yerel yönetimlerle demokrasiler arasında zorunlu bir bağlantı vardır. Vergi yükümlülerinin yönetimde mutlaka söz hakkı bulunmalıdır. Ona göre yerel yönetimler siyasal eğitim yeridir. Demokrasi eğitiminde “çıraklık” yeridir. Keith Panter-Brick'e göre ise eğer yerel bazda topluluklar demokratik olarak yönetilmiyorsa ülkenin demokratik Ģekilde yönetildiği söylenemez.21
Yerel yönetimlerin demokrasinin eğitim okulu, demokrasinin terbiye yeri olduğuna iliĢkin görüĢler ağırlıktadır. Yerel düzeyde demokrasi ne kadar baĢarılı olursa ulusal düzeyde de halk aynı baĢarıyı gösterecektir. Halkın demokrasi alıĢkanlığı, yerel düzeyde geliĢir. Sadece “demokrasi okulu” olmakla kalmaz aynı zamanda yüksek düzeyde siyasetçilerin de yetiĢtiği yerlerdir.
Yerel yönetimler ve demokrasi bağlamında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Ģartında Ģunlara değinilmektedir:
20 Lionel D. FELDMAN, Michael D. GOLDRICK, Politics & Government of Urban Canada,
Selected Readings, Third Edition, Taylar & Francis, Methuen, ss. 35-36.
a) Yerel yönetimler, her demokratik rejimin temel kurumlarındandır.
b) Kamu iĢlerinin yürütülmesine vatandaĢların katılım hakkı, demokratik prensiplerdendir.
c) Kamu iĢlerinin yürütülmesine vatandaĢların katılımı en doğrudan yerel düzeyde gerçekleĢtirilebilir.22
ġimdiyse demokratik yerel yönetim ilkelerine geçmeden önce yerinden yönetim ile merkezi yönetim arasındaki iliĢkide önemli bir yeri olan idari vesayet kavramına değinelim.
1.5.1. Ġdari Vesayet
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 123. maddesinde “Ġdare kuruluĢ ve görevleriyle bir bütündür...” denmektedir. Bu ilkeden hareketle merkezi idareye yerinden yönetim kuruluĢlarını denetleme yetkisi verilmiĢtir. Buna idari vesayet denir. Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun Ģekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karĢılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.23
Ġdari vesayet terimi, Ġngilizce yazında administrative tutelage24 ya da administrative supervision olarak geçer.
Merkezi yönetim, yerel yönetim organlarının kararları ve iĢlemleri üzerinde denetleme yetkisine sahiptir. Böyle bir yetkilendirme, kararları ve uygulamaları yerinde bulma, erteleyebilme veya iptal etme Ģeklinde gerçekleĢtirilir. Böyle yetkilerin kimler tarafından kullanılacağı, yerel yönetim organlarının alacağı kararların hangilerinin önceden yerindelik denetimine tabi tutulacağı ve idari vesayete iliĢkin tüm hususlar kanunla düzenlenir.25
Türkiye'de Cumhuriyet döneminde merkezi idare yetki devrine gitmiĢse de merkezin yerel yönetimler üzerindeki duyarlılığı devam etmiĢtir. Cumhuriyet döneminde merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında kavramsal fark oluĢturulsa da
22 15.10.1985 tarihli Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı, Önsöz
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm [11.01.2009]. 23
Halil NADAROĞLU, Nezih VARCAN, Yerel Yönetimler, ed. Nezih Varcan, Anadolu Üniversitesi, EskiĢehir, 2005, s.168.
24http://www.tureng.com/search/administrative+tutelage [23.01.2009]. 25 Halil NADAROĞLU, Nezih VARCAN, a.g.e., s.18.
merkezi yönetim ve yerel yönetimin birlikte idarenin bütünlüğünü oluĢturduğuna bağlı kalınmıĢtır. Yerel yönetimler üzerindeki idari vesayet, büyük oranda yerel yönetim organlarına olan güvensizliğin sonucunda ĢekillenmiĢ ve hayli geniĢtir.26
Ġdari vesayet hiyerarĢik denetimden farklıdır. HiyerarĢik denetim merkezi idarenin ast ve üst iliĢkilerinde olur. Ġdari vesayet denetiminde denetleyen vesayet makamları, yerinden yönetim kuruluĢlarının kararlarının yerine karar alamazlar. Kararın hukuka uygunluğu veya yerindelik denetimi için ilgili kurumlara havale ederler. Böyle bir durumda yerinden yönetim kuruluĢları tekrar kendileri karar alırlar.
