2000’L YILLARDA TÜRK YE’DE UYGULANAN MAL YE POL T KALARININ DE ERLEND R LMES
Yrd. Doç. Dr. Habib YILDIZ*
ÖZET
Bu çal mada, 2000–2006 döneminde Türkiye’de uygulanan maliye politikalar n n ana çizgileri ortaya konulmu ve program n mali uyum kabiliyeti ile kalitesi de"erlendirilmi tir. Buna göre, bu dönemde Türkiye’de izlenen maliye politikalar n n yönünü ve ba ar s n daha çok ekonominin içinde bulundu"u konjonktürel dalgalanmalar ve programlar n ba lang ç ko ullar belirlemi tir. Nitekim 2000’li y llar n hemen ba nda Türkiye’de ya anan makro ekonomik istikrars zl klar büyük bütçe aç klar na ve yüksek kamu borç stokuna yol açm ve uygulanan istikrar program n n mali uyum kabiliyetini önemli ölçüde bozmu tur. Bunun sonucunda ise bütçeden e"itim, sa"l k ve kamu yat r mlar gibi büyümeyi destekleyici kamu harcamalar na eskisine göre daha az kaynak ayr lm t r. Bu durum ise maliye politikalar n n kalitesini olumsuz etkilemi tir. Ancak ilerleyen y llarda özellikle gelirler cephesinde al nan tedbirler ile, kamu gelirleri artt r lm ve bozulan mali denge belli ölçüde düzeltilmi tir. Tüm bu geli melere ra"men ilgili dönemde maliye politikalar n n kalitesi artt r lamam ve kamu kesiminin net de"erinde art a yol açacak tedbirlere ba vurulmam t r.
Anahtar Kelimeler: Türkiye’de Maliye Politikalar , ,stikrar Programlar , Maliye Politikalar n n Kalitesi
ABSTRACT
This study emphasizes the main structure of fiscal policies applied in Turkey periods 2000-2006 and evaluates the quality of these policies as well as adjustability of the program. It can be concluded from the study that the direction and success of the fiscal *Sakarya Üniversitesi, ,,BF, Maliye Bölümü,hyildiz@sakarya.edu.tr
policies underfollen in Turkey during this period were determined by conjuncturel fluctuations encountered by the economy, and the starting conditions of the programs. In fact, macroeconomic instabilities experienced in Turkey at early 2000s lead to high budget deficits, and excessive public debt stocks and distorted the adjustability of the existing stability program substantially. As a result of this, fewer resources allocated to government spendings supporting growth such as education, health, and public investments from the budget comparing to previous years. In such a case, quality of the fiscal policies were affected negatively. However, in following years, with some measurements, especially related to, public revenues were increased and distorted fiscal balance was improved to some degree. But in spite of these developments, quality of fiscal policies could not be improved or radical measurements which could increase net value of public sector were not resorted to.
Key words: Fiscal policies in Turkey, Stability Porgrams, Quality of Fiscal policies
G R .
Geli mekte olan ülkelerin birço"unda oldu"u gibi Türkiye’de kar kar ya oldu"u ekonomik sorunlar a abilmek için uzun zamandan beri istikrar programlar uygulamaktad r. Ço"u zaman IMF ile haz rlanan bu programlarda maliye politikalar önemli bir yer tutmaktad r. Türkiye’de son zamanlarda uygulanan maliye politikalar ile bir taraftan kamu harcamalar n n azalt lmas , kamu gelirlerinin artt r lmas ve borçlar n çevrilebilmesi amaçlan rken, di"er taraftan da devletin ekonomideki a" rl " n n azalt lmas , özel sektöre gerekli kaynaklar n aktar lmas ve büyüme ortam n n sa"lanmas hedeflenmektedir.
Bu çal man n amac , 2000–2006 döneminde Türkiye’de izlenen maliye politikalar ilkelerini, ana çizgilerini ve genel e"ilimlerini ortaya koymak ve de"erlendirmektir. Bu yap l rken de özellikle izlenen politikalar n n mali uyum kabiliyeti ve maliye politikalar n n kalitesi sorgulanm t r. Mali uyum, ülkede uygulanan maliye politikalar n n kamu aç klar n n miktar n azalt c etkiye sahip olmas anlam n ta rken, maliye politikalar n n kalitesi, kamu
harcama ve vergi politikalar ile büyüme aras nda olumlu bir ili kinin olmas n ifade etmektedir. Çal mada görülece"i gibi; Türkiye’de uygulanan maliye politikalar 2000’li y llar n ba nda ba ar s z bir tablonun ortaya ç kmas na yol açmas na ra"men, sonraki y llarda al nan tedbirlerle mali uyum konusunda belli bir ba ar sa"lanm t r. Ancak, maliye politikalar n kalitesi konusunda ayn ba ar sa"lanamam t r.
Çal mada, kamu kesimi genel dengesinden hareketle, kamu harcamalar , kamu gelirleri, mali denge, kamu borçlanmas ve kamu iktisadi te ebbüsleri dengesi ve özelle tirme konusunda izlenen politikalar incelenmi tir. Bu do"rultuda kamu kesimine ait 2000–2006 dönemine ait say sal verilerden yararlan lm ve bu veriler 1995 y l n n verileri ile kar la t r lm t r.
