T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
SON DÖNEM TÜRK KAMU YÖNETİMİ
REFORMLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
Prof. Dr. Orhan GÖKÇE
HAZIRLAYAN Hüseyin BAĞIŞLAR
044228001002
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ………..IV ÖZET………..V SUMMARY………..VI GİRİŞ………..VIIBİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN DÜZENLEME
1. Kamu Yönetimi Kavramı ve Yeniden Düzenleme Gereksinimi……….1
1.1. Kamu Yönetiminde Yeni Arayışlara Yol Açan Nedenler…………6
1.1.1. Üç Açık………..6
1.1.2. Kriz………7
1.1.3. Beklentilerin Artması……….8
1.1.4. Uluslar arası Gelişmeler……….8
1.1.5. Sosyal Göstergelerdeki Değişmeler………...9
1.1.6. Kurumsal Alanda Yaşanan Gelişmeler………..9
1.1.7. Ürün Farklılaştırma İhtiyacı……….10
1.1.8. Deneyim………...11
1.2. Reform Alanları………..11
1.2.1. Kaliteli Hizmet Sunumu………..12
1.2.2. Bilgi ve İletişim Teknolojilerinden Yararlanma………..12
1.2.3. Kamu Mali Yönetimi ve Performans Yönetimi………...13
1.2.4. Yeniden Yapılandırma……….13
1.2.5. İnsan Kaynakları Yönetimi………..14
1.2.6. Etik………...14
1.2.7. Düzenleme………...15
İKİNCİ BÖLÜM
YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE YAPISI
2. Yeni Kamu Yönetimi Kavramı……….16
2.1. Devletin Rolünün Yeniden Tanımlanması ve Yönetim Reformu..18
2.2. Kamu Politikaları Transferi………20
2.2.1. Kamu Politikası Transferi Nedir? Kamu Politikaları Kimler Tarafından ve Nereden Transfer Edilir?...20
2.2.2. Kamu Politikası Transferi Nasıl Gerçekleşir?...22
2.2.3. Kamu Politikası Transferine Yönelik Örnekler………...26
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
SON DÖNEM TÜRK KAMU YÖNETİMİ REFORMU
3. Türk Kamu Yönetiminde Değişime Genel Bakış………...283.1. İdare Sistemimizin Genel Esasları………..31
3.2. Türk Mahalli İdare Sisteminin Anayasal Esasları………..32
3.3. Türk Mahalli İdare Sisteminin Tarihi Gelişimi………..34
3.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihi Gelişimi……….34
3.3.2. Belediye İdaresinin Tarihi Gelişimi……….35
3.4. Kamu Yönetimi Reformları Kapsamında “Kamu Yönetimi Temel Kanunu” Tasarısının Değerlendirilmesi………....38
3.4.1.Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının İçeriği……..41
3.4.1.1. Tasarının Amacı ve Sistematiği………....41
3.4.1.2. Tasarıya Göre Merkezi İdarenin Görev ve Yetkileri………...42 3.4.1.3. Tasarıya Göre Merkezi İdarenin
Teşkilatlanması………...43
3.4.1.4. Tasarıya Göre Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Denetimi……….44
3.4.1.5. Tasarıya Göre İnsan Kaynakları (Personel) Düzenlemeleri………44
3.4.1.6. Tasarıya Göre Mahalli İdarelere Devredilecek Görev ve Yetkiler………...45
3.4.1.7. Tasarıdaki Diğer Hususlar………....46
3.4.2. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ve Mevcut Durumun Kıyaslanması……….46
3.4.3. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı İle İlgili Eleştiri ve Öneriler………...51
3.5. Kamu Yönetimi Reformları Kapsamında 5393 Sayılı Belediye Kanununun Değerlendirilmesi………...69
3.5.1. Belediyenin Görev ve Sorumlulukları………...77
3.5.2. Belediyelerin Yetki ve İmtiyazları……….. ...78
3.5.3. Belediye Başkanlığının Boşalması………. …80
3.6. Kamu Yönetimi Reformları Kapsamında 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Değerlendirilmesi………...81
3.7. Kamu Yönetimi Reformları Kapsamında 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunun Değerlendirilmesi………...87
3.8. Ülkemiz Mahalli İdarelerinde Reform İhtiyacı………..89
3.9. Kamu Reformunda Başarının Önkoşulları……….91
SONUÇ………...93
KAYNAKÇA...96
ÖNSÖZ
Türkiye’de reform çalışmaları, öncelikle kamu yönetimi sisteminin ve sorunlarının sistemli biçimde analiz edilmesi, bunların çözümüne ilişkin genel politikaların belirlenmesi ve bunun bir eylem planına dönüştürülerek kamuoyuna açıklanması ile başlanmaktadır. Reformların, kamu, özel sektör ve sivil toplumun sahiplenmesi gerektiği görülmektedir. Kökleri Tanzimat dönemine kadar uzanan bürokratik, devletçi ve merkeziyetçi yönetim kültürü, geleneksel yönetim düşüncesini besleyen en önemli unsurlardır. Türkiye’de kamu kurumları, büyük ölçüde kapalı sistem anlayışı içinde çalışmaktadır. Son dönemde kamu hizmetlerinin daha verimli hale getirilmesi yönünde önemli çalışmalar yapılmasına rağmen yönetim anlayışında önemli bir değişikliğin olmaması nedeniyle kamu yönetiminde istenen düzeyde verimlilik ve etkinlik sağlanamamıştır. Bugüne kadar, yeniden yapılanma çalışmaları, örgütsel ve işlevsel iyileştirme çabalarının ötesine geçerek. Yönetimin bütün alanlarını kapsayan, bireyler, sivil toplum ve piyasalarla ilişkileri de içine alacak şekilde geniş boyutlu bir çerçeveye oturtulamamıştır.
“Son Dönem Türk Kamu Yönetimi Reformlarının Değerlendirilmesi” konulu yüksek lisans çalışmasında idare sistemimizin tarihi gelişimi, mevcut durumu ile Türk kamu yönetiminin niteliğini değiştirmeye yönelik çalışmalara yer verilmiştir. Yüksek lisans çalışması sırasında benden yardımlarını esirgemeyen Araş. Gör. Metehan TEMİZEL’e, hocam Prof. Dr. Ali ACAR’a ve yoğun iş temposunda bana vaktini ayıran bölüm başkanımız ayrıca danışman hocam Prof. Dr. Orhan GÖKÇE’ye sonsuz teşekkürlerimi sunarım.
Saygılarımla.
Ö Z E T
Cumhuriyetin kuruluşundan beri, kamu hizmetlerinin asıl sahibi ve sorumlusu olan devletin, bu hizmetleri vatandaşına sunarken haiz olduğu etkinlik ve yeterlilik derecesi tartışılmıştır. Bürokratik işlemlerin fazlalığı kamu yönetiminin demokratik işlemediği, devlet yapısının hantal olduğu, yapılan eleştiriler arasındadır. Bu eleştiriler doğrultusunda kamu yönetimi reformu gündeme gelmekte, siyasi partilerin programlarına konu olmaktadır.
Bu çalışmada 2000’li yılların Türkiye’sinde, Türk kamu yönetiminin niteliğini değiştirmeyi amaçlayan reform tasarıları irdelenmiştir. Bu amaçla öncelikle dünyada kamu yönetimi reformu alanındaki yaşanan gelişmelerin neler olduğu, niçin değişime ihtiyaç duyulduğu ve bu değişimler sonucu ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışının Türkiye’ye yansımaları değerlendirilmiştir.
Yapılan çalışmanın birinci bölümünde; kamu yönetimi kavramı, kamu yönetimde yeni arayışlara yol açan nedenler ve reform alanları değerlendirilmiştir. İkinci bölümde yeni kamu yönetimi kavramı ve anlayışı, kamu politikaları transferler ile bu transferlere yönelik örneklere yer verilmiştir. Çalışmanın üçüncü bölümünde ise idare sistemimizin genel esasları,tarihi gelişimi, kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilebilmesi için merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin örgütlenme, görev, yetki ve kaynak dağılımı ile bunlar arasındaki ilişkilerin esas ve yöntemlerini düzenlemeyi amaçlayan Kamu Yönetimi Temel Kanunun Temel Tasarısı, Belediye Kanunu, Büyükşehir Belediye Kanunu ve Mahalli İdare Birlikleri
Kanunu değerlendirilmiştir. Yine aynı bölüm içerisinde kamu yönetiminde başarının önkoşulları ile ilgili önerilere yer verilmiştir.
Sonuçta ise reform çalışmaları yürüten her ülkenin kendi ekonomik siyasal ve kültürel yapısına uygun olarak birebir taklitçi anlayış yerine yenilikçi, günü kurtarmaya yönelik olmayan reform çalışmaları yapması gerektiği, aksi halde bunun reform değil restorasyon olacağı, bu durumun ise kamu yönetiminde yapısal ve işlevsel sorunlara çözüm olamayacağı belirtilmiştir.
ABSTRACT
Since Turkish Republic was established, the activity and capacity degrees of government, which is responsible for public services, has been argued.The excess of bureaucratic process,public management working without democracy, and government structure being clumsy are some of criticized topics.In the ligth of these criticisms,public administration reform has been in agenda and has been interested by political parties.
In this opperation, reform projections which aim to change the character of turkish public administration were explicated.For this purpose,firstly what the development of public administration in the world is,why changes are needed and reflection of concepts in new public administratation which arises on turkey due to the result of the changes were assessed
At the first section of the opperation that have been done,a public management concept,the reasons which give rise to new research in public management and reform areas are evaluated.At the second section,new public management concept and understanding,public politics and transfers,and examples related with the transfers take place.At the third section, for fulfilling general princibles of management system,historical developments,and public services effectively and fruitfully, central management and the local managements’ organization,duty,authority and source distrubution are evaluated.In addition,, Public Management’s Fundamental Proposal,Municipal Law,Metropolitan Municipality Law and
Local Associative Administration Law are evaluated.Moreover,at the same section,the proposals related with requirements of success in public management are discussed.