Ġdari vesayet denetimi, kanunlar çerçevesinde gerçekleĢtirilir. Ġdarenin bütünlüğünün korunması ve yerinden yönetim kuruluĢlarının kanuna uygun hareket etmeleri amaçlanır.27
Ġdari vesayet idari denetim olup ancak idari makamlar tarafından uygulanır.28
Ġdari vesayet, köy yönetimleri üzerinde nispeten daha az uygulanır. Belediyelerde ise bu denetim daha fazladır. Belediye meclisi kararlarının bir kısmı, bütçeleri ve kadroları vesayet makamının tasdikine bağlıdır. Ġl özel idareleri üzerinde ise idari vesayet en ağır olanı olmuĢtur. Daha önceki düzenlemede il genel meclisi kararlarının tamamının vali tarafından onaylanması gerekiyordu.29
Ġdari vesayet uygulaması ülkeden ülkeye farklılık gösterir.
Yerel yönetimler üzerinde esasen bakanlar veya bakanlıklar denetim yapar. Mülki idare organlarına da denetleme yetkisi verilebildiği gibi bazı ihtisas organlarına da denetleme yetkisi verilmiĢtir. Örneğin Türkiye'de DanıĢtay, ĠçiĢleri Bakanlığı'ndan sonra mahalli idareler üzerinde denetim yetkisi bulunan önemli bir kurumdur.
Merkezi idare, yerinden yönetim üzerinden dört baĢlık altında toplanabilecek denetimde bulunur. Bunlar; organlar üzerinde denetim, kararlar üzerinde denetim, görevler üzerinde denetim, eylem ve iĢlemler üzerinde denetimdir.30
Bu konuda diğer bir husus da yerinden yönetim organları kararlarının önceden ve sonradan denetimidir. Sonradan denetimde yerel yönetim organları kararları ön onaylama
26 Metin HEPER, Local Governments in Turkey: Governing Greater Istanbul, Routledge, London, 1989, s.5.
27
Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMĠR, a.g.e., s.24.
28 Ġsmet GĠRĠTLĠ, Türkiye’nin Ġdari Yapısı, Der Yayınları, Ġstanbul, 1999, s.19. 29 Erdal BAYRAKÇI, Yerel Yönetimler Ders Notları, Dizgi Ofset, Konya, 2009, s.83. 30 Ali ACAR, Sınavlara ve Uygulamaya Yönelik Mahalli Ġdareler, ys., 1998, s.81.
yapılmadan uygulamaya konur. Vesayet makamları daha sonradan ilgili yargı makamlarına baĢvurarak kararın iptalini isteyebilirler. Ön denetim ise yerel yönetimler belli bir karar almadan önce çerçevesini çizmek, çerçeveye uyulmadığı takdirde karar alma sürecini durdurmak, ya da yerel yönetim organının yerine geçerek bizzat karar almak Ģeklinde gerçekleĢir. Böyle bir uygulama genelde bütçe ve imar kararları üzerinde uygulanır.31
1.5.1.1. Ġdari Vesayetin Kullanım ġekilleri
Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde idari vesayeti uygulama Ģekilleri baĢlıca Ģöyledir:
1.5.1.1.1. Kararlar Üzerinde Denetim
Onama: merkezi idare, yerel yönetim organlarının aldığı kararlar üzerinde bir takım vesayet denetiminde bulunur. Bunlar; alınan kararları onama, erteleme, iptal, yerine geçme ve yerel yönetim organlarının önceden izin almalarıdır.
