Önceki bölümde de ifade edildiği gibi kamu yönetiminde yeni yönetim anlayışının yayılmasıyla birlikte dünyanın çeşitli ülkelerinde YKY temelli reform uygulamaları görülmeye başlanmıştır. Ancak bu ülkelerdeki YKY uygulamalarında iki farklı yöntemin öne çıktığı görülmektedir. Kettl’ın292 da vurguladığı gibi, ülke uygulamaları açısından bu iki temel yöntem; Reinventing Government: Hükümetin Yeniden Keşfi ve özellikle İngiltere’nin başını çektiği ve geleneksel bürokratik yapılara birçok açıdan saldıran
290 Sözen, a.g.e., s.52.
291 OECD, “Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries”, s.21.
292 Donald F. Kettl, The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance, s.7.
Managerialism: Kamu İşletmeciliği şeklinde birbirinden ayrılmaktadır293. Bu stratejik ayrıma bağlı olarak 1980’lerin sonu ve 1990’ların başında tüm dünyada iki tür kamu yönetimi reformu üzerinde odaklanıldığı görülmektedir. Bunlardan birincisi özellikle ABD’de uygulanan ve temelde kaynaklığını Osborne ve Gaebler’in önerilerinin yaptığı, yeniden yapılanma (reinvention), ikincisi ise özellikle özel sektör yönetim tekniklerinin kamu sektörüne aktarılmaya çalışıldığı ve öncülüğünü İngiliz akademisyen Hood’un yaptığı, işletmecilik (managerialism) faaliyetleridir. Her iki faaliyette de köklü reformlara ihtiyaç duyulmakta, ancak bu yapısal reformların kabul edilmesi kurum ve kuruluşların rol ve sorumluluklarının çok iyi bilinmesini gerektirmektedir. Bu süreçte kurum ve kuruluşların kendi örgüt kültürlerini bir tarafa bırakmaları gerekmiştir294.
Bu reform dalgaları birçok gelişmiş ülkede olduğu gibi gelişmekte olan ülkeleri de çeşitli nedenlerle sararak onlarında yönetim yapılarını büyük bir baskı altına almıştır. Özellikle uluslararası organizasyonların gelişmekte olan ülkelere yaptıkları yardımların önkoşulu olarak bu reform hareketlerini öne sürmeleri onları reform yapmaya zorlamış, fakat hangi stratejinin daha iyi olacağının belirlenmesi ayrı bir çabayı gerektirmiştir.
Yukarıda da ifade edildiği gibi, genel itibariyle iki değişik yönteme dayandırılan bu reform hareketlerinden biri olan ve Westminster tipi idarelerce yönetilen ülkelerde yani; İngiltere, Avustralya, Kanada ve Yeni Zelanda da uygulamaya konan managerialism tipi reformlar, İngiltere ve Yeni Zelanda uygulamalarıyla da birbirinden değişik açılardan farklılıklar göstermektedir. Bu ülkelerde uygulamaya konan bu reform yönteminin temel amacı; idarenin etkisini daraltarak piyasa tipi disiplini hükümetler üzerine empoze etmektir. Diğer taraftan, ironik olarak managerialism tipi reform dalgasından daha fazla yayılan ve birçok ülkeyi etkisi altına alan Reinventing Government tipi reform hareketi, diğerine nispeten daha geç başlamıştır. Temel stratejisinde yeniden yapılanmanın daha çok
293 Literatürde de YKY paradigması genel itibariyle iki yöntemle kendisini belli etmektedir. YKY ile ilgili hemen hemen her çalışma tarafından kaynak gösterilen iki önemli çalışma bu yöntemsel farklılığın ana kaynaklarını oluşturmaktadır. Bunlardan birincisi, Chiristopher Hood, “A Public Management for All
Seasons?”, Public Administration, Vol: 69, No: 1, 1991, s.s. 3-19. ve David Osborne ve Ted Gaebler,
Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Plume, 1992.
294 Jeffrey Brudney ve Ted F. Hebert, “Reinventing Government in the American States: Measuring and
öngörüldüğü bu reform tipinde, idari uygulamalarda değişiklik yapma stratejisi de diğerine göre daha fazla ön plana çıkmıştır295.