As a result, every country that tries to reform should make reform opperations which are suitable for their own political and cultural structure ,reformist in stead of being imitator ,and permanent.Otherwise,reforms that people want to make are not real reforms,it is just a restoration.As a result of this situation,it is stated that structural and functional problems in public administration cannot be solved.
GİRİŞ
Kamu yönetimi, insanın gereksinim ve beklentilerini gerçekleştirme ve çağdaş bir toplum yaratabilme ile görevli ve sorumludur. Hedef kitle insan ve insanların oluşturduğu toplumdur. Kamu yöneticileri bilimden ve teknolojiden yararlanarak bunları, insanı ve toplumu geliştirmek için kullanırlar. Kamu yönetimi insan ve toplum için varolduğuna göre,bu yönetimin toplum istekleri doğrultusunda kurulması ve kuruluş nedeninin toplum tarafından çok iyi anlaşılması gereklidir.
Kamu yönetiminde yapılacak reform çalışmalarının genel amacı; kamu kesiminin hizmet üretimini daha etkili, verimli ve dinamik kılmaktır.1
Bu çalışmada reformların kamu yönetimleri açısından kaçınılmaz bir olgu olduğunu nedenleriyle birlikte inceleyeceğiz. Elimizdeki çalışmanın temel hipotezi, kamu yönetiminde belirgin değişikliklerin iç faktörlerle açıklanamayacağı, bu değişikliklerin büyük ölçüde dış-çevresel faktörlere bağlı olduğudur.Bu nedenle iç faktörlere çalışmada fazla yer verilmemiştir. Öte
1Feyzi Uluğ; “Yönetimde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 37, 2004, Ankara, s.1
yandan Türkiye’nin mevcut kamu yönetimi üzerinde bir değerlendirme yapılarak reformların artık neden kaçınılmaz hale geldiğini inceleyeceğiz.
Kamu yönetiminde reform arayışları ,gerek ülkemizde gerekse dünyada her zaman gündeme gelen bir konudur. Toplumsal ve ekonomik yasamda köklü değişimlerin yaşandığı dönemlerde bu çabalar artmakta; daha durağan bir yapının baskın olduğu dönemlerde konu daha geri planda kalmaktadır. Ancak 1980’li yıllarda başlayan ve 90’lı yıllarda ivme kazanan reform çabaları, kapsam ve ulaştığı boyut bakımından incelenmesi gereken özellikler taşımaktadır.2
Değişim ve reformlar uygulanırken ülkenin ve yönetimin özel şartları mutlaka dikkate alınmalıdır. Çünkü uygulanacak olan değişiklikler adaptasyon ve uygulama sürecinde sakıncalı durumlar ortaya çıkarmamalıdır. Aksi taktirde yapılmak istenen değişimin hiçbir anlamı kalmayacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN DÜZENLEME
1. Kamu Yönetimi Kavramı ve Yeniden Düzenleme
Gereksinimi
Ülkeler ve yönetimler var olduğundan beri yönetim sistemlerinde ve kamu politikalarında zaman içerisinde birtakım düzenlemelere gidilmiştir. Bu düzenlemeler yapılırken geçmişten örnek alındığı gibi, diğer ülkelerin yönetim sistemlerinden de yararlanılmıştır. Kamu politikaları geliştirme ve yenileme süreçlerinde yönetim kendisini günün şartlarına göre değiştirtmek ve geliştirmek zorundadır. Bu değişim kamu politikalarının etkinliğinde ve verimliliğinde de önemli rol oynayacaktır.
Yeni bir yüzyılın, dahası yeni bir bin yılın başlangıcının, bilim ve teknoloji yanında ekonomik ve siyasal alanda yaşanan köklü değişimlerle örtüşmesi, bu dönemde yaşanan değişim çabalarına daha farklı bir boyut katmaktadır. 1990’lı yıllarda kamu yönetimi reformunun, devletin rolü tartışmalarını da içerecek şekilde daha geniş bir bağlamda ve hemen tüm ülkelerde gündeme geldiği görülmektedir. Yönetim değişen koşullara kendini uyarlamak zorundadır. Bu nedenle ulaşım, haberleşme ve teknoloji alanında yaşanan çok hızlı ve köklü gelişmeler yanında Sovyetler Birliği’nin dağılması ve Doğu Avrupa ülkelerinde yaşanan siyasal ve ekonomik sistem değişikliği gibi uluslar arası alanda derin izler bırakan değişimlerin yaşandığı bir dönemde kamu yönetiminde reform arayışlarının tekrar gündemde ön sıralara çıkması beklenen ve doğal bir gelişmedir.3
Kamu yönetimi boşlukta oluşan ve isleyen bir kurum değildir. Belirli bir çevrede doğar, gelişir ve söz konusu çevrenin şartlarından etkilenir ve etkiler.Bu anlamda kamu yönetimi ile toplumsal yapılar arasında karşılıklı bir ilişki kaçınılmazdır. Toplumların teknolojik, ekonomik kültürel, sosyal ve zihinsel yapılarıyla kamu yönetimleri arasında uyumsuzlukların olması uzun vadede görülmemektedir. Diğer taraftan, toplumsal alanda meydana gelen değişmeler kamu yönetimini etkilediği gibi, kamu yönetimi de toplumsal kurumları belirli ölçüde biçimlendirmektedir.4
Kamu yönetimi disiplini bilim dalının “public administration” deyiminden “public management” deyimine geçiş süreci yani kamu hizmetlerinin sunum seklinin işletmeselleştirilmesi sürecinin yansıması olarak “idare” kavramı da değişikliğe uğramıştır.5
Yönetimde reorganizasyon, yeniden düzenleme, yeniden yapılanma ve idari reform gibi değişik, ancak birbirine çok yakın kavramlarla anlamlandırılan sürekli yenilenme ile öz olarak daha hızlı, daha etkili ve daha verimli bir kamu yönetimi sisteminin kurulabilmesi amaçlanmaktadır. Gerçekten de kamu yönetimini yeniden düzenleme gereksiniminin gerisinde yatan temel neden; varolan sistemin isleyişinde beliren sorunları saptayarak; sistemi, öngörülen amaçları daha etkin ve ussal yollarla gerçekleştirilebilecek bir niteliğe kavuşturmak düşüncesine dayanmaktadır.6
Değişimin bir yaşam biçimine dönüştüğü günümüz dünyasında, değişim dinamikleri,başta yarışmacı sistemler olmak üzere, bütün kurumsal sistemleri daha etkin olmaya yöneltmektedir. Biraz daha gerilerden izlese bile, kamu sektörüde bunlar arasındadır. Gerçekten de tüm sektörlerde kendisini gösteren değişim rüzgarı, kamu yönetimini de etkili olmaya zorlamaktadır.
4Hamza Al; Bilgi Toplumu ve Kamu Yönetiminde Pradigma Değişimi, Bilim adamları Yayınları, 2002, s.19 5Süleyman Ruhi Aydemir; Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağı İncelemesi, Mahalli İdareler Kontrolleri Derneği Yayını, Nisan 2004, Sayı 4, s.36
Bu değişimler hem yönetim biliminin kuramsal yapısında hem de yönetim uygulamalarında yaşanmaktadır. Dünya ekonomisinin içinde bulunduğu koşullar ve dünya nüfusunun hızla büyümesi gerçeği, yönetim biliminin kuramsal içeriğinin ve uygulama koşullarının hızla değişmesini kaçınılmaz kılmaktadır. Ayrıca yaşanan küreselleşme süreci de, farklı coğrafyalarda ve kültürlerde yaşanan değişimlerden, bütün ülkelerin etkilenmesine neden olmaktadır. Bu süreçte ortaya çıkan toplumsal, ekonomik ve siyasal gelişmeler, yönetimi değişme ve gelişme yönünde güçlü bir baskı altına almaktadır. Değişim; durağanlıktan hareketliliğe, bağımlılıktan etkenlik ve verimlilik arayışlarına ve hukuksal geçerlilik endişelerinden yarar-maliyet analizlerinin ortaya çıkarılmasına doğru bir yöneliş ve geçiş biçiminde ortaya çıkmaktadır.7 Bunun sonucunda her alanda sorunların çözümüne yönelik önemli bir baskı ortaya çıkmaktadır.