Erteleme: merkezi idare, yerle yönetim organlarının aldığı kararları onaylar. Örneğin mülki idare amiri ve diğer yetkilendirilmiĢ kurumlar, yerel yönetim organlarının kararlarını onaylanmadıkça yürürlüğe girmez. Yeni düzenlemelere kadar il özel idarelerinde alınan tüm kararlar valinin onayına tabi idiler.32
Merkezi idare organları, eğer mahalli idare organlarının aldığı kararlar ülke mevzuatına, genel ve yerel menfaatlere aykırı ise belli bir süre böyle kararları durdurabilirler. Örneğin vali, il daimi encümeni kararlarının uygulanmasını durdurarak idari yargı mercilerine baĢvurabilir. Burada baĢvurulacak olan kuruluĢ, DanıĢtay’dır.33
Ġptal: merkezi idare organları, eğer mahalli idare organlarının aldığı kararlar ülke mevzuatına, genel ve yerel menfaatlere aykırı ise böyle kararları iptal edebilirler.
Yerine geçme: vesayet makamının yerel organlar yerine karar alması veya yerel yönetim organlarının aldıkları kararlar üzerinde değiĢiklik yapabilmesidir. Yeni
31 Halil NADAROĞLU, Nezih VARCAN, a.g.e., s.18. 32 Mustafa DÖNMEZ, a.g.e., ss.38-39.
düzenlemelerle vesayet makamının yerel yönetimler üzerinde bu tür bir denetimi kaldırılmıĢtır.34
Önceden izin: yerel yönetim organlarının belli bir konuda karar almak için merkezi idarenin yetkilendirdiği organlardan önceden izin almasıdır. Ancak böyle bir önceden izin alma, yerel yönetimlerin özerklik kavramıyla bağdaĢmaz.
1.5.1.1.2. ĠĢlem ve Eylemler üzerinde Denetim
Merkezi idare, yerel yönetim organlarının almıĢ oldukları kararlarla birlikte bu kararların uygulanmasını da denetler. Türkiye'de kararların uygulanma sürecinin kontrolü genelde ĠçiĢleri Bakanlığı’na bağlı mülkiye müfettiĢleri ve mahalli idare kontrolörleri tarafından yerine getirilir. ĠçiĢleri Bakanlığı’nın yaptığı denetleme hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısındandır.35
1.5.1.1.3. Organlar üzerinde Denetim
Merkezi idare organlarına, yerel yönetim organlarını toplantıya çağırma, faaliyetlerini sonlandırma, faaliyete geçebilmeleri konusunda verilmiĢ yetkilerle mahalli idareleri denetlemeleridir. Örneğin il genel meclisi, eğer siyasi kararlar alır veya kendisine verilen görevleri süresi içinde yapmaz veya kendisine verilen iĢleri aksatırsa ĠçiĢleri Bakanlığının bildirisi üzerine DanıĢtay’ın kararı ile feshedilir.36
1.5.1.1.4. Personel Üzerinde Denetim
Vesayet makamları, yerel yönetim bütçesinden maaĢ alan memurların atanması, tayinleri, terfii, iĢten çıkarılması, disiplin kovuĢturmaları, vazifeden azletmek gibi konularda mahalli idarelerin personeli üzerinde yaptıkları denetimdir. Örneğin vali, il özel idaresi memurlarını atar.37
34
Erdal BAYRAKÇI, a.g.e., s.42.
35 Hayrettin GÜNGÖR, “Yerel Yönetimlerin Merkezi Ġzlenmesi ve Denetimi”, YerelleĢme ve Yolsuzluk Konferansı, (TEPAV, 5-6 Aralık 2007),
http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Hayrettin.Gungor.Icisleri.Bakanligi.Yerel.Yone timlerin.Merkezi.Izlenmesi.ve.Denetimi.pdf [19.01.2009].
36 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı Ġl Özel Ġdareler Kanunu (RG. 04.03.2005/25745), m.22.
37 T.C. ĠçiĢleri Bakanlığı, AraĢtırma ve Etütler Merkezi (AREM), “Ġl Özel Ġdarelerinin Genel Yapısı ve Görevleri”, http://www.arem.gov.tr/proje/yonetim/Koy_hizmetleri/Bolum3.pdf [19.01.2009].