I. MAL YE POL T KASININ AMAÇLARI
Türkiye’de 1990’l y llarda uluslararas finans sistemi ile bütünle me gerçekle tirilirken mali disiplinden uzakla lm , kamu kesiminde tercih edilen büyüme ve geli me modeliyle uyumlu yap sal dönü üm gerçekle tirilememi ve ülke ekonomisinin iç ve d oklara kar k r lganl " artm t r1. Bunun sonucunda 2000’li y llar n hemen ba nda ülkede üst üste iki mali kriz ya anm ve ekonomik, siyasi ve sosyal yap y olumsuz ekilde etkileyen enflasyon, bütçe aç " , d ödemeler dengesi, tasarruf aç " , iç ve d borç servisi, idari ve ekonomik yap da yap sal bozulma sorunlar ile kar kar ya kal nm t r2. Bunun üzerine 2001 y l nda yeni bir ekonomi program haz rlanm ve mali sistemdeki sorunlar giderilmeye ve özellikle borçlar n sürdürülebilirli"i sa"lanmaya çal lm t r.
Bu program çerçevesinde, maliye politikalar n n amaçlar , 2001–2005 y llar n kapsayan Sekizinci Be Y ll k Kalk nma Plan , IMF ile yap lan 17. ve 18. Stand-by anla malar ve buna ba"l gözden geçirmeler ile 58. ve 59. hükümet programlar ile AB uyum için
1 MAL,YE BAKANLIFI, 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanl " Yay n , Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
2 MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu, Maliye Bakanl " Yay n , Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
uyulmas gereken maliye politikalar kriterleri do"rultusunda ekillenmi tir3.
Buna göre; krizlere neden olan zaaflar n giderilmesi, özel kesimin ekonomi içerisindeki rolünün artt r lmas , özelle tirmenin önündeki engellerin kald r lmas ve gerek kamu kesimindeki gerekse özel kesimdeki effafl " n artt r lmas na ve kesimler aras sosyal diyaloglar n güçlendirilmesine dönük yap sal de"i imlerin sürdürülmesi amaçlanm , ülke ekonomisinin sa"l kl bir zemine oturmas ve makul enflasyon oranlar nda istikrarl bir büyüme ortam n n gerçekle tirilmesi hedeflenmi tir4.
II. MAL YE POL T KASI ARAÇLARININ GEL . A) KAMU HARCAMA POL,T,KASI
Kamu harcamalar , devletin üstlenmi oldu"u fonksiyonlar yerine getirmesi için yap lan bütün i lemlerin maliyetine giren unsurlar n toplam ndan olu maktad r5. Bu ba"lamda kamu harcamalar , devletin ekonomi içindeki büyüklü"ünün ölçülmesinde büyük önem ta maktad r.6 Kamu harcamalar içinde en büyük pay ise genel ve katma bütçelerden olu an konsolide bütçe harcamalar almaktad r. Konsolide bütçenin kendi içindeki bölü ümü ise, ekonomideki kaynaklar n iç da" l m n ve devletin gelir da" l m na etkisini ortaya koymaktad r7.
1. Kamu Harcamalar6n6n Geli7imi
1980 ve 1990’l y llarda Türkiye’de uygulanan ekonomi politikalar ile milli ekonomi içerisinde kamu kesiminin daralt lmas amaçlanm t r. 2000’li y llar n ba nda da benzer bir politika 3Ömer Faruk BATIREL, Türk Maliye Politikas$ 2005 Tebli2i, ,stanbul Mali
Mü avirler ve Serbest Muhasebeciler Derne"i, ,stanbul, 2005, s. 19 4 MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$ll$k Ek. Raporu
5 Perafettin AKSOY, Kamu Maliyesi, 3. Bask , Filiz Kitabevi, ,stanbul, 1998, s. 91 6 Elif Binhan YILMAZ ve Nazan SUSAM, “ Türkiye’de Kamu Harcamalar n n GSMH ,çindeki Pay n n Analizi ve Ülkeler Aras Kar la t rma”, 2001, www.ceterisparibus.net/maliye/maliye.htm - 52k, (05.01.2006), s.2
7,zzettin ÖNDER, Oktar TÜREL,, Nazim EK,NC, ve Cem SOMEL, Türkiye’de Kamu Maliyesi, Finansal Yap$ ve Politikalar: , ktisat Politikas$ Seçenekleri, Tarih Vakf yay n , ,stanbul, 1993 s. 22
hedeflenmesine ra"men, bu dönemde uygulanan ekonomi politikalar sonucunda kamu kesiminin pay küçültülememi , aksine büyümü tür. Nitekim Tablo 1’de görüldü"ü gibi, 2000–2001 döneminde, Türkiye’de konsolide bütçe harcamalar hem mutlak olarak hem de GSMH’n n yüzdesi olarak artm t r. Konsolide bütçe harcamalar n n GSMH’ye oran 1995 y l nda yüzde 21,3 iken, 2001 y l nda yüzde 44,1’e ç km t r. Ancak 2002 y l ndan sonra konsolide bütçe harcamalar nominal olarak artmakla birlikte, GSMH’n n bir yüzdesi olarak azalma e"ilimine girmi ve 2005 y l nda yüzde 30’lar n alt na inmi tir. Bu geli melerden dolay da 2000–2001 döneminde izlenen harcama politikalar n n kamu kesiminin boyutlar n büyüttü"ü, ancak 2002–2006 döneminde izlenen politikalar n tam tersine kamu kesiminin boyutlar n say sal olarak küçülttü"ü söylenebilir.