Çağımızda köklü bir tarihsel değişim sürecinden geçildiğine işaret eden geçerli ve nesnel nedenler bulunmaktadır. Bu nedenler; teknoloji, bilim, kültür, siyasi sistem, ekonomik ve sosyal yapıdaki değişimlerle çok yakından ilişkilidir.8 Bütün dünyada 1980’ lerde başlayan kamu reformu hareketleri temelde, devletlerin üstlendikleri işlevler ile yeterlilikleri arasında uyum sağlama zorunluluğundan kaynaklanmıştır.9 Kamu yönetimini değişmeye
zorlayan nedenlerin bir bölümü birçok ülke için geçerli olan genel nedenlere yönelik iken, bir bölümü de durumsaldır.10
Dünyadaki değişim, genel olarak, küreselleşme ve sanayi toplumu şartlarından bilgi toplumuna geçiş şeklinde özetlenebilir. Ancak geçmiş kalıplarımız ve mevcut yapımız bu yeni ortama uygun üretmek yönetim kapasitemizi aşmaktadır. Bu çerçevede, sadece yönetim yapımızı değil, yönetim pradigmamızı da değiştirmek kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu yapılanmayı ancak insanlığın ortak tecrübesi ile ülkemizin birikimleri üzerine kurulan bir yeniden yapılanma, etkinliğin artırılması ve katılımcılık eksenine
7Firuz Demir Yaşamış; “Kamu Yönetimi Kuramında ve Uygulamasında Yeni Gelişmeler: Administration'dan Management'a”, Türk İdare Dergisi, Yıl 69, Sayı 417, s:47
8H. Al (2002); a.g.e., s.13
9TÜSİAD; Kamu Reformu Araştırması, Aralık 2002, s.164 10F.Uluğ (2004); a.g.e., s.2
oturtmaktır. Böylece demokratik bir ortamda, değişimin yönetilmesi, bilgi toplumunun gerektirdiği uyumun sağlanması ve halkımızın refah düzeyinin artırılması mümkün olabilecektir.11
II. Dünya Savaşı ertesinde gerek gelişmiş, gerekse gelişmekte olan dünya, devleti ekonomik ve toplumsal gelişmenin öncüsü olarak kabul eden bir pradigmanın etkisi altına girdi. Savaşın yol açtığı olağanüstü yıkım, yoksulluk ve işsizlik koşullarına müdahale etme zorunluluğu, yerli özel girişimin yetersiz kaldığı ekonomilerde yabancı girişimcilerin etkinliğinin artmasından duyulan kaygı ve tekelleşmeye yatkın sektörleri düzenleme gereksinimi bu gelişmede öncelikle etkili oldu. Ardından da sanayileşmiş ülkelerde “refah devleti / sosyal devlet” uygulamasına geçiş kamu kesiminin ulusal gelir ve toplam istihdam içindeki payının süratle büyümesine yol açtı. OECD üyesi ülkelerde kamu harcamalarının ulusal gelirdeki ortalama payı birkaç on yıl içinde yüzde 25’ in altından yüzde 45’ in üzerine çıktı.12
Birçok alandaki değişim, 20. yüzyılın sonunda hızlanmış ve değişik kurumları, ilişkiler sistemini ve anlayışları etkilemiştir. Özellikle Batı toplumlarında başlayan bu pragmatik değişim, diğer ülkeleri de etkilemiş ve değişimin niteliği küresel bir boyuta ulaşmıştır. Hemen hiçbir kurum, toplum ve ülke değişim karşısında direnç gösterememekte; bu gelişmeleri iyi anlayıp yorumlayarak yararlanmaya çalışmaktadır. Ama şüphesiz bunun istisnaları da olmaktadır ve olacaktır.13
Kamu yönetiminin ekonomik, sosyal, siyasi, teknik ve işletmecilik alanında meydana gelen değişimleri göz ardı ederek varlığını sürdürmesi mümkün değildir. Değişimin, kurumlar, toplumlar ve devletler üzerindeki etkisi, mevcut yapıların ve ilişkiler sisteminin yeniden gözden geçirilmesini gerekli kılmıştır. Ayakta kalabilmek için değişim ve dolayısıyla gelişmenin
11 Ömer Dinçer& Cevat Yılmaz; Değişimin Yönetimi İçin Yönetimin Değişimi, Başbakanlık, Ankara, 2003, s.11
12TÜSİAD; (2002); a.g.e., s. 165 13H.Al; (2002); a.g.e., s.13
kaçınılmaz olduğu gerçeğini, yalnız özel isletmeler değil, kamu da kabul etmiş durumdadır.14
Şüphesiz kamudaki yapısal ve işlevsel/işlemsel değişiklikler, iç faktörlerden daha çok dış faktörlerin etkisi altına girmiştir. Burada başlıca faktörler olarak; teknolojik yapıdaki yenilikler, küreselleşme ve ulus –devlet anlayışındaki gelişmeler, yeni ekonomik teoriler, piyasanın artan gücü, özel sektör kuruluşlarının yapı ve faaliyetlerinde meydana gelen değişimler, ve değerler sistemindeki gelişmeler üzerinde durulabilir.15
Kamuda yeniden yapılanmanın uygulamada başarısı, siyaset ve bürokrasi kuramlarının yanı sıra, bütün toplumsal kesimlerin eleştirisine, tartışmasına, katkısına ve sahiplenmesine bağlıdır. Yeniden yapılanma bir denge durumundan yeni bir denge durumuna sıçramayı, bu sıçrama yapılırken geçici olarak dengenin bozulmasını gerektiren bir değişim surecini ifade etmektedir.16
Kuşku yok ki, kamu yönetim sisteminde değişim gereksinimi her zamankinden daha fazladır. Özellikle son 20 yılda ortaya çıkan gelişmeler, sözü edilen gereksinimi çok büyük ölçüde artırmıştır. Daha öncede vurgulandığı gibi sorun, “ değişimin neleri kapsayıp, ne türde gerçekleştirilebileceği “ sorusunun içinde gizlidir.17 Yaşanan değişim ve
dönüşümün ortaya çıkardığı yeni kamu yönetimi anlayışı, yönetimde etkinlik ve verimliliği temel almaktadır. Bu anlamda geleceğe hazırlıklı olma, hızlı karar alma ve sorunlara süratle uygun çözümler bulma, değişime uyum sağlamanın temel gerekleridir. Kamu yönetiminde yeniden yapılanma , yerel yönetimlerde de dönüşüm ve değişimi gerekli kılmaktadır.18 Merkeziyetçi, prosedürel, bürokratik ve “hukukilik” üzerine temellenen Weberian bir
14 a.g.e., s.13 15 a.g.e., s.13
16Dinçer ve Yılmaz; a.g.e., s.15 17F.Uluğ (2004); a.g.e., s. 9-10
18Ülkü Varlık ve diğerleri; “Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler Gündemi”, Yönetim Bilimleri Dergisi, Cilt 1, Sayı 1, Ankara, 2004, s.25
anlayışın yeni yönetişim kavramı ile bağdaşması artık mümkün görünmemektedir.19
Tüm bu değindiğimiz konular ışığında şu hipotezi ortaya koyabiliriz: Kamu yönetim sisteminin toplumun gereksinimlerini karşılamada etkin bir araç durumuna dönüştürülebilmesinin başlıca koşulu; sistemin gelişen ve değişen koşullara ayak uydurmasını sağlayıcı yönde sürekli yenilenmesidir.
1.1. Kamu Yönetiminde Yeni Arayışlara Yol Açan
Nedenler
1.1.1. Üç Açık:
20Kamu yönetiminde reform arayışlarına yol açan nedenlerin derecesi her ülkede farklı olmakla birlikte temelde benzer koşullar sonucunda ortaya çıktığı görülmektedir. Bunlardan ilk üçü bazen kısaca “üç açık(three deficits)” diye ifade edilen olgudur. İlk açık bütçe açığıdır. İkinci açık “güven açığı”dır (tröst deficit). Üçüncü açık ise “performans açığı”dır (performance deficit). Bu açıkların ortaya çıkma süreci ve nedenleri birbirleri ile yakından ilgilidir.
İkinci Dünya Savaşından sonra başlayan sosyal devlet anlayışı ile birlikte dünyadaki ülkelerin çoğunda devletin rolünün arttığı ve buna bağlı olarak kamu kesiminin genişlediği görülmektedir. 1960’lı yıllarda refah devleti anlayışının hakim olması nedeniyle, kamu yönetiminden beklenenlerin yerine getirilebilmesi için kamunun çok çeşitli konularda faaliyette bulunması kaçınılmaz olmuştur. Bu dönemde kamunun politika belirlemek, düzenleme yapmak, sübvanse etmek, finansman sağlamak ya da doğrudan işletme sahibi olup üretimde bulunmak gibi değişik yöntemlerle yürüttüğü faaliyetleri sıralandığında çok geniş bir yelpaze ortaya çıkmaktadır. Eğitim, sağlık, altyapı, sosyal hizmetler, enerji, cevre, bankacılık, madencilik, tarım, ulaştırma, sigortacılık... gibi. Bu faaliyetler sonucu ekonomide kamu payının giderek
19 Şammas Salur; “Türkiye’de Yönetim Reformu Sorunu Üzerine Bir Analiz”, Akademik Araştırmalar
Dergisi, Sayı 21, Ankara, 2004, s.27
artması ve transfer harcamalarının bütçe içerisinde önemli bir pay oluşturmasıdır. Ancak zamanla bu tür harcamalar bütçe üzerinde büyük bir yük oluşturmaya başlamış ve bu harcamaların finansmanı bütçe kaynaklarından karşılanamaz olmuştur. Bu yük sonucu ortaya çıkan açıkların finansmanı nedeniyle de kamu borçları giderek büyümeye başlamıştır. Sonuç olarak refah devleti harcamaları bütçe imkanlarını zorlayan bir büyüklüğe ulaşmış ve bu nedenle de tartışılır hale gelmiştir.
Bütçe açığına ve kamunun büyüklüğüne bağlı olarak kamuoyunda kamu kesiminin genel olarak pahalı ve verimsiz olduğu şeklinde bir kanı oluşmuştur. Bu da üç açıktan ikincisini yani performans açığını ifade etmektedir. Performans açığının kamunun yapılanma ve işleyişinden kaynaklandığı, dolayısıyla yeniden yapılanma yoluyla performansın artırılabileceği ileri sürüldüğü gibi, kamunun doğası gereği bir performans açığına mahkum olduğu dolayısıyla kamu kesimini minimalize etmek gerektiğini savunanlar da olmuştur.21
Bütçe açıkları ve performans açığıyla yakından ilişkili diğer açık ise güven açığıdır. Kamuoyunda kamu kesiminin faaliyetlerinden hoşnutsuzluk yanında bir güven bunalımı doğmuştur. Bu durum güven açığı olarak ifade edilmektedir. Güven açığının oluşmasında performans açığı yanında kamu yönetiminde kayırmacılık ve yolsuzluk türünden faaliyetlerin meydana gelmesi ve bürokrasinin toplumsal faydadan ziyade kendi çıkarlarını maksimize etmeye yönelik uygulamalar içindeymiş izlenimi vermesi de önemli rol oynamıştır.