1.5.1.2. Ġdari Vesayetin Kapsamı
Merkezi idare, yerel yönetim birimleri üzerinde hukuka uygunluk ve yerindelik açısından idari vesayet denetimi uygular.
Bunlardan hukuka uygunluk denetiminde yerel yönetim organlarının almıĢ olduğu kararların yürürlükteki mevzuata uygun olmasıdır. Yani yerel yönetim organlarının kanunla verilen çerçevede karar almalarını amaçlamaktadır.
Ayrıca merkezi yönetim bazen yerel yönetim tarafından yapılan iĢlemleri elveriĢlilik (yerindelik), icabı hale uygunluk veya ihtiyaca uygunluk açısından denetler. Böyle bir durumda denetleyicinin çok geniĢ bir serbestîsi vardır. Çünkü belli ve açık bir kurala göre değil iyi davranıĢ kuralına elveriĢlilik denetlenir. Yerindelik denetimi, milli plan ve politikalara uygunluk ve verimlilik ve standartlara uygunluk Ģeklinde iki Ģekilde yerine getirilir.38
1.5.2. Yerel Özerklik
Özerkliğin kamu yönetimi literatüründe diğer bir adı da otonomidir.39
Yerel özerklik Ġngilizce yazında local autonomy olarak geçer. Yerel özerklik, yerel kamu hizmetlerinin yerel yönetimler tarafından, kanunların çizdiği çerçeve içerisinde özgürce yerine getirilebilmesini ifade eder. Böyle bir yerine getirme yerel halkın çıkarları doğrultusunda olmalıdır. Yerel yönetimlerin böyle bir düzenleme ve yönetme hakkı, yerel halk tarafından seçilen yerel organlarla kullanılır.
Özerkliğin siyasi, idari ve mali anlamda üç boyutu bulunmaktadır. Eğer siyasi özerklikten bahsedersek bu siyasi âdem-i merkeziyet demektir. Federal ülkelerde görülür. Türkiye gibi üniter bir devlette bu tür özerklik söz konusu değildir. Çünkü bu tür özerklikte özerk yerel yönetimlerin kendileri kanun çıkarma yetkisine sahiptirler.
Ġdari özerklik ise kanunlar çerçevesinde seçilen yerel yönetim organlarının merkezi yönetimin ön iznine gerek olmadan ve merkezi yönetimin karıĢması olmadan karar alabilmelerini ifade eder.
38 Orhan GÖKÇE, Erdal BAYRAKÇI, a.g.e., s. 38.
39 Adalet Bayramoğlu ALADA, “Türkiye’de Yerel Yönetimleri “Özerklik Meselesi” Üzerinden Yeniden DüĢünmek”, ÇağdaĢ Yerel Yönetimler Dergisi, TODAĠE, c.17, S. 4, Ekim, 2008, s.6.
Mali anlamdaki özerklik ise yerel yönetim organlarının kendilerinin böyle kararları uygulayabilmek için mali olanaklarının bulunmasını ifade eder.
Gerçek bir özerklikten bahsedebilmek için belli baĢlı Ģartlar gerektir. Bunlar kesin karar alma yetkisi, organlarının bağımsız olması, mali olanakların bulunmasıdır.
Özerk bir kuruluĢ kesin kararlar alabilmelidir. Özerk bir kuruluĢun karar alabilmesi için üst makamların ön iznine veya onaylamasına gerek olmamalıdır. Böyle bir ilkenin aksine Türkiye'de il genel meclisi ve belediye meclislerinin kararlarının bazıları vesayet makamlarının onayı olmadan kesinlik kazanamamaktadır.
Yerel yönetim organlarının özerkliğinin önemli bir ilkesi de yerel yönetim organlarının seçimle iĢ baĢına gelmesidir. Demokratik ülkelerde yerel yönetimlerin seçimle iĢ baĢına gelmesi özerk bir yerel yönetimin temel ilkesi varsayılmaktadır.
Türkiye’de örneğin belediye encümeninde seçilmiĢ üyelerden daha çok atanmıĢ üyelerin çokluğu, il genel meclisinin yürütme organının atanmıĢ bir kiĢi olarak valinin olması bu ilkeyi zedeleyici örneklerdir.