Tablo 1: Konsolide Bütçe Harcamalar6n6n Miktar6 ve GSMH’ye Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6r6lmas6na Göre)
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) 2006 (P) Konsolide Bütçe Harcamalar (Milyon YTL) 1.674 45.296 77.957 110.577 132.822 141.021 145.529 160.143 GSMH (Milyon YTL) 7.854 125.596 176.484 275.032 356.861 428.932 485.058 539.870 Konsolide Bütçe Harcam./ GSMH 21,3 36,0 44,1 40,2 37,2 32,9 30,1 29,7
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 200 6 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
2. Kamu Harcamalar6n6n DaD6l6m6
Kamu harcamalar n n miktar ndaki bu geli meler kadar kendi içindeki da" l m da önemlidir8. Türkiye’de kamu harcamalar n kendi içinde da" l m konusunda kullan lan ay r mlardan biri ekonomik s n fland rmad r. Ekonomik s n fland rma, uygulanan ekonomik ve sosyal politikalar n sonuçlar n n görülüp de"erlendirilmesi aç s ndan önemlidir. Zira ekonomik s n fland rma, harcamalar n hangi alana yönelik yap ld " n göstermekte ve hükümetin ona göre tedbir
almas na imkân vermektedir9.
2004 y l ndan itibaren Türkiye’de analitik bütçe
s n fland r lmas na geçilmi tir10. Bu s n fland rmaya göre birinci düzey ekonomik ay r ma göre bütçe giderleri dokuz ana grup alt nda toplanmaya ba lanm t r.
Tablo 2: Konsolide Bütçe Giderlerinin Ekonomik Yap6s6
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 B üt çe G id er le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H ’y e O ra n6 Konsolide Bütçe Harcamalar 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 I. Personel ve Sos. Güv. Primlr 28,7 6,1 20,8 7,5 18,2 8,1 19,4 7,8 21,3 7,9 23,4 7,7 24,8 7,4 II. Mal ve Hizmet Al mlar 10,0 2,1 9,5 3,4 8,2 3,6 9,0 3,6 8,3 3,1 9,0 3,0 9,7 2,9 III. Faiz Giderleri 34,4 7,3 45,1 16,3 52,6 23,3 46,8 18,8 44,1 16,5 40,1 13,2 31,9 9,6 IV. Cari Transferler 20,1 4,3 16,1 5,8 12,8 5,7 16,2 6,5 18,8 7,0 19,6 6,5 24,5 7,3 V. Sermaye Giderleri 6,3 1,3 5,8 2,1 5,5 2,4 6,5 2,6 5,6 2,1 5,7 1,9 6,7 2,0 VI.Sermaye Transferi 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,3 0,1 1,0 0,3 VII. Borç Verme 0,4 0,1 2,5 0,9 2,2 1,0 1,8 0,7 1,6 0,6 1,9 0,6 1,4 0,4 VIII. Yedek Ödenekler 0,0 0,0 0,3 0,1 0,4 0,2 0,5 0,2 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
9R dvan KARLUK, Cumhuriyet’in lan$ndan Günümüzde Türkiye Ekonomisi’nde Yap$sal Dönü9üm, Beta Yay nevi, ,stanbul, 2005, 10. Bask . s.119
10 Analitik bütçe s n fland rmas ilk defa 2002 y l nda pilot olarak seçilen 6 kamu kurulu unda uygulanmaya ba lanm , ancak 2006 y l ndan itibaren genel devlet tan m na giren tüm kurum ve kurulu larda uygulanmaya ba lanm t r.
Analitik bütçe s n fland rmas na göre; Türkiye’de personel ve sosyal güvenlik primlerinden olu an personel giderlerinin11 bütçe giderleri içindeki pay 1995 y l nda yüzde 28,7 iken, 2000’li y llardan itibaren azalma e"ilimi göstermi ve 2005 y l nda yüzde 24,8’e gerilemi tir. Mal ve hizmet al mlar n n bütçe içindeki pay 1995 y l nda yüzde 10,0 iken, 2005 y l nda yüzde 9,7 olmu tur. Faiz giderleri ise, konsolide bütçe giderlerinin önemli bir k sm n olu turmu tur. Faiz giderlerinin bütçe içindeki pay ise 1995 y l nda yüzde 34,4 iken, 2001 y l nda yüzde 52,6’ya ç km , ancak 2005 y l nda tekrar azalarak yüzde 31,9’a gerilemi tir. Cari transferlerin bütçe içindeki pay ise, 1995 y l nda yüzde 20,1 iken, 2005 y l nda yüzde 24,5’e ç km t r. Sermaye giderlerinin bütçe içindeki pay ise, 1995 y l nda yüzde 6,3 iken, 2005 y l nda yüzde 6,7 olmu tur. Borç verme miktar n n bütçe içindeki pay 1995 y l nda yüzde 0,4 iken, 2005 y l nda yüzde 1,4’e ç km t r.
Türkiye’de kamu harcamalar n kendi içinde da" l m konusunda kullan lan s n fland rmalardan biri de idari-fonksiyonel s n fland rmad r. Kamu harcamalar n n fonksiyonel da" l m , bir yandan konsolide bütçe içinde kullan lan kaynaklar n iç da" l m n gösterirken, di"er yandan da sosyal nitelikteki harcama kalemleri kanal ile devletin f rsat e itli"i ve sosyal adalet aç s ndan oynad " rolü ortaya koymaktad r. Bu anlam ile kamu harcamalar n n fonksiyonel da" l m bir bak ma, kamu harcamalar n n gelir da" l m na etkisini yans tmaktad r12.