1.1.2. Kriz:
Yukarıda değinilen açıkların derinleşmesi ve giderek büyümesi bir krize ya da kriz havasına yol açmaktadır. Genel olarak mali, ekonomik ya da performansa dayalı bir kriz havasının duyumsandığı ortamlarda reform daha kolay uygulamaya konulmaktadır. Çeşitli ülkeler kriz ortamını kamu yönetimi reformunun başlangıcı için bir fırsat olarak değerlendirmişlerdir.22
21http://www.hazine.gov.tr sitesinde yer alan bilgi notu (erişim tarihi 13.07.2005)
1.1.3. Beklentilerin Artması:
Kamu yönetimi reformuna yol açan önemli nedenlerden birisi de kamu hizmetlerinden yararlananlar ve vergiler yoluyla hizmetin finansmanını sağlayanlar olarak vatandaşların, kamudan beklentilerinin artmasıdır. Vergi ödeyiciler olarak vatandaşların, kamudan beklentilerinin artmasıdır. Vergi ödeyiciler olarak vatandaşlar daha kaliteli mal ve hizmet sunumu talep etmekte, ödediği vergilerin karşılığını görmek istemektedirler. Teknoloji alanında yaşanan gelişmeler sonucu özel sektörde mal ve hizmet üretimi ve sunumunda önemli değişimler olmuş ve müşteri tatminini merkez alan uygulamalar yaygınlık ve başarı kazanmıştır. Vatandaşlar doğal olarak kamu kesiminden de benzer taleplerde bulunmuşlardır. Bu taleplerin istenen düzeyde karşılanamaması, kamu yönetiminde reform arayışlarının kamuoyu tarafından genel bir destek görmesine yol açmıştır. Vatandaşların eğitim düzeyinin ve başka uygulamalara ilişkin bilgilerin daha fazla olması da beklentilerin yükselmesinde etkili olmuştur.
1.1.4. Uluslar arası Gelişmeler:
Uluslar arası alanda yaşanan gelişmeler ve küreselleşme olgusu da kamu yönetiminde yeni arayışları destekler niteliktedir. Küreselleşme ile birlikte kamu yönetimi sisteminin, ulusal boyutun ötesinde uluslar arası düzlemde etki ve tepkide bulunabilecek kararlar ve uygulamalar içinde olması gerekmektedir. Dünya ekonomi politiğinin iki kutupluluktan tek kutupluluğa dönüşmesiyle birlikte, bir bakıma daha önce büyük ölçüde ulusal düzlemle sınırlı kalan kamu politikaları, uluslar arası arenadan daha fazla etkilenir hale gelmiştir. Yaşanan değişimin hızı da kamu yönetiminin bu değişime hızla cevap vermesi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. Bu zorlamalar kamu yönetiminin kapasite ve yetenek olarak bu değişime hazırlıksız yakalanmasının etkisiyle yeni arayışların ortaya çıkmasında ve bunun yönünün saptanmasında etkili olmuştur.23
23
Uluslar arası alandan gelen iki önemli etki daha vardır. Bunlardan birincisi diğer ülkelerin uygulamaya koyduğu başarılı kamu yönetimi reformu çalışmalarıdır. İkincisi ise Dünya Bankası, OECD, UNDP gibi çok sayıda uluslar arası örgütün kamu yönetimi reformunu değişik yöntemlerle desteklemesidir.
1.1.5. Sosyal Göstergelerdeki Değişmeler:
Özellikle kalkınmış ülkelerin sosyal göstergelerinde meydana gelen değişim reform arayışlarının başka bir nedenidir. Nüfus artışının durması, üretken nüfusla yaşlı nüfus arasında dengenin bozulması ve bunun sonucu olarak sosyal güvenlik harcamalarında ortaya çıkan artış ve bunun gelecekte yol açacağı sorunlar, kamu kesiminin sorgulanması sonucunu doğurmuştur.24
1.1.6. Kuramsal Alanda Yaşanan Gelişmeler:
Kuramsal ve akademik alanda yaşanan gelişmeler ve yapılan çalışmalar da yeni arayışlara katkıda bulunan önemli bir unsurdur. Örneğin Amerika Birleşik Devletlerinde Dav id Osborne ve Ted Gaebler tarafından yazılan “Reinventing Government” isimli kitap, ABD’nin kamu yönetimi reformu çalışmalarında çok etkili olmuştur. Mikro ekonomi alanında ortaya çıkan asil-vekil teorisi (principle-agent theory), kurumsal ekonomi, kamu tercihleri teorisi (public choice theory), motivasyon teorisi gibi konularda yaşanan gelişmeler mevcut anlayışta değişikliklerin kuramsal temelini oluşturmaktadır. Kamu yönetiminde de Yeni Kamu Yönetimi (New Public Managment) Yaklaşımı ortaya atılmıştır. İdare (administration) yerine yönetim (management) kavramını kullanan bu yaklaşım, özü itibariyle işletme yönetiminde kullanılan kavram ve yöntemleri kamu yönetiminde de uygulamaya yöneliktir.25
Bunun yanı sıra son dönemde sıkça kullanılan yönetişim(governance) kavramı, yönetimde tek yönlülük yerine çok yönlü bir etkileşime ve sivil
24http://www.yerelnet.org.tr sitesinde yer alan bilgi notu (erişim tarihi 13.07.2005)
25G.Şaylan; “Yönetim Biliminin Evrenselliği ile İlgili Bazı Düşünceler”, Amme İdaresi Dergisi, 1978, Sayı 11/2, s. 3-4
toplumun rolüne vurgu yapmaktadır. Yönetişmek yukarıdan aşağı tek yanlı bir yönetim tarzı yerine hep birlikte yönetmeyi öngören bir kavramdır. Katılımcılık dolayısıyla sivil toplum kuruluşlarının ve özel kesimin de yönetime, karar almadan denetime kadar her aşamada katılması kavramın temelini oluşturmaktadır. Ancak bunun somut uygulamalarının nasıl olacağı ve ne tür mekanizmalar geliştirileceği belirgin değildir. Kavramın çok fazla kullanılır hale gelmesi bu belirsizliği daha da artırmaktadır. Ancak yönetişim kavramının, toplumun sadece kamu yönetimi alanında değil tüm alanlarda örgütlenme biçiminde ve ilişkilerinde köklü bir sorgulamayı içerdiği söylenebilir. Kavramın özel kesime yani işletme yönetimine yansıması “corporate governance” diye ifade edilmektedir.26 Burada özü itibariyle azınlık haklarının geliştirilmesi ve paydaşlarla daha fazla etkileşimde bulunulması dile getirilmektedir. Kamu yönetimi alanında ise iyi yönetişimin bileşenleri olarak meşru ve katılımcı süreçlere dayanan bir hükümet, hukukun üstünlüğü, hesap verme sorumluluğu, saydamlık, etkinlik ve etkililik, gönüllü kuruluşlar ve özel kesimle işbirliği gibi öğeler dile getirilmektedir.27
1.1.7. Ürün Farklılaştırma İhtiyacı:
Vatandaşların beklentisi ve kamu hizmeti kavramının nasıl yorumlandığına işaret eden bir başka nedenin de “herkese aynı gömlek yaklaşımının artık geçerliliğini yitirmiş olmasıdır. Bilindiği gibi geleneksel bürokratik anlayışın en önemli özelliklerinden ve bir bakıma üstünlüklerinden birisi de herkese aynı mesafede durarak eşitlik ilkesi gereği tüm yurttaşlara aynı hizmeti aynı biçimde sunmasıdır.28 Oysa değişen ve çeşitlenen yurttaş tercihleri, kamuyu farklı kişi ya da gruplara farklı nitelikte hizmet sunmaya zorlamaktadır. Teknolojik alanda yaşanan gelişmeler de bu tur bir farklılaştırmaya imkan vermektedir. Özel sektörün bu alanda önemli gelişmeler sağlaması kamu yönetiminin de bu tür taleplere cevap vermesi ihtiyacını doğurmuştur.
26Oya Çitçi; “Kamu Bürokrasisi Üzerine”, Amme İdaresi Dergisi, C.16, S.4, 1983,s.18
27Yusuf Erbay; “Bürokrasi. Bürokratizm ve Ülkemizde Bürokrat-Siyasetçi İlişkileri”, Yeni Türkiye, Yıl:3. Sayı:14, 1997, s.404
28Mustafa Sakal; “Politik Karar Alma Sürecinde Bütçe Maksimizasyonu ve Bürokatik Yozlaşmalar”, Yeni
1.1.8. Deneyim:
Başarılı reform uygulaması görülen ülkelerin çoğunda daha önce, başarısızlıkla sonuçlanan benzer girişimler olmuştur. Bu başarısız deneyimler, edinilen dersler yoluyla reform çabalarına önemli katkılarda bulunmaktadır. Başarısızlıkların nedeni olarak en fazla dile getirilen olguların, reformun amacının net olarak belli olmaması ve/veya kamuoyuna anlatılamaması, gerekli ön hazırlıklar yapılmadan aceleye getirilmiş bir şekilde çalışmalara girişilmesi, yeterince şeffaf bir tutum sergilenmemesi ve paydaşların sürece dahil edilmemesi nedeniyle reformun görünen hedefleri dışında gizli bir politik hedefinin olduğu kuşkularının yaygınlık kazanması gibi nedenler sayılabilir.
1.2. Reform Alanları
29Kamu yönetimi reformu deyiminin çok çeşitli uygulamaları kapsadığı görülmektedir. Aşağıda bunlar özetlenmektedir:
· Kırtasiyeciliğin azaltılması, bu çerçevede bürokratik aşamaların azaltılması, bürokratik eskimiş kuralların kaldırılması, kurumların yerleşme biçimlerinde değişiklik ve kağıda dayalı işlemleri azaltma.
· İletişim ve bilgi teknolojilerinden yararlanma. Bu yolla mali sistemlerde, satın alma ve ödeme usullerinde, vatandaşla ilişkilerde, iç ve dış iletişim kanallarının geliştirilmesinde iyileştirmeler sağlamak.
· Bütçe açıklarını, kamu borçlarını azaltma çabaları. Bu amaçla vergilerde ve harcamalarda reform arayışları.
· Kurumsal etkililiği artırmak için daha küçük ve bağımsız birimler oluşturulması.
· Sübvansiyonların kaldırılması, kullanıcı ücretleri gibi yollarla kamu politikalarının kendi kendini besleme kapasitelerinin artırılması.
· Stratejik planlama, performans yönetimi, toplam kalite yönetimi gibi tekniklerin uygulanmaya çalışılması.
· Kamusal hizmetlerin doğrudan kamu birimleri yerine; sözleşme yoluyla özel kuruluşlar ya da gönüllü kuruluşlara gördürülmesi (contracting-out); özel kesim-kamu kesimi ve gönüllü kuruluşlar arasında işbirliği anlaşmaları; şirketleşme, özelleştirme uygulamaları.
