Yönetim kavramı, kelime anlamı bakımından Türk Dil Kurumu sözlüğünde
“yönetme işi, çekip çevirme, idare”1 manasına karşılık gelmektedir. Öğretide de tanımlanan yönetim kavramı, FİŞEK tarafından şöyle tanımlanmaktadır: “Yerine göre hem devletin örgütleyici eylemlerini (amaç) hem de bu eylemleri yürüten makineyi (araç) adlandırmak için kullanılır.”2 Bu tanımdan hareketle yönetimin, kamu yönetimi açısından devletin örgütleyici eylemlerini ve bu eylemleri icra eden makineyi karşılamaktadır.
Yönetimin başka bir tanımında, “sevk ve idare etme faaliyeti ve süreci” esas alınmaktadır. Burada yönetim; maddi kaynaklar, personel, zaman ve mekân unsurlarının
1 https://www.sozluk.gov.tr, (Erişim Tarihi: 24.11.2019); AYVERDİ yönetimi şu şekilde tanımlamıştır: “(Bir kuruluşun) Usulüne uygun bir biçimde çalışmasını sağlamak, idare etmek, tedvir etmek”. İlhan Ayverdi/ Ahmet Topaloğlu “Türkçe Sözlük” Kubbealtı Lügatı, Ekim 2007, 1.Baskı, İstanbul, s.1177. Batı ülkelerinde yönetim kavramının karşılığı olarak “management” veya “administration”
kelimeleri kullanılmaktadır. Bu iki kavram bazı ülkelerde eş anlamlı olarak kullanılmaktayken; bazılarında ise aynı anlama gelmemektedir. Turgay Ergun,
“Kamu Yönetimi, Kuram, Siyasa, Uygulama” TODAİE Yayınları, 1.Baskı, 2004, Ankara, s.3-4.
2 Kurthan Fişek, “Yönetim ve Mizah” Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Dergisi, Cilt:5, No:3, Ankara, 1972, s.14
belli bir amacın gerçekleştirilmesi için en uygun şekilde kullanılması olarak tanımlanmıştır.3 GÖZÜBÜYÜK de benzer şekilde yönetim kavramını, belirli amaçları yerine getirmede kişilerin işbirliğinde bulunmaları olarak belirtmiştir.4 Ayrıca klasik manada yönetim, önceden belirlenmiş amaçlara ulaşmak için çeşitli grup faaliyetleriyle işlerin başarılması sanatı olarak tanımlanırken; çağdaş yönetim ise bilimsel verilere dayanan ve insan öğesine değer ithaf eden bir yönetim şekli olarak tanımlanmaktadır.5
Kuralları önceden belirlenmiş yönetim anlayışı toplumsal hayatın her alanı için vazgeçilmezdir. Bu anlayış önceden belirlenmiş amaçların yerine getirilmesi için gerekli olan malzeme ile ilgili olarak bir etkinliği veya süreci ifade eder. Kamu örgütlerinin veya özel örgütlerin amaçları vardır; bu amaçlar farklılık gösteriyor olsa da bunların yerine getirilmesi sırasında kullanılan araçlar benzerlik göstermektedir. Emek ve beceri örgütlenmiş ve önceden belirlenen amaca yönlendirilmiştir. Ayrıca bu örgütlerde de belirli bir hiyerarşik yapı tesis edilmiş olup işlevsel birimler arasında yarışma düzeni meydana getirilerek her bir birimde işbölümü ve uzmanlık oluşturulmuştur.
Yönetim kavramı anayasada çeşitli anlamlarda kullanılmıştır. Bu bakımdan kavram bazen “teşkilat” bazen “idari faaliyetler” ve bazen de “sevk ve idare” manasında
3 Ahmet Hamdi Aydın, “Yönetim Bilimi” Seçkin Kitabevi, 7.Baskı, Şubat 2018, Ankara, s.25-26.
4 Ayrıca yönetim örgütlenmenin yanında yönetsel etkinlikleri, kaynakların bir araya getirilmesini, izlenecek yöntemleri, eşgüdümü ve denetimi de içine alır. A. Şeref Gözübüyük, “Yönetim Hukuku” Turhan Kitabevi, 34.Baskı, 2016, Ankara, s.3;
Diğer tanımlar için bakınız. Kenan Sürgit, “Yüksek Yöneticilerin Yetiştirilmesi”
Amme İdaresi Dergisi, Cilt:3, Sayı:1, Mart 1970, s.16; Ömer Peker, “Yönetimi Geliştirmenin Sürekliliği” TODAİE Yayını, 1995, Ankara, s.32; Nuri Tortop,
“Yönetim Biliminin Temel İlkeleri” 1990, Ankara, s.1-2; Kenan Sürgit, “Çağdaş Yönetim Anlayışı ve Yöneticilerin Amaç ve Politika Belirleme İşlevleri” Amme İdaresi Dergisi, Cilt:14, Mart 1981, s.3.