11 Analizde, personel giderleri, sosyal güvenlik primleri ve personel yede"i ödene"i, sa"l kl de"erlendirme yap labilmesi amac yla personel giderleri ad yla tek ba l k alt nda toplanm t r.
Tablo 3: dari- Fonksiyonel Ay6r6ma Göre Kamu Harcamalar6n DaD6l6m6 (Analitik Bütçe S6n6fland6rmas6na Göre)
H ZMETLER 1997 2000 2001 2002 2003 2004
Genel ,dari Hizmetler 45,4 33,8 29,4 34,5 32,5 29,6 Ekonomik Hizmetler 10,2 9,1 7,8 7,5 7,2 8,1 Sosyal Hizmetler 16,2 13,3 11,8 13,1 18,5 24,4 Borç Faiz Ödemeleri 28,3 43,8 51,0 44,8 41,7 40,1 Toplam 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
Tablo 3’de görüldü"ü gibi kamu harcamalar n n fonksiyonel da" l m nda konsolide bütçe içerisinde genel idari hizmetlere ayr lan kaynaklarda sürekli bir azalma ya anm t r. Benzer ekilde ekonomik hizmetlere ayr lan paylarda da zaman içerisinde azalma trendi görülmü tür. Benzer ekilde sosyal harcamalar n konsolide bütçe içerisindeki pay nda da azalma görülmü tür. Nitekim sosyal harcamalar n konsolide bütçe içindeki pay 1997 y l nda yüzde 16,2 iken, sonraki y llarda azalm ve 2002 y l nda yüzde 13,1’e gerilemi tir. Ancak 2003 y l ndan sonra sosyal hizmetlerin konsolide bütçe içindeki pay artmaya ba lam ve 2004 y l nda yüzde 24,4 olmu tur13. Sosyal harcamalar içerisinde en önemli kalemleri ise e"itim ve sa"l k harcamalar olu turmaktad r. Son birkaç y ld r sosyal hizmetlerin konsolide bütçe içindeki pay nda bir art e"ilimi ya anmas na ra"men, bu geli me e"itim ve sa"l k harcamalar na yeterince yans mam t r14.
2000–2005 döneminde konsolide bütçeden ortalama olarak en 13 Ancak bu harcama kalemlerine konsolide bütçe d nda ba ka kaynaklar ndan da pay aktar lmaktad r. Nitekim e"itim ve sa"l k hizmetlerine yönelik olarak konsolide bütçe d nda yer alan baz fon kaynaklar ve döner sermaye arac l " ile kendi faaliyetleri sonucu olu turulan kaynaklar kullan labilmektedir. Bunun yan nda Sosyal Güvenlik Kurulu lar , Mahalli ,dareler, Kamu ,ktisadi Te ebbüsleri, sosyal yard m ve dayan ma fonu da, sa"l k ve e"itim alan nda harcama yapan kurulu lar aras nda yer almaktad r.
14 Ferhat EM,L ve H. Hakan YILMAZ, “Kamu Borçlanmas , ,stikrar Programlar ve Uygulanan Maliye Politikalar n n Kalitesi;…”, 18. Maliye Sempozyumu çin Haz$rlanan Tebli2 Metni, 2003,
yüksek pay s ras yla borç faizleri, genel hizmetler, e"itim hizmetleri ve savunma hizmetleri alm t r15. Gerçekten de bu döneminde bütçe harcamalar n n kendi içindeki da" l m nda en dikkat çekici geli me borç faiz ödemelerinin çok yüksek oranlara ula mas olmu tur16.
B) KAMU GEL,RLER, POL,T,KASI
Türk kamu gelir sistemi, a" rl kl olarak, genel ve katma bütçe gelirlerini kapsayan konsolide bütçe ola"an gelirlerine dayanmaktad r. Konsolide bütçe gelirleri ise, vergi gelirleri, vergi d normal gelirler, özel gelir ve fonlardan olu maktad r. Konsolide bütçe gelirlerinin yüzde 80-85’lik k sm ise vergi gelirlerinden olu maktad r. Bu yüzden çal man n bu bölümünde daha çok vergi gelirleri üzerinde durulacakt r.
1. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Geli7imi
Tablo 4, 2000–2006 dönemindeki Türkiye’de kamu gelirlerinin geli imini göstermektedir. Buna göre, 2000–2006 döneminde konsolide bütçe gelirleri hem mutlak olarak hem de GSMH’ye oran olarak artm t r. Nitekim konsolide bütçe gelir tahsilat 2000 y l nda 32.031 milyon YTL olan tutar nda iken, 2005 y l nda 134.819 milyon YTL’ye ç km t r. Konsolide bütçe gelirlerinin GSMH’ye oran ise 1995 y l nda yüzde 17,3 iken, 2001 y l nda yüzde 27,7’ye yükselmi tir. Sonraki y llarda bu oranda bir azalma e"ilimi görülmü se de 2005 y l nda artarak yüzde 26,2’ye ç km t r. 2000’li y larda uygulanan kamu gelirler politikas sonucunda kamu kesiminin ana ö"esi olarak konsolide bütçe gelirlerinin GSMH’ye oran yüzde 25’i a m t r. Bundan dolay da kamu gelirleri say sal olarak önceki y llara göre artt " söylenebilir.
