2. Yeni Kamu Yönetimi Kavramı
3.3. Türk Mahalli İdare Sisteminin Tarihi Gelişimi
Gerek tarihi süreçte gerekse günümüzdeki uygulamalara baktığımızda; ülkemizdeki demokratik hayatın önemli kurumlarının başında mahalli idarelerin bulunduğunu görüyoruz. Bu münasebetle, bireylerin demokratik süreçlere katılmasında mahalli idareler çok önemli bir görev yerine getirmektedir. Burada, özel idare ve belediye tarihimiz bakımından bir fikir vermesi için bazı noktaları belirtmekte fayda vardır.
3.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihi Gelişimi
Bilindiği gibi, ülkemizde batı tarzında yeni kurumların oluşması münhasıran Tanzimat ve Islahat fermanlarını izleyen dönemde ortaya çıkmıştır. Bu günkü mahalli idare yapısına aşina olmak bakımından, ülkemizdeki mahalli idarelerin gelişmesini de Tanzimat Fermanına müteakip ortaya çıkan süreçte değerlendirmek mümkündür. Çünkü Tanzimatçı devlet adamları halkın mahalli idareye katılımına ayrı bir önem atfetmekteydiler.66
Tanzimat Fermanı, Gülhâne’de okunduğu için Tarihimizde Gülhane Hatt-ı Hümayunu olarak da adlandırılmaktadır. Bu fermanın ilanı ise, 1839 yılına tekabül etmektedir. Yılmaz Öztuna bu hadiseyi imparatorluğun radikal bir yenileşme devresine girmesi olarak vasıflandırır.67 Bu hadiseyi izleyen
Islahat Fermanı ise Ortaylı’ya göre Osmanlı İmparatorluğunun Avrupa devletler camiasına girmesinin bedelidir.68
Bu tespiti müteakip konumuza devam edelim. Osmanlı İmparatorluğunda Tanzimatı müteakip, önce Muhassıllık Meclisleri ve daha sonra da Memleket Meclisleri olarak ortaya çıkan mahalli oluşumların ülkemizdeki ilk yerel yönetim fikrine temel oluşturduğu da savunulmaktadır. Böylece halkın idareye fiili iştirakinin sağlanmasına dönük bir gelenek oluşmaya başlamış ve bu tür uygulamalar münhasıran mahalli idare anlayışının ortaya çıkmasına katkıda bulunmuştur. Bu meclislerin üyeleri o yörenin ileri gelenleri arasından seçimle tespit edildiği için, mahalli bir meclis olma vasfına
66Yusuf Erbay; a.g.e., s.405
67Yılmaz Öztuna; Büyük Türkiye Tarihi, Ötüken Yayınevi, İstanbul, 1983, C.7, s.24
68İlber Ortaylı; “Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler”, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Yayını, Sevinç Matbaası, Ankara 1974, s,34
sahipti. Bu sistemde ön seçmenler kura ile belirleniyor onlar da asıl meclis üyelerini seçiyordu.69
Özellikle il özel idarelerinin biçimlenmesi bakımından 1864 Vilayet Nizamnamesinin çok daha belirleyici bir tarihi adım olduğunu gözden uzak tutulmamalıdır. Bu nizamnamenin temel amacının; mahallinde belli işlerden sorumlu olacak idareyi belirleyerek, bazı külfetlere mahalli halkın katılımını temin etmek suretiyle, daha güçlü bir merkezi yönetimin tesisini amaçladığı da ifade edilmektedir.70Bu Nizamnameyi izleyen temel düzenleme ise, 1871 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesidir. Bu yapılar dairesinde ortaya çıkan Vilayet Umumi Meclisleri, değişik statü ve süreçleri izleyerek il özel idarelerinde önemli bir organ olma özelliğini sürdürmüş olup, günümüzde il genel meclisi adıyla özel idarelerin seçimle gelen organı durumundadır. Osmanlı İmparatorluğu döneminde tasarlanan haliyle merkezi idareyi güçlendirmesi hedeflenen bu yapı günümüzde mahalli idareyi esas alan bir niteliğe de dönüşmüştür.71
3.3.2. Belediye İdaresinin Tarihi Gelişimi
Geleneksel Osmanlı mahalli yönetiminde köy ve mahalle birimlerinin bidayetten beri var olduğunu biliyoruz. Gerek Selçuklu Devletinde, gerekse Osmanlı İmparatorluğunda başta vakıflar ve esnaf teşkilatı gibi hayri ve sivil oluşumların beledi hizmetler yaptığı malumdur. Tanzimat’ın ilanına kadar kadıların, maiyetindeki görevlilerle; hem mahalli hem yargısal/kazai ve hem de idari görev yaptığını ifade etmemiz lazım. O dönemde kadılar aynı zamanda esnafın beledi meselelerini halletmekle de görevliydi.72
Gelişen süreçte, muhtelif tarihlerdeki vilayet nizamnameleriyle daha çok mahalli katılımın özendirildiğini ve yönetime katılıma kültürü oluşturulduğunun tespit edilmesi lazım. Böylece il ve belediye mahalli idarelerinin ortaya çıkmasına imkan sağlayan adımlar da atılmıştır.