Ayrıca yerel idarelerin yetkili personeli, merkezi idare karĢısında bağımsız olmalıdır. Eğer merkezi idare, yerel yönetimlerin personelini kendi takdirinde atayıp azledebilirse o zaman yerel yönetim organı, yetki geniĢliğiyle merkeze bağlanmıĢ bir organ haline gelir.40
Yerel özerkliğin olması için önemli bir ilke de yerel yönetim organlarının mali olanaklarının bulunmasıdır.
Yerel özerklik açısından Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı çok önemlidir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı 1985 senesinde Avrupa Konseyi tarafından yürürlüğe konmuĢtur 41
ve merkezi yönetimler karĢısında yerel yönetimlerin özerkliğini garanti altına almak için düzenlenmiĢ bir anlaĢmadır. Yerel yönetimlerin, demokratik ulusların kilit temellerinden biri olduğunu ve yurttaĢların kendi uluslarının politik ve kamu iĢlerine katılmalarının yerel yönetim düzeyinde daha kolay gerçekleĢtirilebileceğini ifade eder. Kendi sorumlulukları bağlamında gerçek bir özerklikle etkin ve demokratik bir yerel yönetim, bireye yakın olan bir
40 Nuri TORTOP, Mahalli Ġdareler, Yargı Yayınları, Ankara, 1999, s.23.
41 Andrew ARDEN, Jonathan MANNING and Scoot COLLINS, Local Government Constitutional
düzeyde yönetim sağlayabilir ve demokrasi ve âdem-i merkeziyet prensiplerine dayanan bir Avrupa Birliği'nin inĢasına katkı yapacaktır.42
Özellikle Özerklik ġartının 2. maddesine göre yerel yönetimler özerkliğinin ulusal mevzuatta ve mümkünse de ulusun anayasasında tanınması gerekmektedir. 3. maddesine göre bunun sağlanması için kanunlar çerçevesinde yerel halkın menfaatleri doğrultusunda kamu iĢlerinin önemli bir bölümünün sorumluluğunu alabilmek ve yönetmek için yerel yönetim organlarını özgürce seçebilme hakkını ve yeteneğini gerektirir.
4.3. maddesine göre Yerel Özerklik ġartı, kamu yönetiminin genellikle, yurttaĢa en yakın olan yönetim seviyesinde uygulanması gerektiğini öngören yerellik (sübsidiarite) prensibini de tanımaktadır. 6.1. maddesine göre etkili olabilmeleri ve yerel ihtiyaçlara adapte olabilmeleri için yönetimler, kendi idari yapılarını kendileri belirleyebilmelidirler. Yerel yönetimlerin denetimi, yalnızca kanunlar çerçevesinde yapılmalıdır ve yalnızca kanunlara uygunluk açısından denetlenmeyi veya anayasal prensipler açısından denetlenmeyi hedeflemelidir. 8. maddesine göre yüksek yönetim düzeyleri tarafından müdahale, böyle bir müdahalenin korumayı amaçladığı menfaatlerin önemine orantılı olmalıdır. 5. maddesine göre yerel yönetimleri doğrudan ilgilendiren meselelerde yerel yönetimlere danıĢılmalı ve özellikle de sınır değiĢiklikleri, yerel halka önceden danıĢılmadan hatta referandumla bile yapılmamalıdır.
Daha sonra 6 ve 7. maddelerde istihdam, eğitim, personel koĢulları ve Ģartları, 9. maddede yönetimlerin mali kaynakları ve saire konulardaki prensiplerden bahsedilmektedir.
Yerel Özerklik ġartı, Türkiye tarafından imzalanmıĢ ve TBMM tarafından kabul edilmiĢtir. Fakat kabulü sırasında bazı maddelerine çekince konmuĢtur.