15 GEL,R ,DARES, BAPKANLIFI, Vergi statistikleri, www.gelirler.gov.tr, (10.02.2006)
16 Hüseyin PEN ve ,sa SAFBAP, Bütçe Aç$klar$, Teori ve Türkiye Uygulamas$, Seçkin Yay nevi, Ankara, 2004, s.157
Tablo 4: Konsolide Bütçe Gelirlerinin Miktar6 ve GSMH’ye Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6r6lmas6na Göre)
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) 2006 (P) Konsolide Bütçe Gelir/(Milyon YTL) 1.359 32.031 48.922 70.487 100.250 121.870 134.819 141.822 GSMH (Milyon YTL) 7.854 125.596 176.484 275.032 356.861 428.932 485.058 539.870 Konsolide Bütçe Gelirleri /GSMH 17,3 25,5 27,7 25,6 26,0 25,8 26,3 26,2
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi 2. Vergi Gelirlerinin DaD6l6m6
Konsolide bütçe gelirleri içinde en dikkat çeken husus, 2000-2006 döneminde vergi gelirlerinde önemli oranda art sa"lanmas olmu tur. Nitekim vergi gelirlerinin konsolide bütçe içindeki pay 2000 y l nda yüzde 76,9 iken, bu oran 2005 y l nda yüzde 83,3’e ç km t r. Böylece 2000’li y llarda vergi gelirlerinin konsolide bütçe içindeki pay sürekli art e"ilimi sergilemi tir.
2000’li y llarda uygulanan vergi politikalar sonucunda vergi gelirlerinin da" l m da de"i mi tir. Bu dönemde gelir, kar, sermaye kazançlar üzerinden al nan vergilerin vergi gelirleri içindeki pay sürekli azalm t r. Nitekim bu gelir unsuru üzerinden al nan vergilerin konsolide bütçe gelirleri içindeki pay 2000 y l nda yüzde 32,3 iken, 2005 y l nda yüzde 28,2’ye gerilemi tir. Harcamalar üzerinden al nan vergilerde ise sürekli art e"ilimi görülmü tür. Dâhilde al nan mal ve hizmet vergilerinin vergi gelirleri içindeki pay 2000 y l nda yüzde 36,3 iken, 2005 y l nda yüzde 48,2’ye yükselmi tir. Benzer ekilde uluslararas ticaret ve muamelelerden al nan vergilerin pay da 2000 y l nda yüzde 16,2 iken, 2005 y l nda yüzde 15,9’a ç km t r. Mülkiyet üzerinden al nan vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki pay ise 2000–2005 döneminde dalgalanma e"imi göstermi ve yüzde 1,4 ile 3,4 aras nda gerçekle mi tir.
Tablo 5: Vergi Gelirleri Tahsilât6n6n Yüzde DaD6l6m6 ve GSMH’ye Oran6 Y6llar 2001 2001 2002 2003 2004 2005 (P) V er gi G el ir le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H 'y e O ra n6 V er gi G el ir le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H 'y e O ra n6 V er gi G el ir le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H 'y e O ra n6 V er gi G el ir le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H 'y e O ra n6 V er gi G el ir le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H 'y e O ra n6 V er gi G el ir le ri çi nd ek i P ay 6 G SM H 'y e O ra n6
I. Vergi Gelirleri Toplam
(A+B+C+D+E+F) 100,0 21,1 100,0 22,5 100,0 21,7 100,0 23,6 100,0 23,6 100,0 24,7 A. Gelir, Kar, Sermaye Kazanç.
Üz. Al nan Vergiler 32,3 6,8 38,4 8,6 32,4 7,0 30,5 7,2 29,0 6,8 28,2 7,0 B. Mülkiyet Üzerinden Al nan
Vergiler 3,3 0,7 3,9 0,9 1,7 0,4 1,4 0,3 1,5 0,3 3,4 0,8 C. Dahilde Al nan Mal Ve
Hizmet Vergileri 17 36,3 7,7 38,8 8,7 45,8 9,9 49,2 11,6 48,5 11,4 48,2 11,9
D- Uluslar Aras Ticaret Ve
Muam. Al nan Vergiler 16,2 3,4 14,0 3,1 15,9 3,4 14,9 3,5 16,8 3,9 15,9 3,9 E. Di"er Vergiler 10,2 2,2 3,1 0,7 2,3 0,5 2,1 0,5 2,2 0,5 1,8 0,5 F- ,dari Harçlar Ve Ücretler,
Sanayi D Ve Ar z Sat. 1,7 0,4 1,9 0,4 1,9 0,4 1,9 0,4 2,1 0,5 2,4 0,6
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
3. Dolayl6 –Dolays6z Vergilerin Geli7imi
Bu dönemde toplam vergi gelirleri içinde dolayl ve dolays z vergilerin da" l m nda da de"i meler olmu tur. Gelir, kar ve sermaye kazançlar ndan al nan vergiler ile mülkiyet üzerinden al nan vergilerden olu an dolays z vergilerin genel bütçe vergi gelirleri içindeki pay 1995 y l nda yüzde 49,5 iken, 2005 y l nda yüzde 29,5’e gerilemi tir. Buna kar l k dâhilde al nan mal ve hizmet vergileri ile uluslararas ticaret ve muameleler üzerinden al nan vergiler ile di"er vergilerin toplam ndan olu an dolayl vergilerin genel bütçe vergi 17 2002 y l na kadar uygulanan ta t al m vergisi, motorlu ta t araçlar na ili kin vergiler, ek vergi, kolal gazoz alkollü iç. ve tüt. mamül. ,li kin vergiler, akaryak t tüketim vergisi, petrol ve do"algaz ürünlerine ili kin vergiler ÖTV içerisinde gösterilmi tir.
gelirleri içindeki pay ise 2000 y l nda yüzde 50,5 iken, 2005 y l nda yüzde 70,5 seviyesine yükselmi tir. 2000’li y llar n ba nda dolayl ve dolays z vergilerin oran nerede ise birbirine e it iken, 2005 y l nda dolayl verilerin toplam vergi gelirlerinin 2/3’üne ula mas Türk vergi sisteminde en önemli yap sal dönü ümlerden biri olarak kabul edilebilir.