69İlber Ortaylı (1974); a.g.e., s. 15-20 70 a.e.; s. 42
71Ali Acar ve İsmail Sevinç; a.g.e., s.25
İstanbul’da modern anlamda ilk belediye idaresinin, İstanbul Şehremaneti adıyla 1854 yılında kurulduğunu biliyoruz. Kurulan bu belediye idaresinin başında merkezi hükümet tarafından tayin edilen bir yüksek memur bulunuyordu. Bu belediye kurumunda, ileri gelen memurlardan ve esnaf temsilcilerinden oluşan; daha çok istişari görevleri olan bir şehremaneti meclisi de vardı.73 Yeni kurulan bu belediye idaresi için 1855 yılında 14 maddelik bir nizamnamenin çıkartıldığını görüyoruz. Bu nizamnamenin ikinci maddesinde; Dersaadet’te bulunanların zaruri ihtiyaçlarının teminini kolaylaştırmak, esnafın düzenini sağlamak, şehir olmanın gerektirdiği intizam ve temizliği temin etmek gibi görevler şehremanetine verilmiştir.74
Şehreminliği, Osmanlılarda Tanzimat’a kadar sarayların bakım ve onarımıyla meşgul olan, bazı sarayların iaşesinden ve Haremi Humayun’un maaş ve masraflarından sorumlu önemli bir görevdi75 hatta zaman zaman şehremininin Divan’a çağrılarak görüşünün alındığı da olmaktaydı. Bu şehreminliği, Tanzimat’ı müteakip kaldırılmış ve 1854’de İstanbul’a yeni belediye idaresi kurulmasıyla, belediye başkanı olarak tekrar ihdas edilmiştir. Bu unvan Cumhuriyetten sonra yerini belediye reisliğine/başkanlığına bırakmıştır.76
Osmanlı döneminde ilk belediye uygulamalarının, Altıncı Daire-i Belediye adıyla İstanbul’un, Beyoğlu ve Galata semtinde yapıldığını görmekteyiz. Bu ilk belediye uygulamasına Altıcı Belediye Dairesi denmesinin nedeni ise; örnek olarak alınan Paris Belediyesindeki uygulamada en başarılı belediye hizmetlerinin, Altıncı Belediye Dairesi olarak bilinen yerde verilmekte olmasıydı.
Altıncı Daire-i Belediyenin teşkili konusundaki tebliğde; İstanbul’un genel olarak 14 belediye dairesine ayrıldığı belirtiliyor ancak; Beyoğlu ve Galata semtlerinin gelir itibariyle iyi durumda olduğu, buralarda iyi nitelikte
73İlber Ortaylı; “Türkiye İdare Tarihi”, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayını, Doğan Basımevi, Ankara, 1979, s.296
74İlber Ortaylı (1979); a.g.e., s. 297
75Mehmet Zeki Pakalın; “Osmanlı Tarih Deyimleri ve Terimleri Sözlüğü”, Milli Eğitim Bakanlığı Yayını, İstanbul, Cilt-3, 1993, s.322
binaların yer aldığı, bu yörelerde yaşayan halkın diğer ülkelerdeki belediye uygulamalarını da gördüğü ve faydasını idrak ettiği ifade edilerek; ilk beledi uygulamaların burada yapılmasının münasip olacağı belirtiliyordu. Düşünülen diğer belediye daireleri ise, buradaki örnek uygulamadan sonra, faaliyete geçecekti.77 Altıncı Daire-i Belediyenin başında yukarıda da ifade ettiğimiz gibi atanmış bir memur bulunmaktaydı.
Altıncı Daire-i Belediye uygulamasından sonra, İstanbul’da belediye sayıları bazen artırılmış bazen de azaltılmıştır. Daha sonra, 1877 tarihli Dersaadet Belediye Kanunu ile İstanbul için yirmi adet belediye idaresi kurulması hüküm altına alınmıştır78 ancak; Osmanlı Devleti’nin içinde bulunduğu savaş şartları ve gelir yetersizlikleri, bu belediyelerin hemen kurulup faaliyete geçmesine imkan vermemiştir. Nihayet, 1864 Vilayet Nizamnamesi ile Osmanlı Devletinin İstanbul dışındaki, kentlerinde de belediye teşkilatının kurulmaya başladığını görmekteyiz.79
Osmanlı dönemi belediye uygulamaları konusunda edinilen tecrübe Türkiye Cumhuriyetine, dönemin en çağdaş Belediye Kanununu yaptırmış ve ideal bir belediye sisteminin ortaya çıkmasında önemli bir çabayı ortaya koymuştur.80 Cumhuriyet İdaresinin yasalaştırdığı ilk önemli Kanunlardan
olan, 1580 sayılı Belediye Kanunu 74 yıl yürürlükte kalarak insanımızın hayatında en etkili Kanunlardan birisi olma başarısını da göstermiştir.81 Bu Kanun, dönemin şartlarına göre belediye yönetimine, medeni hayatın bütün gereklerini yerine getirecek bir kutlu misyon yüklemişti. Bilindiği gibi, 1580 sayılı Belediye Kanunu 24.12.2004 tarihinde yerini 5272 sayılı Belediye Kanununa bırakmıştır. 5272 sayılı Kanun, TBMM’deki oylama yönteminden kaynaklanan eksiklik nedeniyle Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş ve bunun yerine şu anda yürürlükte bulunan 03.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu 13.07.2005 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak
77Osman Nuri Ergin; a.g.e., s. 1307-1308 78 a.e., s. 1401
79İlber Ortaylı (1979); a.g.e., s. 296
80Hasan Hüseyin Can; Belediye Başkanlarına ve Belediye Meclis Üyelerine Temel Bilgiler, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2004, s. 6
yürürlüğe girmiştir.82 Böylece çok aşina olduğumuz 1580 sayılı Belediye
Kanunu da mülga mevzuat arasında yerini almıştır.
3.4. Kamu Yönetimi Reformları Kapsamında “Kamu Yönetimi Temel