· İnsan kaynakları yönetiminde (personel rejimi) ve ücret sisteminde değişiklik. Kamu birimlerine kendi personel politikalarını ve ücret sistemlerini belirleme konusunda daha fazla yetki verilmesi ve ömür boyu iş güvencesi hakkının sınırlandırılarak performansa dayalı ücret sistemine geçilmesi, sınırlı süreli ya da kısmi zamanlı çalışmaya dayalı sözleşmeler yoluyla istihdam. · Hizmet sunumunda kalitenin esas alınması ve bu amaçla standartlar geliştirilmesi.
Kamunun örgütlenme ve görev alanlarının yatay anlamda da gözden geçirilerek mükerrerliklerin ortadan kaldırılması, sahipsiz görevler için ilgili birimlerin görevlendirilmesi.
Genel olarak reform alanlarına baktığımızda hizmet sunumunda kalitenin artırılması, bilgi ve iletişim teknolojilerinden yararlanma, kamu mali yönetimi, performans yönetimi, yapısal (structural) değişim, insan kaynakları yönetimi ve düzenleme (regulasyon) konularının kamu yönetimi reformunu oluşturan başlıca alanlar olduğu görülmektedir. Aşağıda bu konulara değinilmektedir.
1.2.1. Kaliteli Hizmet Sunumu:
Kaliteli hizmet sunumu tüm ülkelerde reformdan beklenenlerin gerçekleştirilmesine yönelik önemli bir adım olarak görülmektedir. Kamu hizmetlerinde kalitenin artırılmasıyla ülke refahına ve kalkınmasına daha fazla katkıda bulunulması beklenmektedir. Bu amaçla kamunun elindeki kaynakları en etkili ve en verimli şekilde nasıl kullanabileceği üzerinde durulmaktadır.
1.2.2. Bilgi ve İletişim Teknolojilerinden Yararlanma:
Bilgi ve iletişim teknolojilerinden yararlanma hemen her ülkede en fazla üzerinde durulan noktalardan birisidir. Bu alandaki gelişme ve değişimlerin çok hızlı olması ülkeler arasında da uygulama farklılıklarına ve belirsizliklere yol açmaktadır. Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin
vatandaş ile kamu yönetimi arasındaki ilişkilerde bir dönüşüme yol açması ve vatandaşın bilgiye erişim yoluyla kamu politikalarını daha etkin biçimde etkilemesi ve denetlemesi beklentisi giderek güç kazanmaktadır. Bu amaçlara yönelik teknik, kurumsal ve hukuki altyapının oluşturulması önemli bir çalışma konusudur.
1.2.3. Kamu Mali Yönetimi ve Performans Yönetimi:
Kamu mali reformu ve performansa dayalı yönetim sistemine geçilmesi sıklıkla başvurulan bir yoldur. Kamu harcama yöntemlerinde ve bütçede performansa dayalı bir reforma gidilmektedir. Bu alandaki reformun en belirgin özelliği girdilerden çok çıktılar üzerinde duran ve hesap verme sorumluluğunu çıktılar üzerine kuran bir yaklaşımın benimsenmesidir. Süreçlerden çok sonuçlar üzerinde duran bu yaklaşımda kamunun öncelik alanlarının belirlenmesi ve bütçe kararlarının buna göre verilmesi de önem taşımaktadır. Bütçeleme sisteminde bir programın maliyetini bütünüyle görebilmek ve daha sağlıklı bir değerlendirme yapabilmek için nakdi (cash) muhasebeden tahakkuk esaslı (accural) muhasebe sistemine geçilmektedir.
Performans yönetimi amacıyla kullanılan başka bir araç ise siyasi otorite ile ilgili bakanlık ya da kamu kurumu arasında imzalanan “performans anlaşmaları”dır. Bu şekilde kamu kurumundan beklenen performans düzeyi belirlenmekte ve yönetim bundan sorumlu tutulmaktadır. Bazı ülkelerde bir adım daha ileri gidilmiş ve hizmet ya da Yurttaş Şartları (Citizen Charters) adı altında vatandaşa sunulan her hizmet için belli bir hizmet standardı geliştirilerek bunun sağlanacağı taahhüt edilmiştir. Bu yaklaşımın bir sonucu olarak daha önce rekabet kavramına tümüyle uzak duran kamu kesiminin de en azından özel kesim düzeyinde performans göstermesi beklenir olmuştur. Kamu kesimini rekabete zorlamak için piyasa koşullarına benzer koşullarda faaliyet etmesine yönelik düzenlemeler yapılmaktadır.
1.2.4. Yeniden Yapılandırma:
Yeniden yapılandırma (restructuring) da sıklıkla başvurulan bir yoldur. Yeniden yapılandırma konusunda unutulmaması gereken nokta bunun kendi başına bir reform olmayıp reforma yönelik bir adım olduğudur. Çünkü
kurumlar sadece yapıdan oluşmazlar. Oluşturulan yapının işlemesi ve bu işleyişe ilişkin ilkeler, kurallar, gelenekler ve örgütsel kültür de kurumun bir parçasıdır. Yeniden yapılanmaya bazen karar süreçlerinin daha az kademeli hale getirilerek bürokrasinin azaltması ve saydamlığın güçlendirilmesi amacıyla başvurulmaktadır. Giderek artan biçimde politika belirleme, düzenleme doğrudan hizmet sunma birimleri, birbirinden ayrılmaktadır. Deneyimler göstermektedir ki yeniden yapılanma oldukça maliyetli bir iş olmasına karşın her zaman beklenen yararı en azından istenen ölçüde sağlamayabilmektedir. Yeniden yapılandırma ile getirilen değişiklik bürokrasi kültürü tarafından bertaraf edilebilmektedir. Bu nedenle yeniden yapılandırmanın diğer araçlarla desteklenmesi gerekmektedir.
1.2.5. İnsan Kaynakları Yönetimi:
Diğer önemli bir reform alanı insan kaynakları yönetimidir. Ancak bu alanda ülkeler arasında önemli uygulama farklılıkları olduğu görülmektedir. Kimi ülkelerde merkezileştirilmiş bir personel yönetimi bulunurken kimilerinde her kurumun kendi personel yönetiminden sorumlu olacağı merkezilikten uzaklaşmaya yönelik politikalara yönelinmiştir. Fakat genel eğilim yetkilerin ilgili kuruma bırakılması yönündedir. Kariyer planlaması ve hizmet içi eğitim bu alanda en çok başvurulan araçlardandır.
Kamu yönetiminde insan kaynakları yönetimi konusunda ortaya çıkan en önemli konu, memurların sınırsız iş güvenliğine sahip olup olmayacakları ve ücretlerinin performansla ilişkilendirilmesidir. Bu alandaki eğilimin de iş güvencesinin azaltılması ve bir takım kriterlere bağlı olarak performansa göre ücret farklılaştırmasına gidilebilmesine imkan verilmesidir.
1.2.6. Etik:
Kamuda etik yönetimi bir başka deyişle yolsuzluk ve usulsüzlüklerinin giderilmesi de reform alanlarından biridir. Gerek çevresel değişiklikler gerekse reformla birlikte getirilen yenilikler ve özellikle sözleşme uygulamaları, yetki devri gibi konular etik yönetimindeki geleneksel anlayışta değişimi zorunlu kılmaktadır. Yetki devri yanında hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığın güçlendirilmesi genel eğilim olarak ortaya çıkmaktadır.
1.2.7. Düzenleme:
Devletin bazı alanlarındaki faaliyetlerini özel kesime bırakmasıyla birlikte bu alanlardaki düzenlemeler de kamu yönetimi reformunun bir parçasını oluşturmaktadır.
1.2.8. Yerelleşme:
Son olarak kamu yönetim reformu konusunda her zaman gündeme gelen yerelleşmeye (decentralization) değinmek gerekir. Yetkilerin merkezden yerele aktarılması hemen her ülkede başvurulan bir yoldur. Ancak burada yetki ve sorumluluklara birlikte kaynaklanan ve öz kaynak yaratma imkanlarının yerele devri önem taşımaktadır. Ayrıca yerel yönetimlerin de genel kamu yönetiminde yeni arayışlarla birlikte ortaya çıkan uygulamalardan yararlanmaları gerekir.30 Aksi takdirde merkez yerine yerelde verimsiz çalışan birimler ortaya çıkacaktır.
İKİNCİ BÖLÜM
YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE YAPISI
2. Yeni Kamu Yönetimi KavramıKamu yönetiminde reform sorununa yönelik olarak önce İngilizce konuşan ülkelerde, yani ABD, İngiltere, Kanada, Avustralya ve Yeni Zelanda’da başlayıp, sonra diğer ülkelere doğru etki alanını genişleten Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı (YKA) denen ve genel kabul görmüş modelin tohumları, 1970’lerde atılmıştır. Bu tohumlar filizlerini 1980’lerde vermeye başladı ama, meyvelerin toplanması ancak 1990’lı yılların başlarından itibarendir.31
Günümüzde, yeni kamu anlayışı ile ilgili farklı tanım ve yaklaşımlara değinilmektedir. Yeni kamu yönetimi, sosyal bilimlerde olduğu gibi belirli bir kurucusu olan, formsal bir teoriden yola çıkılarak üretilmiş bir model değildir.