5 A. Fikret Ar, “Fransa ve Türkiye’de Yönetici Yetiştiren Başlıca Kurumlar: ENA, IIAP ve TODAİE” Amme İdaresi Dergisi, Cilt:19, Sayı:4, Aralık 1986, s.15
kullanılmaktadır.6 Yönetimin aşamalarının planlama, teşkilatlanma, işbirliği, yönetme ve denetleme olduğunu söyleyebiliriz. Bu aşamalar iyi bir yönetim için olmazsa olmazdır.
Bu noktada yönetim kavramının anlamından hareketle yönetim bilimi; bir örgütün ya da teşkilatın yapısını, işleyişini ve personelini7 veya yönetim olgusunu merkeze alarak sebep-sonuç ilişkisine dayalı bir şekilde inceleyen bilim dalı olarak da tanımlamak mümkündür. Yine belli bir amaç için bir araya gelen kişilerin icra ettikleri faaliyetleri, işlemleri ve eylemleri sebep-sonuç ilişkisi içinde araştırarak inceleyen bilim dalı olarak da “yönetim bilimi”nin tanımlanması mümkündür.8
Yönetsel kuruluşların, hukuk alanının inceleme alanının dışında olan yönlerini yönetim bilimi incelemektedir. Yönetim bilimi, yönetimi toplumsal bir olgu olarak verimlilik ve etkililik bakımından inceleme konusu eder. Ancak belirtmek gerekir ki yönetim bilimi ile hukuk arasında sıkı bir ilişki bulunmaktadır. Yönetim kavramını hukuk bilgisini gözardı ederek incelemek eksik bir incelemeye sebep olur.9
Yönetim bilimine zaman zaman kamu yönetimi de denilmektedir. Kamu yönetimi bir taraftan devletin yapısal anlamda örgütünü ifade ederken; diğer taraftan da işlevsel
6 Anayasanın 125. maddedesinde ifade edilen “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” düzenlemesinde “teşkilat” anlamında; 126. maddesinde ifade edilen “İllerin idaresi yetki genişiliği esasına dayanır.”düzenlemesinde “idari faaliyet” ve 123. maddesinde ise “İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” hükmünde ise hem teşkilat hem de idari faaliyet anlamına gelecek şekilde kullanılmıştır. Gözübüyük, age, 2016, s.3.
7 Bu tanıma göre yönetim biliminin organik ve fonksiyonel anlamda olmak üzere iki farklı manasından söz edilebilir. Organik anlamda yönetim bilimi, örgüt ve personeli kapsamına alıp kamu yönetimi manasına gelir. Fonksiyonel anlamda yönetim ise hem kamu hem de özel sektörü kapsamına alır ve yönetimin çalışmalarını ifade eder.
Aydın, age, s.26.