2.2.1. İŞLETMECİLİK: MANAGERIALISM YÖNTEMİ
Planlı ekonomik sistemlerin 1990’ların başında çökmesiyle birlikte yönetim anlayışlarına hakim olmaya başlayan piyasa tipi çözümler rekabetçi baskıdan sakınan hiyerarşik bürokrasiyi de tehdit etmeye başlamıştı. Gerçekte, Avrupa ve Amerika’da büyük ölçekli üretim yapan uluslar arası şirketler tüm dünyada yönetim tarzının değişmesine ön ayak olmaya başlamışlardı. Şöyle ki; küresel rekabetin artmasıyla üretim ve yatırımların büyük boyutlara ulaşması sektördeki yöneticilerin eskisinden daha hızlı ve daha iyi karar almaya zorlamıştır296. İş dünyasındaki bu yeni yönetim tarzı ve değişimden devlet idareleri de hemen etkilenmeye başlamıştır. Bu rekabetçi küresel yönetim tarzının ortaya çıkardığı yeni koşullardan kamu örgütlerinin uzak kalması mümkün değildi.
Genel itibariyle iş yaşamındaki yönetim tarzlarının kamu sektörüne aktarılmasını öngören bu anlayış, kamu bürokrasisindeki temel sorunu, bürokratik idealizmin kamu görevlileri üzerinde aşırı, gereğinden fazla denetime önem vermesinde görmüştür. Burada temel sorun bürokratın gücü değildir. Aksine, bürokrasinin tasarımında biçimsel denetim sistemlerinin tepede toplanması, sıkı bir hiyerarşik denetimin olmasıdır. Bu durum sonuçlara odaklı yönetim yerine daha çok kural ve düzenlemelere uymayı, yenilikçi olmak yerine yanlış yapmaktan sakınmayı teşvik eden bir sistem yaratmaktadır. Dolayısıyla, kamu yöneticileri bu tür bürokratik yapıdan kurtarılarak onlara yönetme özgürlüğü tanınmalıdır297. Bunun için bu anlayış kamu yönetiminin bürokratik örgütlenme yapısından uzaklaşarak örgüt sistemlerinin, yönetim yapılarının ve uygulamalarının amaçları gerçekleştirmeye yönelik olarak yeniden tasarlanması gerektiğini ileri sürmüştür.
Diğer taraftan, “piyasa benzeri mekanizmalar” kullanmak suretiyle kamu kesiminde rekabeti özendirmek ve kamusal işlevlere işletmevari bir nitelik kazandırmak; “iç
295 Kettl, The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance, s.7.
296 Norman Flynn, “Managerialism and Public Services: Some International Trends” ,içinde: John Clarke, Sharon Gewirtz ve Eugene McLaughlin (eds.), New Managerialism, New Welfare, Londra: SAGE Publications, 2000, s.29.
piyasalar” yaratmak suretiyle kamu hizmeti planlaması ile üretimi ve sunumu işlevlerini birbirinden ayırmak; devletin küçültülmesi ve piyasanın egemen kılınması politikası çerçevesinde hizmet sunma işlevini hem iç (kamu kuruluşları veya onların alt birimleri) hem de dış (özel firmalar veya kar amacı gütmeyen sivil toplum kuruluşları) rekabete açmak; kamu sektöründeki mali ve hiyerarşik denetime dayanan geleneksel ilişki yerine hizmeti sağlayan iç veya dış müteahhit firma ile hizmeti satın alan kamu kuruluşu arasında sözleşmeye dayalı bir ilişkinin kurulması bu yaklaşımın temel öngörülerinin arasındadır298. Bunun yanında bu stratejide çalışma standartlarının ve performans kriterlerinin net olarak belirlenerek, sonuçların temel alındığı bir yönetim anlayışı, ekonomiklik, etkinlik ve etkililik, uzmanlaşma ve müşteri odaklılık, toplam kalite yönetimi, sürekli iyileştirme gibi vurgular öne çıkmaktadır. Bu sonuçları gerçekleştirecek olanlar ise, kendilerinden birer özel işletme yöneticisi gibi davranmaları beklenen bürokratlardır. Görülmektedir ki, bu stratejiyle kamu personelinin değerlerinin piyasa mantığına göre dönüştürülmesi hedeflenmektedir. Yönetim tekniği olarak özel sektör yönetim mantığına yapılan vurgunun yanı sıra, bu yaklaşımda önem kazanan bir başka konu da “çalışma standartlarının açıkça belirlenmesi” ve “performans değerlendirmeleri”dir. Özel sektörde olduğu gibi kamu sektöründe de, verimlilik tartışmaları kapsamında hedeflerin belirlenmesi, performans göstergeleri, çeşitli bütçeleme biçimleri, çalışanların değerlendirilmesi, terfi sistemine göre ödeme gibi katı performans değerlendirmelerinin uygulanmasının verimliliği artıracağı öngörülmektedir299.