1.6. Yönetimler Arası Hizmet Ve Mali PaylaĢımlar
Merkezi idare ile yerel yönetimlerin gelir (kaynak) ve görev paylaĢımına yönetim literatüründe mali tevzin denir. 43
Mali tevzin kavramı iki boyuttan
müteĢekkildir. Bunlardan ilki görev bölüĢümüdür. Burada soru, merkezi idare ile yerel yönetimlerin görevleri nasıl paylaĢacağı sorusudur. Hangi hizmetlerin merkezi idare tarafından, hangilerininse yerel yönetimler tarafından yapılması gerektiğini yanıtlar. Maksat, kamu hizmetlerinin en etkin ve en hızlı verilebileceği yönetim birimini görevlendirmektir.
Görev bölüĢümünün doğal sonucu ise mali tevzinin diğer boyutu olan gelir bölüĢümüdür. BölüĢülen görevleri yerine getirebilmek için gelir kaynakları gerekmektedir. Bu gelirlerin belli kurallara göre bölüĢülmesidir.
Ġdareler arası görev bölüĢümü konusunda son zamanlarda tartıĢılan kavramlardan biri olan yerellik (sübsidiarite) ilkesine aĢağıda değinilmiĢtir.
Yönetimler arası hizmet paylaĢımında önemli bir kavram da sübsidiarite yani yerellik ilkesidir. Yerellik ilkesine göre, yetkiler, kararların daha makul alınabildiği en düĢük, en yerel düzeye bırakılmalıdır, devredilmelidir. Burada daha büyük bir birimin yani merkezi yönetimin iĢlevi, böyle görevleri yürütmesi için yerel organa destek olmak ve yardımcı olmaktır. Bu prensibin gerekçesi, vatandaĢa daha yakın kurumların daha etkin hizmet verebileceğidir. Sübsidiarite, yatay hiyerarĢik yönetimi azaltırken, anlamlı biçimde katılım potansiyelini artırır.44
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı’nın 4. maddesi, 3. fıkrasına göre kamusal sorumlulukların genellikle ve tercihen vatandaĢlara en yakın olan yönetimlerce kullanılması esastır. Buna hizmette halka yakınlık, yerellik (sübsidiarite) ilkesi denir.
Yerellik ilkesi kamu hizmetlerinin basitçe sunulmasını değil fakat aynı zamanda optimum olarak gerçekleĢtirilmesini öngörür. Hizmette yerellik ilkesi sadece âdemi merkeziyet değildir, söz konusu olan gücün organizasyonudur. Hizmette halka yakınlık ilkesi, toplumda sorumlulukların en verimli düzeyde ele alınmasını gerektirir. Kamu hizmetleri bölgesel ya da yerel yönetimler seviyesinde halka en yakın duruĢla alınır. Belli bir seviyede ve kurumda hizmetler etkin yerine
43 Tayfun MOĞOL, “Türkiye’de Kamu Kesimi”, Bütçe, ed. Engin Ataç, Anadolu Üniversitesi, EskiĢehir, 2004, s.52.
44 Gilles PAQUET, “The New Governance, and the Strategic State”, Governance in the 21st
Century, OECD Forum for the Future, Organisation for Economic Cooperation and Development,
getirilemezse böyle bir daha üst düzeyde baĢka bir kurumsal yapı içinde çözülür. Optimazsyon ve verimlilik gerekir.45
Yerellik ilkesi, kamusal ihtiyaçları karĢılaması amaçlanan farklı yönetim düzeyleri arasında yetki paylaĢımını esas alır. Hizmetlerin sağlanmasında öncelik, alt düzeydeki yönetim seviyelerine bırakılmalıdır. Yerellik ilkesi daha çok federal ülkelerde uygulanır, çünkü federal devleti oluĢturan toplulukların da özerkliği söz konusudur. Üniter devletlerde ise yerellik ilkesi etkisini kaybetmektedir.46
Yerellik ilkesinin uygulandığı üç alandan söz edilebilir. Bunlardan ilki özelleĢtirmedir. Sorumluluklar kamu kesimiyle özel kesim arasında paylaĢtırılır. Ġkincisinde çerçeveyi ülkenin sınırları oluĢturur. Sorumluluklar; bölge, il ve kent idareleri arasında paylaĢtırılır. Üçüncüsü ise uluslararası düzeydir ki uluslararası kuruluĢlar ile onları oluĢturan üye devletlerarasındaki iliĢkilerdir. Avrupa Birliği böyle bir iliĢkiye örnek gösterilebilir.
