A implementação de um sistema político de participação popular, para ser eficiente, deve contar com a lisura de todos os participantes, unidos sob o desejo de se alcançar o melhor resultado prático para o problema em questão.
No Brasil, a cultura ainda preservada, mesmo que camuflada, é a de um sistema clientelista, paternalista, que colocar o interesse privado em detrimento do público. Essa cultura gera dificuldade para que abordagens políticas de cunho coletivo e integrador alcancem a eficiência que se espera delas. Esclarece Maria da Glória Gohn (2011, p.55/56):
Com o exercício das novas práticas, também vieram as dificuldades, os limites e as novas exigências dadas pela nova conjuntura econômica, social e política. Várias dessas dificuldades decorriam de problemas enraizados na própria cultura política nacional, em que predominavam valores como o clientelismo; o paternalismo; a descrença na eficácia das leis, porque, usualmente, elas só são aplicadas aos pobres e fracos como mecanismos punitivo; a mania nacional de uso da ¨lei de Gerson¨, de só levar vantagem, gerando processos como a naturalização da corrupção como mais uma forma de levar vantagem; o machismo predominante nos países de cultura luso- espanhola; e a valorização das estruturas corporativas, nos aspectos de vícios e privilégios que elas carregam etc. [...] Acrescenta-se ainda que as alianças político- partidárias dos que estavam no poder impunham limites e constrangimentos a uma participação efetiva dos grupos e representantes da população nas estruturas colegiadas arquitetadas. Em muitos casos, o processo se resumiu a um grande discurso e a uma prática fantasmagórica, arquitetada de cima para baixo.
Segundo William Marques (2014, p.213):
O contexto histórico não se mostra favorável ao pleno desenvolvimento da democracia na América do Sul ante a constatação de vícios que se prolongam ao longo dos séculos, tais como: o patrimonialismo, o clientelismo, a escravidão, a concentração fundiária plasmada no latifúndio e na negação do acesso à terra e aos meios de produção, o coronelismo e outras modalidades de relações sociais que criam uma sociedade excludente e estratificada, perpetuando a dependência econômica e a subalternidade sócio-política.
As políticas que objetivam uma participação igualitária e direta da população, para a propositura de ações governamentais que solucionem problemas reais dessas comunidades, encontram desafios a serem superados em consequência dessa cultura nefasta.
Dentre esses desafios, pode-se citar o desrespeito à paridade entre os conselheiros. Por vezes, a porcentagem de 50% para os representantes dos usuários, prevista em lei, não é cumprida. Esse desrespeito também pode ocorrer em caráter qualitativo, quando os conselheiros representantes de determinada categoria não são escolhidos por seus pares, como determina a previsão legal. Quando o governo indica representantes para as categorias dos
usuários ou dos profissionais, retira poder dessas categorias, pois usurpa seu direito, além de interferir na credibilidade das decisões tomadas pelos conselheiros indicados por categorias diversa da que representa. Na visão jurisprudencial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal:
MEDIDA CAUTELAR INOMINADA. CONPLAN. AUSÊNCIA DE
COMPROVAÇÃO DA REGULARIDADE E LEGITIMIDADE DA ATUAL
COMPOSIÇÃO DO CONSELHO. DECRETO N. 35.131/2014. EFEITO
SUSPENSIVO ATIVO CONCEDIDO. OS CRITÉRIOS UTILIZADOS PELO
ENTE PÚBLICO PARA A ESCOLHA DOS MEMBROS REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL NO CONPLAN NÃO ESTÃO CLAROS NO TEXTO LEGAL DO DECRETO 35.131/2014. ASSIM, AUSENTE A DEMONSTRAÇÃO DA EFETIVA GARANTIA DE GESTÃO DEMOCRÁTICA E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO, BEM COMO, LEVANDO-SE EM CONSIDERAÇÃO A ALTA IMPORTÂNCIA DAS DELIBERAÇÕES DO ÓRGÃO, QUE ANALISA TEMAS DE GRANDE RELEVÂNCIA NA POLÍTICA
URBANÍSTICA E TERRITORIAL, TENHO COMO PRESENTES A FUMAÇA DO BOM DIREITO E O PERIGO DA DEMORA.4
Outro problema que retira a eficiência do conselhos gestores é o desrespeito das decisões que esses órgãos deliberam. A não homologação, pelo Executivo, das decisões tomadas pelo conselho retira-lhe a força de atuação, pois deixa-o completamente dependente dos desígnios do governo. Esse posição de alguns governos retira dos conselhos gestores seu caráter deliberativo, de tomador de decisões, tornando-os meramente órgãos consultivos, cujas deliberações podem ou não ser assimiladas pelo poder Executivo, desviando por completo a ideia de participação efetiva dos conselhos na elaboração de políticas públicas na área de saúde. Segundo Maria da Glória Gohn (2011, p.92/93):
É importante destacar que a lei federal preconiza seu caráter deliberativo, parte do processo de gestão descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e paritários. Apesar disso, vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o caráter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da opinião, da consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação. A lei vinculou-os ao Poder Executivo do município, como órgãos auxiliares da gestão pública. É preciso, portanto, que se reafirme em todas as instâncias seu caráter essencialmente deliberativo, porque a opinião apenas não basta. Nos municípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sido apenas uma realidade jurídico-formal, e muitas vezes em instrumento a mais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade.