Managerialism / İşletmecilik metoduyla kamu yönetiminde “küresel bir devrim”in gerçekleştiğini ileri süren tartışmalarda, önceki dönemlerden farklı olarak “yönetimde serbestlik” ve “piyasa odaklı yönetim” gibi yeni yönetim anlayışlarına yapılan vurgular da ağırlık kazanmıştır. Yönetimde serbestlik, kamu bürokratlarının performanslarının geliştirilmesi adına yöneticilerin serbest bırakılmalarına, siyasilerin yöneticilere yönetme şansı tanımalarına vurgu yapan bir anlayıştır. Diğer yandan, piyasa odaklı yönetim, iki temel düşüncenin etkisi altında gelişmiştir. Bunlardan ilki “rekabet” düşüncesidir. Buradaki rekabet kavramı kamu sektörünün, içeriden reformunu gerçekleştirme sürecinde iç pazarların yaratılması anlamında kullanmaktadır. İkincisi ise, özel sektöre yüklenen
298Uğur Ömürgönüleşen, “Kamu Sektörünün Yönetimi Sorununa Yeni Bir Yaklaşım: Yeni Kamu
İşletmeciliği”, içinde: Muhittin Acar ve Hüseyin Özgür (eds), Çağdaş Kamu Yönetimi I, Ankara: Nobel,
2003, s. 22.
299 L. Terry, “Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management”, Public Administration Review, Vol: 58, No: 3, 1998, s. 197.
üstünlüktür. Bu ise, piyasa odaklı yaklaşımın taraftarlarını idari açıdan kamu ve özel sektör arasında hiç bir farkın olmadığı düşüncesine kadar götürmüştür300.
Görüldüğü gibi, bürokratik değerlere dayanan geleneksel kamu hizmeti kültürünü piyasa değerlerine dayanan yeni bir kamu hizmeti kültürü ile değiştirmeyi sağlayacak politika ve stratejiler geliştirmeyi amaç edinen bu reform yöntemi, genel özellikleri açısından geleneksel kamu yönetiminin özgün doğasına, kültürüne ve temel ilke, kavram ve uygulamalarına doğrudan meydan okumaktadır. Geleneksel kamu yönetimi yaklaşımının temsil ettiği devletçi, bürokratik, merkeziyetçi, hiyerarşik, yekpare ve tekdüze yönetim yapısı ve işleyişi adeta tersine çevrilmektedir.
2.2.2. HÜKÜMETİN YENİDEN KEŞFİ: REINVENTING GOVERNMENT YÖNTEMİ
Bu reform stratejisi, özellikle 1990’lı yılların başından itibaren bütün dünya kamu yönetimlerini derinden etkileyen YKY reformlarının Amerika Birleşik Devletleri uygulamasından oluşmaktadır. Bu açıdan reform, diğer reform uygulamalarında olduğu gibi, hem diğer birçok ülke kamu yönetimlerinde genel kabul gören reform öğelerini içinde taşımakta hem de Amerika’ya özgü bir takım unsurlar içermektedir. Bu strateji, kamu sektörünün özel sektör gibi çalışmayacağını ifade etmekle birlikte, kamu sektörünün özel sektörden öğrenecekleri çok şey olduğunu söyleyerek düzenleme alanıyla ilgili önemli ipuçları vermektedir. Ayrıca, yine bu strateji kamu sektörünün ve kamu yönetiminin varlığını ve gerekliliğini kabul etmekle birlikte onların çalışmasında daha fazla “girişimcilik” unsurunun bulunması gerektiğini de ileri sürmektedir.