Yeni Kamu Yönetimi Düşüncesi, son yıllarda, özellikle gelişmiş Batı ülkelerinde ortaya çıkan reform hareketlerinin, ortak ve birbiriyle uyumlu olduğu ve dolayısıyla kamu yönetimi pratiğinde ve literatüründe yeni bir dönemin başladığı iddiasına dayanmaktadır. Yeni Kamu Yönetimi, özellikle 1980 sonrası gelişmiş Batı ülkelerinde uygulanan yönetsel reformların benzer noktalarının olduğu düşüncesinden hareket etmektedir. İngiltere’de başlayan bu akım 1980’lerin sonlarından itibaren bir dizi reform hareketi ile birlikte dünyaya yayılmıştır.32
Geleneksel kamu yönetimi anlayışı Batılı gelişmiş ülkelerde son çeyrek yüzyılda önemli değişimlere uğramıştır. Pazara dayalı yönetim anlamında, yeni kamu yönetimi (New public management) yaklaşımı, işletme
31 Önder Kutlu; Gelişmiş Ülkeler ve Türkiye’de Kamu Reformu ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi, Nobel
Yayınları, Ankara, 2004, s.45-46
yönetiminde kullanılan kavram ve yöntemleri kamu yönetiminde kullanmaya yönelik bir çerçeve sunmaktadır. Bu düzlem içinde, geleneksel kamu yönetimi (public administration), piyasa ekonomisi temelinde köklü bir evrimleşme geçirmiştir. Yeni paradigma, devletin toplumsal rolü ve kamu hizmetlerinin niteliğini alabildiğine değiştirmeye yönelmiştir. Anılan dönüşümde; kaliteye odaklaşma, esnekleşme, standart geliştirme, sonuç odaklılık, örgütsel siyasa üretmede plan ve eylem ayrılığı, aşırıya varan yetki dağıtımı, hesap verebilirlik kavramları öne çıkarılmaktadır. Piyasa modeli mantığı içinde kendisini gösteren yeni yaklaşım, kamu alanına yönelik daha ileri bir aşama olarak öne çıkmaktadır.33
Yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu yönetimi sistemindeki temel sorunun aşırı bürokratik yapı olduğunu açıklamaya çalışmaktadır. Bu yaklaşıma göre geleneksel anlayışın dayandığı katı bürokratik ve kuralcı kamu yönetimi modeli artık geçerliliğini kaybetmektedir. Kamu yönetimindeki sorunun başlıca kaynağı bürokrasi olarak algılanmış ve bürokratik anlayışı değiştirmek için çeşitli görüşler ortaya konmuştur. Artık geleneksel Weberyan bürokratik model, günümüzde geçerliliğini yitirmiştir. Weberyan modelin yerini yeni kamu yönetimi anlayışı almıştır.34
Yeni kamu yönetimi, vizyon sahibi, yetkiyi paylaşan, risk almakta arzulu, yenilik ve değişikliğe açık yönetici tipi ve başarıyı ödüllendiren, ekip çalışmasına yönelmiş, müşteri ve kalite odaklı, kitlesel üretim yerine farklılığa dayalı üretime yönelmiş bir sistemdir.35
Yeni kamu yönetimi ile ilgili ortak vurgu noktaları şunlardır: Kamunun rolünü sorgulayıp yeniden tanımlama, piyasayı yönetim için bir model olarak görme, kamu hizmetlerini rekabet ortamında alternatif yöntemlerle yürütme; bürokrasiyle mücadele; aşırı merkeziyetçi ve hiyerarşik yönetim yapılarını desantralize yönetim anlayışıyla değiştirme; hizmet sunumunu hizmet sunanlara en yakın yerden ve söz konusu kişilerle irtibat halinde
33F.Uluğ (2004); a.g.e., s.5-6
34Bilal Eryılmaz; “Dünyada Kamu Yönetimindeki Dönüşüm ve Türkiye’deki Kamu Yönetimi Öğretimine Yansımaları”, II. Kamu Yönetimi Forumu, Hacettepe Üniversitesi Yayınları, Ankara, 2004, s.21 35Bilal Eryılmaz; Kamu Yönetimi, İstanbul, 2001, s.31
gerçekleştirme; esnek bir yapı; kamusal sorumluluğun yeniden dağılımı ve yönetime yeni aktörlerin dahil edilmesi; özel sektörde uygulanan bazı yönetim tekniklerinin kamuda kullanılması; sonuçlara ve performansın yükseltilmesine daha fazla vurgu; etkinlik ve verimliliğe önem verme; kaynak kullanımında daha fazla disiplin ve ekonomiklik; kaliteye vurgu ve güçlendirilmiş hesap verme yükümlülüğü; müşteri odaklılık.36
Yeni kamu yönetimi anlayışının temel yaklaşımları dört noktada toplanabilir:37
i. Kamunun faaliyet alanının ve kamu tarafından sunulan hizmetlerin yeniden tanımlanması; kamusal hizmetlerin alternatif yöntemlerle sunulması.
ii. Kamu yönetiminin örgütsel yapısında ve yönetim anlayışında değişiklikler. iii. Siyaset-yönetim ilişkileri ile kamusal sorumluluk ve denetim anlayışının yeniden düzenlenmesi,
iv. Kamu yönetimi-özel yönetim işbirliği ve yakınlaşması.
2.1. Devletin Rolünün Yeniden Tanımlanması ve Yönetim
Reformu
Kamu yönetimi reformunun kapsamı ülkeden ülkeye değişmektedir. Fakat devletin rolünün yeniden tanımlanmasına ilişkin çalışmalarda ortak nokta kamunun bir takım faaliyetlerden tümüyle çekilmesi, bir kısmında da sorumluluklarını yerine getirme biçiminde farklı düşüncelerin olduğunu görmekteyiz.
Kapsamlı bir reform yaklaşımı benimseyen ülkelerde, devletin işlevlerinin bütünsel olarak gözden geçirilmesi reform sürecinin odağında yer almaktadır. Bu bağlamda öncelikle, kamu yararı açısından stratejik önem taşıyan sektörler; özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarıyla karşılaştırmalı olarak devletin görece etkin/verimli olabileceği ve olamayacağı alanlar; devletin kısa erimde sürdürmekle birlikte orta ve uzun erimde çekilebileceği
36H.Al (2002); a.g.e., s.150 37 a.g.e., s.151
hizmetler; ayrıca şimdiye kadar üstlenmediği ama yakın gelecekte üstlenmek isteyebileceği yeni işlevler olup olmadığı saptanmaktadır.38 Bu kapsamda bütün bütçe kalemleri ve icra programları için (kamu yararı, devletin ilgili alanda bulunmasının meşruiyeti, özel ve gönüllü sektörlerde ortaklık, etkinlik ve verimlilik, mali yeterlilik) gibi belirli ölçütler geliştirilmektedir.39
Yönetim reformu kamunun faaliyetlerini nasıl en etkili biçimde yürütebileceği sorusu üzerinde durmaktadır. Yönetim reformu devletin rolünün yeniden tanımlanması faaliyetinden daha dar kapsamlıdır. Ancak bir çok ülkede yönetim reformunun daha fazla gündeme geldiği görülmektedir.40 Bunun bir nedeni devletin rolünü ilişkin çalışmaların daha geniş bir kamuoyu desteğine ihtiyaç göstermesi ve belli kesimlerden gelecek baskılar nedeniyle siyasetçilerin bu riski yüklenmek istememesidir. Devletin rolüne ilişkin temel değişiklikler önermeyen bir yönetim reformunu uygulamaya koymak daha kolaydır. Çünkü bu tür çalışmaları daha kısa sürede sonuçlandırmak ve olumlu sonuçlarını hemen görmek mümkündür; bu nedenle kamuoyundan olumlu tepkiler almak çok daha kolaydır. Bununla birlikte yönetim reformunda da eğer devam edecekse belli bir noktadan sonra kamunun önceliklerinin neler olduğu, devletin neleri yapıp neleri yapmayacağı gibi sorularla ister istemez karşılaşılacaktır. Genel olarak bakıldığında kamu yönetimi reformunun amaçlarının etkinlik, etkililik, hesap verme sorumluluğu, yetki devri, saydamlık gibi kavramlar etrafında toplandığı görülmektedir. Reform süreci boyunca vurgu yapılan noktalar zamanla değişmektedir. Kapsamlı ve köklü bir değişikliği daha yavaşlamış bir süreç takip etmektedir. Bazı ülkelerde bu amaçlar öncelikle kritik bir sektör seçilerek o alanda pilot uygulamalarla gerçekleştirilmekte daha sonra diğer alanlara yayılmaktadır. Reformun kapsam ve hızını, ülkenin anayasal düzeni, kaynaklar, liderlik, mevcut durumdan hoşnutsuzluk derecesi, bir kriz duygusunun oluşup oluşmaması gibi unsurlar belirlemektedir.41
38Nuri Tortop, G.Eyüp İsbir; Yönetim Bilimi, Bilim Yayınları. Ankara, 1986, ss.205-206 39TÜSİAD (2002); a.g.e., s. 175
40Aykut Polatoğlu; “Türk Kamu Yönetim Sisteminin Yeniden Örgütlenmesi Üzerine Düşünceler”, Amme
İdaresi Dergisi, Sayı:36/4, Aralık 2003, s. 15
2.2. Kamu Politikaları Transferi
2.2.1. Kamu Politikası Transferi Nedir? Kamu Politikaları
Kimler Tarafından ve Nereden Transfer Edilir?
Kamu politikaları üretme süreci uzun bir dönemi kapsar. Hemen her dönemde yönetimlerde -küreselleşmenin de beraberinde getirdiği gelişmeler göz önüne alınacak olursa- değişim ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu ihtiyaca cevap verecek hızda kamu politikası üretmek kamu politikası uygulayıcıları için birtakım sıkıntılar doğuracaktır. Bu sebepten dolayı yeni politika üretmek yerine, sorunların benzerliğine de dayanarak ülkeler birbirlerinden kamu politikası transferi yoluna gitmektedirler. 42
Zaman içinde ülkelerin yaşadıkları sıkıntılar, vatandaşların beklentileri, küresel gelişmeler, sivil toplumun güçlenmesi gibi unsurlar ön plana çıktığından dolayı yönetim sürekli kendini yenilemek durumundadır. Aksi taktirde yönetim gerilemeye ve halkın ihtiyaçlarına cevap veremeyip, başarısız olma yoluna doğru sürüklenir.