8 Ali Öztekin, “Yönetim Bilimi” Siyasal Kitabevi, 4.Baskı, Ağustos 2010, Ankara, s.26.
9 Gözübüyük, age, 2016, s.18.
olarak kamu politikalarını tayin etme ve uygulama yönünü karşılar.10 Devlet örgütü;
anayasa, kanun, kararname ve yönetmelik ve benzeri düzenlemelerle belirli kurallar çerçevesinde kamunun ve yönetilenlerin sorumlulukları, hakları ve ödevleri tespit edilerek bu kurallara uyulması için gerekli tedbirleri almaktadır. Mevzuatta belirlenen şartlara göre alınan vergilerle planlama, bütçeleme, karar verme, uygulama ve denetleme işlemleri kamu yönetimi organları tarafından yerine getirilerek kamu hizmetleri icra edilmektedir.11 Kamu yönetimi de kendi içinde “geniş anlamda kamu yönetimi” ve “dar anlamda kamu yönetimi” olarak tasnif edilir. Kamu gücünün örgütlenmesi ve işleyişi, geniş anlamda kamu yönetimini ifade ederken; dar anlamda kamu yönetimi ise yasama, yargı ve belli ölçüde yürütme faaliyetleri dışında olan kamusal kuruluş ve işlerin tamamını ifade eder.12
Yönetici13 de yönetim kavramına bağlı olarak farklı şekilde tanımlanabilen bir kavramdır. Yöneticinin tanımını, “Planlama, teşkilatlandırma, kaynakları düzenleme ve sağlama, yöneltme, nezaret, koordinasyon, kontrol ve idareyi geliştirme fonksiyonlarını yerine getirmek suretiyle ortak çaba ile ulaşılmak istenen amaçların gerçekleştirilmesinde yol gösteren, önderlik eden kişi”14 olarak yapan SÜRGİT, esas
10 https://tr.m.wikipedia.org (Erişim Tarihi: 25.11.2019). Başka bir tanım için bkz. Ömer Faruk Günay, “Türkiye’de Kamu Yöneticisi Nasıl Yetiştirilmelidir?” Turhan Kitabevi, 1.Baskı, Ankara, 2005, s.11; Ahmet Hamdi Aydın, “Yönetim Bilimi”
Seçkin Yayıncılık, 4.Baskı, 2011, Ankara, s.25.
11 Günay, age, 2005, s.11.
12 Gözübüyük, age, 2016, s.4
13 Yönetici kavramı Türk Dil Kurumu sözlüğünde “Yönetme gücünü elinde bulunduran kişi, yöneten kişi, idareci, “menajer” olarak tanımlanmıştır. https://sozluk.gov.tr/
(Erişim Tarihi: 25.11.2019); Ayverdi/ Topaloğlu, age, s.1177.
14 Sürgit, age, 1970, s.16. Yönetici kavramına ilişkin olarak bkz. Peker, age, s.31; Ziya Çoker, “Yönetim ve Siyaset” Kazancı Matbaacılık, 1995, İstanbul, s.7; TORTOP, age, 1990, s.231.
olarak ortak çaba ile önceden belirlenmiş amaçların yerine getirilmesinde liderlik eden kişinin yönetici olduğunu ifade etmektedir. Ayrıca yöneticiler geniş anlamda birden fazla kişiyi idare eden kişi; dar anlamda ise üst kademe kamu yöneticileri olarak da ifade edilebilir.15
Teknolojik gelişmeler, ülkeler arasında ilişkilerin ve nüfusun artması, meslek ve baskı gruplarının çoğalması ile sınırlı kaynaklarla sınırsız talebin karşılanması amacı gibi sebeplerden dolayı nitelikli yöneticilere ihtiyaç artmaktadır. Bu sebeple günümüzde yöneticilerin eğitim alması gerektiği genel olarak kabul gören bir durumdur. Bu minvalde Fransa, İngiltere, Almanya gibi ülkeler yöneticilerin yetiştirilmesi amacıyla özel olarak kurumlar, okullar veya kolejler kurmuşlardır.16
Yönetici sınıfının içinde de en önemli görevleri icra eden veya sorumlulukları olan kısım da üst kademe kamu yöneticileridir. Sayısal bakımdan bütün kamu görevlileri içinde küçük bir kesimi oluşturmalarına rağmen görev, yetki ve sorumluluk açısından önemli rollere sahiptirler. Bu bakımdan yöneticilerde genel olarak bulunması gereken özellikler olan yönetme kabiliyeti ve yönettiği kurumun görev ve yetkileri açısından bilgili olma ile olaylara geniş bir açıdan bakma yetisi17 gibi özellikler de bulunması gerekir.
Yöneticileri üst düzeyde çalışan olarak da ifade etmek mümkündür. Ancak bunların içinde de üst kademe kamu yöneticileri olarak ifade edilen görece farklı bir kesim vardır. Bunlar ülkeden ülkeye farklılıklar arz etmesine rağmen okul, enstitü veya kolejlerde özel olarak ve üst düzeyde bir eğitim aldıktan sonra üst kademe kamu yöneticiliği kadro, pozisyon veya görevlerinde hizmet verirler. Örneğin; Fransa’da Ulusal Yöneticilik Okulu (ENA), İngiltere’de Kraliyet Kamu Yönetimi Enstitüsü (RIPA) ile
15 Cahit Tutum, “Personel Yönetimi” TODAİE Yayını, 1979, Ankara, s.132
16 Ar, age, s.14-15
17 Tutum, age, 1979, s.133
Yönetim Personel Koleji ve Almanya’da Federal Kamu Yönetimi Akademisi bu yöneticilere eğitim veren ve onların yetiştirilmesinde rol alan kurumlardır.18