Tablo 6: Dolayl6 ve Dolays6z Vergilerin DaD6l6m6
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P)
Dolays z Vergiler / Toplam Vergi Gelirleri
49,5 51,4 52,2 40,2 31,9 30,5 29,5 Dolayl Vergiler/
Toplam Vergi Gelirleri
50,5 48,6 47,8 59,8 68,1 69,5 70,5
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu 4. Vergi Yükü ve EsnekliDi
2000’li y llarda Türkiye’de uygulanan vergi politikalar sonucunda vergi yükü art e"ilimi göstermi tir. Buna göre parafiskal gelirler hariç vergi yükü 1995 y l nda yüzde 18,1 iken, 2001 y l nda yüzde 27,7’e yükselmi tir. Ancak 2005 y l nda vergi yükü 26,3’e gerilemi tir. Parafiskal gelirleri kapsayan vergi yükü ise 1980’li y llarda yüzde 20’ler civar nda seyreden, 1995 y l nda yüzde 20,5’e, 2001 y l nda yüzde 32,7’e yükselmi ve nihayetinde 2005 y l nda yüzde 29,8 oran na ula m t r.
Tablo 7: Vergi Yükü ve EsnekliDinin Geli7imi
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P)
Vergi Yükü (Parafiskal Gelirler Hariç) 18,1 25,5 27,7 25,6 26,0 25,8 26,3 Vergi Yükü (Parafiskal Gelirler Dahil ) 20,5 31,0 32,7 29,1 31,3 32,6 29,8 Esneklik (Vergi Gelirleri Y ll k Art /
GSY,H’daki Art ) 0,8 1,2 1,2 0,6 1,3 1,1 1,2
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
2000–2005 döneminde vergi gelirlerinin esnekli"i ise, 2002 y l hariç, ortalama olarak 2000’li y llar n tamam nda bir seviyesinin biraz üzerinde gerçekle mi tir. Benzer ekilde Türkiye’de GV, KV ve
KDV gibi önemli vergilerin de esnekli"i ortalama olarak bir seviyesinin üzerine ç km t r. Bu da Türkiye’de vergi gelirlerinin milli gelirdeki de"i ikliklileri takip edebilecek bir yap da oldu"unu göstermektedir.
C) BÜTÇE DENGES,: BÜTÇE AÇIFI VE KKBG
Türkiye’de uzun y llar boyunca kamu harcamalar kamu gelirlerinden daha h zl artm ve bunun sonucunda olu an dengesizlik bütçe aç klar na yol açm t r. Tablo 13, 2000–2005 döneminde konsolide bütçe gelir ve giderlerini, konsolide bütçe aç " n n GSMH’ye oran n ve faiz d denge ile bunun GSMH’ye oran n göstermektedir. Buna göre, bütçe aç " n n GSMH’ye oran 1995’te yüzde 4,0 iken, 2000 y l nda yüzde 10,5 olarak gerçekle mi tir. 2001 y l nda ise bütçe aç " daha da artarak GSMH’n n yüzde 16,4’üne ula m ve mali bir krize yol açm t r. Bu dönemde bütçe dengesini olumsuz etkileyen en önemli faktör ise faiz giderleri olmu tur. Faiz giderlerinin GSMH’ye oran 2001 y l nda yüzde 23,2’ye ula m t r. Benzer ekilde faiz giderlerinin bütçe gelirlerine oran 2001 y l nda yüzde 83,9’a kadar yükselmi tir.
Tablo 8: Konsolide Bütçe Dengesinin GSMH’ye Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6rmas6na Göre)
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Bütçe Gelirleri 17,3 25,5 27,7 25,6 26,0 25,8 26,3 Bütçe Giderleri 21,3 36,0 44,1 40,2 37,2 32,9 32,4 Faiz Giderleri 7,3 16,2 23,2 18,8 16,4 13,2 11,7 Faiz D Giderler 13,9 19,8 20,9 21,4 20,8 19,7 20,6 Faiz D Fazla 3,3 5,7 6,8 4,2 5,1 6,1 5,7 Bütçe Aç " 4,0 10,5 16,4 14,6 11,3 7,1 6,1 Bütçe Gelirleri / Bütçe Giderleri 81,1 70,7 62,7 63,7 69,7 78,5 81,3 Vergi Gelirleri / Bütçe Giderleri - 50,0 50,1 49,4 57,8 63,9 68,5
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
D) KAMU BORÇLANMA POL,T,KALARI
Türkiye’de kamu bütçesinde özellikle 1990’l y llarda sürekli aç klar n ya anmas ve ard ndan 2000’li y llar n ba nda ülkede makro ekonomik istikrars zl klar n ba göstermesine ve kamu borçlar n n
yükselmesine yol açm t r.