Aslında yerellik ilkesi Avrupa Birliği’ne üye devletlerin kendi egemenliklerinin yasama organı Strasbourg'da ve yürütme organı da Brüksel'de olan bir kıt'a büyüklüğündeki topluluğa bırakılmaması için, ulusal kimliklerinin ve kiĢiliklerinin korunması için Avrupa Özerklik ġartı’na ve Maastricht AnlaĢmasına konmuĢtur denebilir.47
45Gülsen YILMAZ, “Türkiye’de Hizmette Yerellik Ġlkesine Duyarlılık”,
http://www.fbe.gazi.edu.tr/dergi/tr/dergi/tam/18(1)/13.pdf [12.01.2009]. 46 Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMĠR, a.g.e., s.42-43.
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
TÜRKĠYE’DE YEREL YÖNETĠM SĠSTEMĠ
Türkiye Cumhuriyeti’nin halen yürürlükte olan 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde mahalli idareler Ģöyle tanımlanmıĢtır: “Mahalli idareler, il, belediye ve köy halkının mahalli müĢterek ihtiyaçlarını karĢılamak üzere kuruluĢ esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluĢturulan tüzel kiĢilerdir.”48
Bu tanımdan görülebileceği üzere Anayasa’da üç tür yerel yönetim öngörülmüĢtür. Bu yerel yönetimler il, belediye ve köyler sınırları dâhilinde hizmet veren kuruluĢlardır. Ġl sınırlarında hizmet veren mahalli kuruluĢ il özel idaresi, belediye sınırlarında hizmet veren mahalli kuruluĢ belediye ve köy sınırlarında mahalli müĢterek ihtiyaçları karĢılamak üzere kurulan mahalli idare ise köy yönetimidir. Yine 1982 Anayasasındaki büyük yerleĢim birimleri için özel yönetim biçimlerinin getirilebileceğine dair hüküm gereğince BüyükĢehir belediyeleri kurulmuĢtur. Türkiye’deki il özel idareleri, belediyeler, BüyükĢehir belediyeleri ve köy yönetimlerinin kuruluĢları, görevleri, organları ve onlara iliĢkin diğer hususlar aĢağıda açıklanmıĢtır.
2.1. Ġl Özel Ġdareleri
1982 Anayasasında sayılan yerel yönetimlerden biri de il özel idaresidir. Günümüzde Türkiye’nin idari teĢkilatında il, biri yetki geniĢliği prensibine göre yönetilen mülki idare kademesi ve diğeri de yerinden yönetim prensibine göre yönetilen, menkul ve gayrimenkul mallara sahip, belli bir takım görevleri bulunan, kamu tüzel kiĢiliğini haiz il özel idaresi olarak iki ayrı özelliği bulunmaktadır. Ġl, ilk özelliği bakımından bir mülki idare kademesidir ve ilin genel idaresi olarak bilinir. Merkezi idarenin taĢra teĢkilatı niteliğinde ilin en büyük mülki amiri validir ve merkez tarafından atanır. 49
Ġkinci özelliği olarak ilin mahalli ve müĢterek ihtiyaçlarının karĢılanması için il özel idaresi bulunur ve il sınırları dâhilinde faaliyette bulunur. Ġlin kurulmasıyla birlikte otomatik olarak ilin genel idaresi ve ilin