Karşılaştırmalı kamu yönetimi (comparative public administration) yaklaşımının bir parçasını oluşturan politika transferi konusu kamu yönetimi bilimcilerini olduğu kadar politikacı ve bürokratları da meşgul eden konuların başında gelmektedir.43 Konunun teorik ve pratik yönleri adı geçen kimseler tarafından incelenmekte, kurumlar, politikalar ve programların zaman boyutu da göz önünde tutularak başka ülkelere transferi tartışılmaktadır. Tartışmalar, ülkeler birbirinden kamu politikaları transferi yapsın mı sorusundan daha çok transfer yapılırken neler göz önünde tutulsun veya transferin derecesi ne olsun konuları üzerinde yoğunlaşmaktadır. Kamu yönetimleri arasında karşılaştırma yapılması, kamu politikalarının başka kamu yönetimleri için çözüm oluşturma
42A. Payaslıoğlu; “İdari Reformun Yönü ve Stratejisi”, Amme İdaresi Dergisi, C.4, S.2, ss.3-13
43 Fikret Ar; “Türkiye’de ve Amerika Birleşik Devletlerinde Yapılan Bazı İdari Reform Çalışmaları”, Amme
noktasında değerlendirilmesini gerektirmekte ve her değerlendirmeden sonra da belli dersler çıkarılmaktadır.44
Özellikle İngiltere ve Amerika’da Kamu Yönetimi bağlamında yönetimin yeniden yapılanması çalışmaları yapılmış ve başarılı sonuçlar alınmıştır. Aynı sorunları yaşayan diğer ülkeler de yapılan bu çalışmaları kendilerine uyarlayarak yada aynen transfer ederek uygulamaya geçirmişlerdir. Yeniden yapılanma çalışmaları özellikle Amerika’da başarılı sonuçlar ortaya çıkarmıştır.
Amerika’nın yeniden yapılanma çalışmalarında örnek teşkil etmesi, elde edilen başarıdan kaynaklanmaktadır. Çünkü, yeniden yapılanma çalışmalarında; farklı kurumsallaşmış alt yapıların, örgütsel yapıların, politik süreçlerin ve bürokratik olmayan değerler taşıyan kültürel özelliklerin de dikkate alınması, bunları öğrenmek için çabalar harcanması, bu değerlerin söz konusu uygulamalarda dikkate alınması, başarının sağlanmasında oldukça önemli bir yere sahiptir.45
Her ülkenin kendisine göre problemleri vardır. Ve her ülke bu problemlerin sadece kendisinde olduğunu düşünür. Fakat içerik olarak farklı olsa bile ülkeleri ve yönetimleri ilgilendiren problemler aynı özellikleri taşımaktadırlar.
Politika transferiyle neden uğraşılır? Bu sorunun cevabı çok açıktır. Yeni bir politika üretmek zor, maliyeti yüksek ve zaman alıcı olduğundan dolayı ve ülkelerdeki sorunlar benzer özellikler sergilediğinden dolayı yönetimler politika transfer etme yoluna gitmektedirler.
44Edward C. Page, “Comparative Public Administration in Britain”, Public Administration, Vol, 73/1 1995, 133-5 den aktaran, Önder Kutlu, “İdari Reform Transferi: Ülkelerin Birbirlerinden Kamu Politikaları Transfer Etmeleri ve Öğrenmeleri”, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin, Ankara 2003, s:84
45Robert Galembiewski, "The Future of Public Administration: End of a Stay in the Sun or a New day A-dawning?", Public Administration Review, Vol.56, No.2, March/April, 1997.
Transfere etki eden sebepler direkt ve dolaylı olarak ikiye ayrılabilir. Direkt sebepler:
· Bir kurumun diğerini zorlaması
· Kurumlar üstü etkilerden dolayı politika transferine yönelinmesi sayılabilir.
Dolaylı sebepler arasında ise: · Birbirine bağımlı olma · Teknolojik değişim
· Uluslar arası ve kurumlar üstü etki
· Geride kalmaktan korkma duygusu sayılabilir.46
Politika transferi, gelişmiş politika programlarından veya diğer politika programlarının içinden aktörlerin ödünç aldığı süreç olarak tanımlanır.47 Küreselleşmenin mekanizması olarak politika transferi, fikir ve bilgilerin etkili olduğu bir yerden başka yerdeki insanları etkilemesi olarak tanımlanabilir. Politika transferi, politik analizin odağını genişletmek ve politika yapma sürecinin anlaşılmasını artırmak için kullanışlı olan bir yöntemdir.
2.2.2.
Kamu Politikası Transferi Nasıl Gerçekleşir?
Politika transferi çalışmaları, disiplinler arası bir süreçtir. Ayrıca politika transferi, milletin ve disiplinlerin örneğin politikacılar, ekonomistler, sağlıkçılar gibi bir arada çalışmasını sağlar. Bu çalışmalardan sonra analitik bir çerçeve oluşturulması için 9 soru akla gelir.48
i. Niçin ve ne zaman aktörler politika transferi yapar? ii. Kim politikayı transfer eder?
46Policy Transfer,http://www.hawkecentre.unisa.edu.au/institute/resources/policytransfer.ppt, 15.04.2005
47 David Dolowitz, and David Marsh. 1996. Who Learns What From Whom: a Review of the Policy Transfer
Literature. Political Studies XLIV:343-57. den aktaran, Louise McCabe “Day Care for people with Dementia in Kerala, India: An example of Policy Transfer?”, http://www.bris.ac.uk/sps/papers/stream5/mccabe.doc
University of Stirling,
48David Dolowitz, 2000. “Policy Transfer: a New Framework of Policy Analysis.", Policy Transfer and British
Social Policy. Editor David Dolowitz. Buckingham: Open University Press. p:9 aktaran , Louise McCabe “Day Care for people with Dementia in Kerala, India: An example of Policy Transfer?”, http://www.bris.ac.uk/sps/papers/stream5/mccabe.doc
iii. Ne transfer edilir?
iv. Öğrenim nereden gerçekleşir?
v. Transferin farklı dereceleri var mıdır?
vi. Aktörler ne zaman transfer yapar ve politika yapım ve transfer süreci bundan nasıl etkilenir?
vii. Politika transferini ne sınırlar?
viii. Araştırmacılar, politika transferinin oluşumunu nasıl gösterirler?
ix. Politika transferi bizim politik başarısızlığımızı kavramamıza nasıl yardımcı olur?
İki tür transferden söz edilebilir. İlki gönüllü transfer. Bu transferde statükodan memnuniyetsizliğe karşılık gelen bir olay sonucu ortaya çıkmaktadır. Zorlayıcı transfer ise dış aktörlerin ülkedeki politikanın değişimine yönelik etkilerinden dolayı oluşmaktadır. Ancak tek bir örnekte hem gönüllü hem de zorlayıcı transferlerin bir arada oluştuğu görülebilmektedir.49
Politikayı kim transfer eder sorusuna gelindiğinde ise, Dolowitz organizasyonlarda ve aktörlerde 9 unsur belirtmiştir. Seçilmiş memurlar, bürokratlar ve kamu personeli, politik girişimciler ve uzmanlar, danışmanlar, siyasi partiler, baskı grupları, think tankler, ve hükümet içi ve hükümet dışı uluslar arası organizasyonlar.50
Bir politika transferi söz konusu olduğunda bu unsurlardan birkaçı etkileşim halinde olmalıdır. Politika transferi yukarıdan aşağıya ya da aşağıdan yukarıya doğru bir süreç olabilir.
Transfer sürecinde ne transfer edildiğine gelinirse bunlar şu şekilde sıralanabilir: politik amaç, politik içerik ve malzeme, programlar, yönetim teknikleri, kurumlar, ideolojiler, fikir ve tutumlar ve negatif derslerdir.
49 Haas, P. 1992. Introduction; Epistemic Communities and International Policy Coordination. International
Organization. 46(1):1-35., aktaran , Louise McCabe “Day Care for people with Dementia in Kerala, India: An example of Policy Transfer?”, http://www.bris.ac.uk/sps/papers/stream5/mccabe.doc
University of Stirling,
Bunların biri transfer edilebileceği gibi, birkaçı aynı zamanda transfer edilebilir.
Politika transferi, politika ve fikirlerin ülkeler ve bölgeler arasındaki hareketini tarif etmek için kullanılan bir terimdir. Transfer ve öğrenmenin bu şekli, yükselen küreselleşme ve modernleşmenin sonucu olarak yaygın hale gelmektedir.51
Politika; uluslar arası, ulusal yada yerel kaynaklardan öğrenilebilir. Ayrıca zamanda araştırma yapmak ta mümkündür. Daha önce uygulanan politikaların günün şartlarına göre uyarlaması da yapılabilir.
Politika transferinin farklı boyutları vardır. İlgili içeriğin tümü adaptasyon yoluyla transfer edilebildiği gibi, gerekli olan kısım da transfer edilebilir. Kopyalama, adaptasyon, melez üretme, sentez, ilham gibi yöntemler kullanılmaktadır.
Kopyalama yönteminde transfer işlemi direk politikanın el sürülmeden, değiştirilmeden uygulanmasıdır. Adaptasyon da bağlamsal farklara göre politikanın ülke ya da transfer edilecek kurum şartlarına göre uyarlanması söz konusudur.
Melez üretme yönteminde farklı politikalardan oluşturulan tanımlanabilir unsurların bir araya getirilmesiyle transfer edilecek ülkenin ya da kurumun şartlarına göre yeni bir politika hazırlanmasıdır.
Sentez yöntemi, bütün mevcut bulunan ve konuyla ilgili görüşlerin, politikaların ve fikirlerin birleştirilip uygun bir şekilde sentezinin yapılmasıdır. İlham alma yönteminde ise, var olan politik transfer konularından yeni bir yaklaşım oluşturma tekniği söz konusudur.
51Evans, M. and J. Davies. 1999. Understanding Policy Transfer: a Multi-Level, Multi-Disciplinary Perspective.