Bunun sonucunda 2000’li y llarda Türkiye’nin konsolide bütçe brüt borç stokunda art gözlenmi tir. Nitekim konsolide bütçe brüt borç stoku artarak 2001 y l nda 123,6 milyar dolara, daha sonra da 2005 y l nda 243,1 milyar dolara ula m t r. Konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç ve d borçlar n art trendine bak ld " nda ise, 2001–2005 y llar aras nda iç borç stokundaki art oran n n d borç stokundaki art oran ndan çok fazla oldu"u görülmektedir. Nitekim 2001 y l nda Türkiye’nin iç borç stoku 84,9 milyar dolar iken, bu miktar 2005 y l nda 180,6 milyar dolara ç km t r. D borçlar ise ayn dönemlerde 38,7 milyar dolardan 62,5 milyar dolara ç km t r. Konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç ve d borçlar n da" l m na bak ld " nda ise, 2001 y l nda konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç borçlar n pay yüzde 69, d borçlar n pay ise yüzde 31 olarak gerçekle mi tir. 2005 y l nda ise bu oranda iç borçlar lehine bir art olmu ve konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç borçlar n pay yüzde 74,3’e ç km , d borçlar n pay ise yüzde 25,7’ye gerilemi tir. Türkiye’de konsolide bütçe borç stokunun GSMH içindeki pay ise 2001 y l nda Türkiye’nin toplam GSMH’ sini a m ve y l sonunda yüzde 100,8 seviyesine ula m t r. Ancak sonraki y llarda bu oranda azalma trendi görülmü ve 2005 y l sonunda yüzde 68,2 seviyesine gerilemi tir.
Tablo 9: Konsolide Bütçe Brüt Borç Stokunun Miktar6 ve DaD6l6m6 2001 2002 2003 2004 2005 (P) Milyar Dolar % Milyar Dolar % Milyar Dolar % Milyar Dolar % Milyar Dolar % ,ç Borç Stoku 84.9 69 91.6 62 139.2 69 167.3 71 180.6 74.3 D Borç Stoku 38.7 31 56.7 38 63.0 31 68.5 29 62.5 25.7 Toplam 123.6 100 148.4 100 202.6 100 235.8 100 243.1 100
Kaynak: DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler E) KAMU ,KT,SAD, TEPEBBÜSLER, F,NANSMAN
DENGES, VE ÖZELLEPT,RME POL,T,KALARI
2000–2006 döneminde K,T’lere yap lan transferlerin, GSMH, konsolide bütçe harcamalar ve toplam transfer harcamalar içindeki
pay önemli ölçüde azalm t r. Bunun nedeni, son y llarda gerçekle tirilen özelle tirme uygulamalar sonucu K,T say s n n azalm olmas d r. Bunun yan s ra, istihdam say s ve giderlerine ili kin maliyet azalt c tedbirler paralelinde K,T karlar nda meydana gelen art n borçlanma gere"inde meydana getirici azalt c etkisi de K,T’lerin finansman aç klar n azaltm t r. Ayr ca K,T finansman politikalar n n enflasyon ve döviz kuru politikalar ile uluslararas piyasalarda ya anan ekonomik geli melere paralellik ta mas , K,T zararlar n n ortadan kalkmas na yard mc olmu , böylece K,T’lerin bütçeden talep edecekleri transfer ihtiyac azalm t r18. 1980’li ve 1990’l y llarda K,T’ler konusunda ya anan bu geli melerin etkileri ve yans mas daha çok 2000’li y llarda ortaya ç km t r. Nitekim bu geli melerden sonra 2000’li y llarda K,T’lerin finansman aç klar azalm , hatta 2000-2001 y llar hariç tüm y llarda K,T’ler finansman fazlas vermeye ba lam t r.
Tablo 10 : K T Finansman Dengesi ve GSMH’ye Oran6
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 (P) 2006 (P) K,T -0,3 2,1 0,4 -0,1 -0,7 -0,5 -0,4 -0,5 - , letmeci -0,6 1,5 0,0 -1,1 -0,4 -0,4 -0,1 -0,6 - Tasarrufçu 0,4 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Özelle tirme
Kap. Kurulu lar
-0,1 0,4 0,4 0,1 -0,3 -0,1 -0,3 0,1 Kaynak: DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal
Göstergeler
(-) , areti K,T’lerin fazla verdi"ini göstermektedir
Öte yandan Türkiye tarihinin en büyük özelle tirme uygulamalar 2000’li y llarda gerçekle tirmi tir. Nitekim 2000 y l nda Türkiye’nin en büyük petrol da" t mc s POAP’ n yüzde 51’lik hissesi 1.2 milyar dolara , Bankas - Do"an Holding ortakl " na sat lm , kalan hisseler ise 2002 y l nda ,MKB’de halka arz edilmi tir. 2005
18
Ebru AYYILDIZ, “Konsolide Bütçe Transferleri ,çinde K,T Transferlerinin Yeri (1995-2004)”, TC. Maliye Bakanl " , BUMKO, Ankara, 2005
y l nda TELEKOM’un yüzde 55’i OGER Telekom firmas na blok sat yöntemi ile 6.5 milyar dolara sat lm t r. Yine 2006 y l nda TÜPRAP’ n yüzde 51’lik hissesi blok sat yöntemi ile Koç-SHELL orakl " na 4.1 milyar dolara sat lm t r. Son olarak da 2006 y l nda ERDEM,R’in yüzde 46,1’l k hissesi blok sat yöntemi ile Ataer Holding A.P.’ye 2.7 milyar dolara sat lm t r19.