4 TJ-DF - Agravo Regimental no(a) Medida Cautelar Inominada : AGR1 20140020055354 DF 0005566-
70.2014.8.07.0000, Relator: Carmelita Brasil, Data de Julgamento: 30 de Abril de 2014, 2ª Turma Cível, Publicado no DJE : 05/05/2014 . Pág.: 146. (Grifou-se).
Agravando esse último ponto, as decisões dos conselhos gestores não são protegidas por nenhuma lei que lhe garanta o seu caráter deliberativo. Assim, suas decisões não contam com o apoio jurídico para lhe dar executividade.
Diante da falta de executividade das deliberações tomadas pelos conselhos, estes, em muitos casos, não passam de ¨marionetes¨ sob o poder do Executivo, falseando uma política deliberativa e participativa.
Essas dificuldades acabam por tornar os conselhos gestores apenas mais um elemento burocratizante da política nacional. Tais problemas retiram a credibilidade dos conselhos gestores aos olhos dos movimentos sociais que não aceitam se vincular ao governo. Muitas vezes, não reconhecem nos conselhos gestores um ambiente de transformação, mas sim de manutenção do status quo.
Entretanto, os obstáculos apresentados não retiram o caráter vitorioso dos conselhos gestores nos quais é institucionalizada a participação popular para opinar diretamente sobre problemas de cunho social. Essa conquista não pode ser desconsiderada. Essa participação institucionalizada é um passo importante para o processo de mudança social. Todo aprendizado tem percalços que devem ser enfrentados. Maria da Glória Gohn (2011, p.94/95):
... a operacionalização não plena dessas novas instâncias democratizantes se dá devido à falta de tradição participativa da sociedade civil em canais de gestão dos negócios públicos; a curta trajetória de vida desses conselhos e , portanto, a falta de exercício prático (ou até a sua inexistência); e ao desconhecimento – por parte da maioria da população, de suas possibilidades (deixando-se espaço livre para que eles sejam ocupados e utilizados como mais um mecanismo da política das velhas elites, e não como um canal de expressão dos setores organizados da sociedade). De outro lado, a existência de concepções oportunistas, que não se baseiam em postulados democráticos e veem os conselhos apenas como instrumentos\ferramentas para operacionalizar objetivos predefinidos tem feito dessa área um campo de disputa e tensões.
É importante conciliar os conselhos gestores, órgãos de participação popular institucionalizados, com movimentos populares sem vínculo com o governo. Cada um exerce seu papel na luta pelo fortalecimento da democracia, pois se completam. Maria da Glória Gohn (2011, p.98), ¨...que os conselhos não podem ser vistos como substitutivos [...] da participação popular em geral¨.
Ante o exposto, verifica-se a necessidade de fortalecimento dos conselhos gestores, de sua autonomia e força deliberativa. Para esse processo de fortalecimento, faz-se necessário a conscientização da população e, principalmente, dos próprios conselheiros da
importância do exercício de suas funções. Gilson de Cássia Marques de Carvalho (2007, p.43):
Não é apenas ser parte, fazer parte, tomar parte, mas principalmente ter parte. Acho que estamos longe de ter introjetado a idéia de que temos parte no mundo e na sociedade. Parte esta que é de todos em igualdade — aprofundando o conceito. Todos, donos, em proporção igual. Sem nenhuma discriminação odiosa nem de classe, nem de posse, nem de credo, nem de cor, nem de ideologia, nem de partido. É difícil pensar assim. Direita e esquerda se encontram neste desaguar, ainda que de novo, independente de cor partidária ou mesmo de ter partido, existem os que não pensam assim. É a razão de não entrarmos no desespero da desesperança de mudança. Enquanto não conseguirmos uma massa maior de pessoas partindo desta convicção dificilmente encontraremos participação nas transformações da sociedade no sentido da inclusão de todos em igualdade de direitos
Esse processo de participação direta da população ainda encontra-se em fase embrionária, em processo de descoberta e ajustes à realidade de cada comunidade. Não se aprende democracia na teoria, mas na luta vivenciada. É essa vivência que ensinará qual caminho deverá ser percorrido, o que não pode ser tolerado e o que deve ser conciliado. Assim, negligenciar a conquista de um espaço formal de participação popular por questões secundárias, que poderão ser aperfeiçoadas ao longo da experiência, é o mesmo que desistir de aprender a andar após algumas quedas.