Önceki kısımlarda da ifade edildiği gibi Hükümetin Yeniden Keşfi (HYK) olarak da anılan bu reform stratejisinin teorik arka planını; toplumsal ve ekonomik sorunların çözümünün tek kaynağı olarak “hükümete olan inancın yeniden keşfi” konusu oluşturmaktadır. Doğal olarak bu strateji de devlet - piyasa ve devlet - toplum arasında kurulacak yeni ilişki biçimleri ve devletin rolünün yeniden tanımlanması açısından da bir paradigma dönüşümünü temsil etmektedir. Al Gore’un ünlü “devlet daha iyi işleri daha az
harcamayla yapmalıdır”301 sloganıyla özetlenebilecek bu reform stratejisi, devletin küçültülmesinin yanı sıra devletin ne derece müdahaleci olması gerektiğine değil, bu müdahalenin hangi yollardan ve hangi araçlarla gerçekleştirilebileceğine odaklanmıştır. Burada devletin müdahale alanının tamamen ortadan kaldırılması gerekmediği çok açık olmasa da dile getirilmektedir. Asıl olarak, müdahalenin, özel sektörü destekleyecek bir düzenlemeyle sınırlı olması savunulmaktadır302. Zira, kamu hiyerarşisi bu anlayışta yumuşatılmakla beraber tamamen ortadan kaldırılmamaktadır303. Görüldüğü gibi, buradaki asıl sorun, devletin “ne” yapması gerektiği değil, “nasıl” çalışması gerektiğidir.
Bu yaklaşımın en önemli temsilcilerinden Osborne ve Gaebler304 stratejinin adını da koydukları ünlü çalışmalarında, sorunların kaynağını “yanlış yönetime” dayandırarak, kamu yönetiminin “girişimcilik” ekseninde yeniden düzenlenmesini savunurlar. Dolayısıyla, kamu sektörünün içeriden piyasalaştırılması en temel önerme haline gelir. Özelleştirmenin yanı sıra rekabetin teşvik edilmesiyle, kamu sektörü içinde de rekabet önem kazanacaktır. Bu yazarlar adı geçen çalışmalarında devletin yapması gereken temel on ilke belirlemişlerdir. HYK reform çabalarına yön vermesi ve pratikte uygulanan pek çok reform ve reform önerisi için hazırlanan raporlara kaynaklık etmesi açısından önemli olan bu ilkeler şunlardır:
• Devlet, dikkatini yalnızca kamu hizmetlerinin üretilmesi veya sunulmasına odaklamamalı; aynı zamanda toplumsal sorunları çözmek için kamu, özel ve gönüllü sektörler arasında katalizör görevi yapmalıdır.
• Devlet, yönetimde bürokrasinin yaptığı kontrolü topluma aktarmak suretiyle yurttaşları yetkilendirmelidir.
• Devlet firmalar arasında rekabeti geliştirmelidir.
• Kamu kurumlarını, onların kuralları ve düzenlemeleri yerine, hedefleri ve misyonları yönlendirmelidir.
301 Al Gore, From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Beter and Costs Less, Washington: Government Printing Office, 1993, s.11
302 Klicksberg,, a.g.m., s. 185.
303 Orhan Gökçe ve Önder Kutlu, “Amerikan ‘Hükümetin Yeniden Keşfi’ Reformu Üzerine Genel Bir
Değerlendirme”, Selçuk Üniversitesi Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Dergisi, Yıl: 2, Sayı: 3, 2002,
s.64.
• Devlet, kamu kurumlarının performanslarını, dikkatleri girdilerden çıktılara yönlendirmek suretiyle ölçmelidir.
• Kamu kurumları, enerjilerini sadece para harcamak için değil, aynı zamanda para kazanmak için de kullanmalıdır.
• Kamu kurumları, katılımcı yönetimi kapsayacak şekilde yetkilerini devretmelidirler.
• Devlet, bürokratik mekanizmalar yerine, piyasa mekanizmalarını tercih etmelidir.
• Kamu kurumları, sorunları ortaya çıkmadan önce önlemelidir.
• Kamu kurumları, hizmet çevrelerini “müşteriler” olarak yeniden tanımlamalı ve onlara seçenekler sunmalıdır.
Diğer bir önemli nokta, bu yaklaşımın devlet kurgusu “Weberyen bürokratik devlet” modelinin yerini alacak olan “girişimci devlet” modelidir. Modelin en temel önerisi, özel sektörde uygulanan yönetim ilkelerinin kamu sektörüne uyarlanması ve bürokraside girişimcilik ruhunun geliştirilmesidir. “Kürek çeken değil, dümen tutan”305 benzetmesi “küçülmeci devlet” (minimalist state) denilen mümkün olduğunca az iş yapıp yerine makro anlamda düzenleme yapan yönetim şeklini ifade etmektedir. Bu ilke kamu hizmeti sunumunun değişik yöntemler kullanılarak yapılabileceğini söylemektedir.