Public Administration 77(2):361-85. den aktaran, Louise McCabe “Day Care for people with Dementia in
Kerala, India: An example of Policy Transfer?”, http://www.bris.ac.uk/sps/papers/stream5/mccabe.doc University of Stirling,
Yapılan reformları kim ne niçin nasıl yapmıştır şeklindeki tablo aşağıda verilmiştir.52
Kim Ne Niçin Nasıl
Para politikası . Ulusal Politika yapımcıları . Uzmanlar . Komisyonlar Politika güvenilirliği paradigması Kurumlar . Bir elde toplanmak . Geçmişten öğrenmek . İzomorfizm Anayasal Vergi politikası Baskı grupları ve uzmanlardan oluşan komisyon Tarafsızlık Tek Pazarda Vergi Tarafsızlığı Zararlı vergi yarışından kaçınmak Vergi çarpıtmalarını hafifletenAB vergi politikası Yönetimin kodlanması Medya politikası . Komisyon . Ulusal Bürokrasi . Uzmanlar
Politik aletler . Yerel Bürokratik yarış . Pazar düzenlemesi ‘In utero’ insemination
Politika transferini sınırlayacak ya da kolaylaştıracak unsurlar olabilir. Bunlar sosyal, politik, kültürel yapılardır. Dolowitz politika transferini kolaylaştıracak ya da sınırlayacak 7 esas kategoriyi belirtmiştir. Buna göre; politik karmaşıklık, karşılıklı etkileşimler, kurumsal baskılar, uygulamaya yönelik baskılar, geçmiş ilişkiler ve dil baskılarıdır.
Kurumsal ve yapısal baskılar, politika transferinin kaynağı olan ve yapılacak olan ülkeyle benzerliğine bağlıdır. Politik ideolojiler tarihi
52Claudio M. Radaellı, “Policy Transfer İn The European Union: Institutional Isomorphism As A Source Of Legitimacy”http://www.fscpo.unict.it/EuroMed/jmwp10.htm,
faktörlerden dolayı İngiltere’den transferi gönülsüzlükle karşılayan İrlanda’da olduğu gibi baskıya sebep olabilir.53 Ayrıca, yeni politikayı uygulayacak olan ülkenin teknik yeterlilikleri de politikanın başarılı bir şekilde transferinin gerçekleştirilmesinde önemli bir etkendir. Politik literatür terimlerinde eşitlik olamayabileceğinden dolayı dil önemli bir unsuru teşkil etmektedir.
Politika transferi özellikle üç sebepten dolayı başarısızlıkla sonuçlanabilir. Bunlar:
Anlaşılamayan transfer, eksik transfer ve uygunsuz transferdir. Anlaşılamayan transferde, politika transfer edilmeden önce yeterli derecede bilgi edinilmemesi söz konusudur. Eksik yada tamamlanmamış transfer, transfer edilecek politikada önemli olan bilgilerin verilerin ve unsurların transfer edilmemesidir. Uygun olmayan transfer ise, iki unsur arasında uygun olmayan şartlara rağmen transferin yapılmasında ortaya çıkmaktadır.54
2.2.3. Kamu Politikası Transferine Yönelik Örnekler
Hindistan’ın Güneyindeki Kerala Eyaleti halkın eğitim ve sağlık göstergeleri açısından büyük başarıların elde edildiği bir eyalettir. Şöyle ki; bir çok az gelişmiş ülkede bu göstergeler düşükken Kerala’nın bu başarısı, önceki dönemlerde sağlık alanında yapılan reform transfer ve uygulamalarına bağlanabilir. Özellikle sağlık alanında ve Alzheimer hastalığını içeren tedbirlerin alınmasına yönelik İngiltere’den Sağlık Politikası transferi yapılmış ve bunun için sivil toplum kuruluşları oluşturulmuştur. Bu transfer başarıyla sonuçlanmıştır.55
Avrupa birliğindeki politika transferi , yasaya uygunlukun bir kaynağı olarak kuruluşa ait izomorfizm adı altında gerçekleştirilmiştir. Avrupa birliğindeki kamu politikası karşılaştırmalı ve izomorfizm (eşbiçimli) olma
53 Tester, S. and R. Freeman. 1996. "Diffusion of Innovations in Policies for the Care of Frail Older People."British Society of Gerontology Conference. Reprint: Sept, 1996, den aktaran, Louise McCabe “Day Care for people with Dementia in Kerala, India: An example of Policy Transfer?”, http://www.bris.ac.uk/sps/papers/stream5/mccabe.doc
University of Stirling, 54; a..e., s.45
55 S. Güzelsarı; “1990 Sonrasında Anglo-Sakson ve Kıta Avrupası Devletlerinde Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar” (yayımlanmamış yüksek lisans tezi), Hacettepe Üniversitesi, Ankara, 2000, s.45
durumuna göre organizasyonel teori içerisinde geliştirildi. Avrupa birliği politika transferi, para politikası, vergi politikası ve medya mülkiyet politikası eşbiçimli örneklere göre değerlendirilip analiz edilmiştir.
Kamu politikası transferleri son dönemde gündemde olan kamu yönetimi reformlarını da etkilemeye başlamıştır. Ülkelerin yaşadığı sıkıntılardan dolayı reform yapma ihtiyacı oluşmaktadır. Son 20-30 yılda ülkelerin yaptığı reform çalışmalarının Yeni Kamu Yönetimi anlayışıyla benzerliği aşikardır.
İngiltere, Amerika, Avustralya ve Hollanda da başarıyla uygulanan Kamu yönetimi reformları mevcuttur. Bunlar birbirinin benzer özelliğini taşımaktadırlar.
Ayrıca yarım kalan başarı olarak da nitelenebilecek Fransa deneyimi vardır. Reform transferi ve kamu politikası reform uygulamaları Fransa’da başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Başta reformist girişimleri olan iktidarın devrilmesi, toplumun değişime sıcak bakmaması, yönetim yapısının transferi kabul edici nitelikte olmaması gibi etkenlerden dolayı bu ülke reform girişiminde başarısız olmuştur.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
SON DÖNEM TÜRK KAMU YÖNETİMİ REFORMU
3. Türk Kamu Yönetiminde Değişime Genel BakışYönetimde reform kavramı Türk kamu yönetimi için yeni bir kavram değildir. Kamu yöneticileri Tanzimat’tan bu yana yönetimde yeniden düzenleme ve iyileştirme kavramlarını kullana gelmişlerdir. Türk kamu yönetiminde yapılan reformlar ve reform çalışmaları Cumhuriyet’in kuruluşundan planlı döneme kadar daha çok gereksinimler ortaya çıktıkça başvurulan, plansız ve gelişigüzel çalışmalar olmuştur. Planlı döneme geçiş ile birlikte yönetimde reform konusu kalkınma planlarıyla birlikte ele alınmaya başlanmıştır.56
Türkiye’de Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana çeşitli yeniden yapılanma araştırmaları yapılmış, projeler üretilmiş, yasal düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. Her ne kadar yapılan çalışmalar ile düzenlemeler arasındaki neden-sonuç ilişkileri sınırlı kalmışsa da bu durum anılan çalışmaların önemini azaltmamaktadır.
1960’lı yıllardan başlayarak uygulamaya konulan kalkınma planları ile birlikte gelişen süreci, “planlı dönem” olarak anmak mümkündür. Bu dönemdeki çalışmalar daha çok belli bir kurumsal patronaj altında yürütülmeye çalışılmıştır. Belli uzmanlara rapor hazırlatılsa da temelde raporların kurumsal adresleri vardır. TODAİE bu konuda en önemli adreslerden birisidir. Belirtilen dönemde kamu yönetimini geliştirme amaçlı olarak yapılan çalışmalar ana noktalarıyla şöyle özetlenebilir: 1962’den başlayarak TODAİE tarafından gerçekleştirilen MEHTAP Raporu, yine 1972’de hazırlanan İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, 1982’de düzenlenen Kamu Yönetimi Geliştirme Raporu, 1991 yılında üç yıl süreli çalışmaların sonucu olarak hazırlanan Kaya
56Ali Acar ve İsmail Sevinç; “1980 Sonrası Türk Kamu Yönetiminin Merkezi Örgünde Yapılan Reform Çalışmaları”,
Projesi Araştırma Raporu (KAYA), özellikle planlı dönemde yeniden yapılanma konusunda yapılan araştırmaların dikkat çeken özelliği, bunların genellikle kriz dönemleri sonrasına rastlamasıdır.57
Kamu yönetimi büyük bir sistemdir ve yenileştirme çabaları süreklilik göstermektedir. 2000 yılında girilen ekonomik kriz sonrası uluslar arası kuruluşlara verilen “daha ekonomik bir kamu yönetimi perspektifi” bağlamında, 2001’den başlayarak zaten son 5 yıldır sürdürülmektedir. Bu çalışmaların bir özelliği, ortak vizyona bağlı kalmadan mikro yaklaşım sunmalarıdır. Buradaki genel amaç; örgüt analizi yoluyla gereksiz birimleri ve kuruşları kaldırmak (Köy Hizmetleri gibi), görev karmaşıklıklarını azaltmak, kurumsal anlamda yapı ve insan gücüyle ilgili yetersizlikleri gidermek, dağılımdaki dengesizliklerin önüne geçmektir. 2001 yılından başlayarak ve “belli bir takvime bağlanarak” sürdürülen çalışmaların 2003 yılı sonunda tamamlanması öngörülmüştü.58 Fakat öngörüldüğü gibi olmadı. Bir çok yasa gibi bu çalışmada askıya alınarak bir bekleme dönemine girilmiştir. AKP Hükümeti Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı’nın üzerinde çok çalışmış fakat istediği sonuçları tam manasıyla aldığını söylemek mümkün değildir.
İktidar, 29 Aralık 2003 günü TBMM Başkanlığı’na sunduğu Kamu Yönetim Temel Kanun Tasarısı’nı 14-16 Ocak 2004 günlerinde, ana muhalefet partisi milletvekillerinin tüm karşı çıkışlarına karşın, kapalı ve hızlı komisyonlardan jet hızıyla geçti. Tasarı, Genel Kurul’da 18 Şubat 2004 günü görüşülmeye başlandı.59Takip eden günlerde ise tasarı kabul edildi. Fakat tasarı Cumhurbaşkanı tarafından geri gönderildi. 59’uncu hükümetin Acil Eylem Planı’nın öngördüğü bu tasarı yasalaşamamıştır.
57 TODAİE; “Merkezi Hükümet Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri”, Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Raporu, TODAİE Yayını No:123, Ankar, 1972, ss.7-16
58http://yonetimbilimi.politics.ankara.edu.tr/takyol.doc (erişim tarihi 22.02.2004)
59Birgül Ayman Güler; “Yerel Yönetim Taslakları Üzerine Değerlendirme”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, Sayı 17-18, Haziran 2004, s.3