48 T.C. 1982 Anayasası (RG. 9.11.1982/17863), m.127. 49 Halil NADAROĞLU, a.g.e., s.176.
özel idaresi de kurulmuĢ olur. Ġl özel idaresinin hizmet alanı sadece kentleri kapsamayıp aynı zamanda kırsal yerleri de kapsar. Ġl özel idaresinin bir diğer özelliği de geleneksel komün olmayıp, birer bölge yönetimi olmasıdır.50
Türkiye’de günümüzdeki il özel idarelerinin yasal temeli, 1864 tarihinde çıkarılan ve eyalet sisteminden il sistemine geçiĢi sağlayan Vilayet Nizamnamesi ile atılmıĢtır.51
Ġl özel idarelerinin görev, yetki, organları ve teĢkilatını düzenleyen kanun, Osmanlı zamanında çıkarılan 13 Mart 1913 tarihli Ġdare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkatı’dır. Bu kanunla il özel idarelerine çok geniĢ görevler verilmiĢ ve paralel yetkilerle donatılmıĢtır. Fakat daha sonra Cumhuriyeti döneminde çıkarılan kanunlarla bu yetkileri merkeze bağlı kuruluĢlara devredilmiĢ yani merkezi yönetim kendine almıĢtır. Daha sonra Cumhuriyet döneminde çıkarılan 16 Mayıs 1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla 13 Mart 1913 tarihli Kanunda önemli değiĢiklikler yapılmıĢ ve kanunun adı da Ġl Özel Ġdaresi Kanunu olarak değiĢtirilmiĢtir.52
Ġl özel idareleriyle ilgili en son yapılan değiĢiklik ise 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanunudur. Bu kanun, önceki kanundan tamamen farklı düzenlemeler getirmiĢtir. Böyle farklı bir düzenleme, il özel idarelerinin görev ve sorumluluklarının geniĢletilmesidir.
2.1.1. Ġl Özel Ġdaresinin Görevleri
22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanununa göre il özel idaresinin görevleri; il sınırları içerisinde gençlik ve spor, sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; ilin çevre düzeni planı, bayındırlık ve iskan, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiĢtirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karĢılanmasına iliĢkin hizmetler ve belediye sınırları dıĢında ise imar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve
50 RuĢen KELEġ, ag.e., s.146. 51
Azim ÖZTÜRK, Yerel Yönetim Modeli, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, Ġstanbul, 1997, s.65.
52 Veysel ATASOY, Türkiye’de Mahalli Ġdarelerin Yapısı ve Yeniden Düzenlenmesi, Türk Dünyası AraĢtırmaları Vakfı, Ġstanbul, 1992, s.74.
kurtarma, kültür, turizm, gençlik ve spor; orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine iliĢkin hizmetlerdir.53
5302 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanunuyla Ġl Özel Ġdarelerinin görevleri geniĢletilmiĢtir. Önceki 3360 sayılı Ġl Özel Ġdaresi Kanununda il özel idaresinin görevleri liste ilkesine göre sayılırken 5302 sayılı Kanunda ise genellik ilkesine göre görevleri sayılmıĢtır. Böyle bir genellik ilkesi de merkezi teĢkilatı ile aralarında görev çatıĢmasına yol açmaktadır. 5302 sayılı kanunla verilen görevleri yukarıda sayılmıĢtır.
2.1.2. Ġl Özel Ġdaresinin Yetkileri ve Ġmtiyazları
2005 tarih ve 5302 sayılı Ġl Özel Ġdareleri Kanununun 7. maddesinde il özel idarelerine aĢağıdaki yetkiler ve imtiyazlar tanınmıĢtır:
a) Kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmek için her türlü faaliyette bulunmak, gerçek ve tüzel kiĢilerin faaliyetleri için kanunlarda belirtilen izin ve ruhsatları vermek ve denetlemek.
b) Kanunların il özel idaresine verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, emir vermek, yasak koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek.
c) Hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, taĢınır ve taĢınmaz malları almak, satmak, kiralamak veya kiraya vermek, takas etmek, bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesis etmek.
d) Borç almak ve bağıĢ kabul etmek.
e) Vergi, resim ve harçlar dıĢında kalan ve miktarı yirmi beĢ milyar Türk Lirasına kadar olan dava konusu uyuĢmazlıkların anlaĢmayla tasfiyesine karar vermek.
f) Özel kanunları gereğince il özel idaresine ait vergi, resim ve harçların tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak.
g) Belediye sınırları dıĢındaki gayri sıhhî müesseseler ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine ruhsat vermek ve denetlemek.
Ġl özel idaresi, hizmetleri ile ilgili olarak, halkın görüĢ ve düĢüncelerini belirlemek amacıyla kamuoyu yoklaması ve araĢtırması yapabilir.
Ġl özel idaresinin mallarına karĢı suç iĢleyenler, devlet malına karĢı suç iĢlemiĢ sayılır.