Özelle tirmeden beklenen en önemli amaç ekonomide etkinlik ve verimlili"i artt rmak olmas na ra"men, Türkiye’de özelle tirme uygulamalar nda mali amac n daha fazla öne ç kt " söylenebilir. Yani Türkiye’de kamu gelirlerinin kamu harcamalar n kar lamaya yetmemesi nedeniyle, ihtiyaç duyulan gelirin sa"lanmas için her seferinde özelle tirmeye ba vurulmu tur. 1985 y l ndan 2000 y l na kadar gerçekle tirilen özelle tirme uygulamalar ndan yakla k 7 milyar dolar gelir elde edilirken, 2000-2006 döneminde gerçekle tirilen özelle tirmelerden elde edilen gelir 20 milyar dolara yakla m t r.
SONUÇ
Bu çal mada 2000–2006 döneminde Türkiye’de uygulanan Maliye politikalar n n ana çizgileri ortaya konulmu ve uygulanan program n uyum kabiliyeti ve kalitesi de"erlendirilmi tir. Ancak öncelikle bu dönemde izlenen politikalarda tam anlam ile bir yeknesakl " n olmad " , 2000’li y llar n ba nda izlenen politikalarla 2000’li y llar n ortalar na do"ru izlenen politikalardan önemli farkl l klar içerdi"i, bunun da programlar n ba lang ç ko ullar ndan ve k s tlar ndan kaynakland " belirtilmelidir.
Nitekim 2000’li y llar n ba nda kar kar ya kal nan büyük bütçe aç klar ve yüksek kamu borçlar maliye politikas n n uyum kabiliyetini bozmu tur. Bunun sonucu olarak bu dönem uygulanan program n kalitesi de artt r lamam ve özellikle e"itim, sa"l k ve kamu yat r mlar na eskisine göre daha az kaynak ayr lm t r. Gelir politikalar ise, bozulan mali dengeyi tekrardan sa"lamaya yönelik olarak olu turulmu , al nan tedbirler daha çok vergilerle ilgili olmu , 19ÖZELLEPT,RME ,DARES, BAPKANLIFI, “Türkiye’de özelle tirme”,
bu yüzden program n yükü daha çok vergi gelirleri üzerine kayd r lm t r. Ayr ca bu dönem borçlanma ve K,T sat lar nda da gelir elde etme gayretleri artm ve geçici ve bir defal k tedbirlere daha fazla ba vurulmu tur.
Ancak 2000’li y llar n ortalar na do"ru uygulanan programlarda önemli bir dönü üm ya anm , programlar daha uzun vadeli olarak tasarlanm , bundan dolay al nan tedbirler daha çok kamu mali yönetiminin güçlendirilmesine yönelik kal c ve uzun vadeli tedbirler olmu tur. Bunun sonucunda bu dönemde uygulanan maliye politikalar n n mali uyum kabiliyeti daha fazla olmu tur. Ancak maliye politikalar n n kalitesinin artt r lmas konusunda ayn ba ar sa"lanamam ve kamu sektörünün net de"erinde art a yol açacak radikal tedbirlere ba vurulamam t r.
KAYNAKÇA
AKSOY, Perafettin, Kamu Maliyesi, 3, Bask , Filiz Kitabevi, ,stanbul, 1998
AYYILDIZ, Ebru, “Konsolide Bütçe Transferleri ,çinde K,T Transferlerinin Yeri (1995-2004)”, TC. Maliye Bakanl " , BUMKO, Ankara, 2005
BATIREL, Ömer F. (2005), Türk Maliye Politikas$ 2005 Tebli2i, ,stanbul Mali Mü avirler ve Serbest Muhasebeciler Derne"i, ,stanbul
DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal
Göstergeler, Devlet Planlama Te kilat Yay nlar , Ankara,
2006, www.dpt.gov.tr (10.03.2006)
EM,L, Ferhat ve H. Hakan YILMAZ, “Kamu Borçlanmas , ,stikrar Programlar ve Uygulanan Maliye Politikalar n n Kalitesi…”,
18. Maliye Sempozyumu çin Haz$rlanan Tebli2 Metni, 2003,
www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/2-1.doc, (07.01.2006)
Bakanl " Yay nlar , Ankara, 2006, www.gelirler.gov.tr, (10.02.2006)
KARLUK, R dvan, Cumhuriyet’in lan$ndan Günümüzde Türkiye
Ekonomisi’nde Yap$sal Dönü9üm, 10. Bask , Beta Yay nevi,
,stanbul, 2005
MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu, Maliye Bakanl " Yay nlar , Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
MAL,YE BAKANLIFI, 2006 Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanl " Yay nlar , Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
ÖNDER, ,zzettin, Oktar TÜREL,, Nazim EK,NC, ve Cem SOMEL
Türkiye’de Kamu Maliyesi, Finansal Yap$ ve Politikalar, ktisat Politikas$ Seçenekleri, 2. Bask , Tarih Vakf yay n ,
,stanbul, 1993
ÖZELLEPT,RME ,DARES, BAPKANLIFI, Türkiye’de özelle9tirme, 2006, www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm, (18.02.2006)
PEN, Hüseyin ve ,sa SAFBAP, Bütçe Aç$klar$, Teori ve Türkiye
Uygulamas$, Seçkin Yay nevi Ankara, 2004
YILMAZ, Binhan Elif ve Nazan SUSAM, “Türkiye’de Kamu Harcamalar n n GSMH ,çindeki Pay n n Analizi ve Ülkeler
Aras Kar la t rma”, 2001,