Diğer taraftan, adı geçen benzetmenin kastettiği düşüncenin altında aslında siyaset / idare ayrımının yatmakta ve girişimci devlet modelinin gerçekleşebilmesi için bazı ilkeler sayılmaktadır306. Bunlar;
(1) Girişimci devletler denetimi bürokrasiden topluma doğru kaydırarak vatandaşlara yetki devredebilecek ve kuruluşların başarıları girdiler yerine çıktılara, yani mal ve hizmetlerdeki verimlilik sonuçlarına uygun değerlendirilecektir.
305 Osborne ve Geabler, a.g.e., s.55.
306 Selime Güzelsarı, “Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Yaklaşımları”, içinde: M. Kemal Öktem ve Uğur Ömürgönüleşen (eds.), Kamu Yönetimi, Gelişimi ve Güncel Sorunları, Ankara: İmaj Yayınevi, 2004, s. 94.
(2) Girişimci devlet örgütlenmesi kamu örgütleri arasında “rekabeti” yükseltecektir. Kural ve düzenlemelere göre değil, “misyonlara” göre hareket edecektir.
(3) Bürokrasinin ihtiyaçları yerine “müşteri” ihtiyaçları ön plana çıkarılarak, sorunlar önceden öngörülebilecek; hiyerarşiden katılıma yönelerek merkeziyetçilikten kaçınılacaktır.
(4) Girişimcilik hizmet önceliği yerine “yetki önceliğini” ve takım çalışmasını, “katılımcı bir yönetim anlayışını” geliştirecek; bürokratik mekanizmaların yerine “piyasa mekanizmalarını” benimseyerek, kazanç sağlamaya odaklanacaktır.
(5) Son olarak girişimci devletler sadece kamu hizmetlerinin sağlanmasına değil, ayrıca sorunların çözümü için bir araya gelen kamu-özel ve hükümet dışı örgütlenmeler arasında ortaklık ve kolaylaştırıcılık ekseninde “katalizörlük” rolünü üstlenecektir.
Aslında bu strateji bu ilkeler kapsamında değerlendirildiğinde görülmektedir ki, ister managerialism, ister reinvention modeli olarak adlandırılsın, esas olarak YKY’de devlet için önerilen tema aynıdır: rekabet, piyasalar, müşteriler, verimlilik gibi kavramların devlet örgütlenmesine taşınması; yani devletin piyasalaştırılması, devlet örgütlenmesinin bir piyasa aktörü gibi özel sektörle rekabete girmesi. Böylelikle, girişimci devlete yapılan vurgu ile yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı en üst noktasına taşınır. Bu tartışmalar, kamusal örgütlenmede merkezi denetim ve kurallar kavramlarına atıfla tanımlanan klasik bürokratik modelden, yenilik, risk alma, yetkilendirme, takım çalışması, müşteri yönelimlilik, yatay hiyerarşiler, kalite, sürekli iyileştirme gibi vurgularla nitelendirilen post-bürokratik modele bir dönüşüm olarak da anılmaktadır307. Ayrıca, girişimci devlet modeli siyasal karar alma süreçlerine kamu ve özel sektörün bir üçüncü ortağı olarak sivil toplum örgütlerini de katarak kamu işletmeciliği yaklaşımından görece farklılaşır. Kamu işletmeciliğinin örgüt içi analizi böylece toplumsal alana, örgüt dışına kaydırılmış, devlet- toplum ilişkisi bu çerçevede yeniden düzenlenmiş olur. Dolayısıyla, girişimci devlet modelinde bir yandan kamu yönetimi alanında örgüt içi düzenlemelerde yeni kamu işletmeciliğinin temel önermelerine sahip çıkılırken, diğer yandan da klasik yönetim anlayışı yerine devletin her düzeyi için geçerli olacak (ulusal, yerel, bölgesel ve
307Kenneth Kernaghan, “Public Government: The Post-Bureaucratic Paradigm”, Canadian Public Administration, Vol: 36, No: 4, 1996, s. 640.
uluslararası) ve devlet-toplum ilişkisini yeniden düzenleyecek yeni bir yaklaşım “yönetişim yaklaşımı”, önerilmektedir308 .
Yukarıda da belirtildiği gibi, bu anlayışta “siyasal karar alma” (dümen tutma) ile “hizmet sunumu” (kürek çekme) arasında bir ayrıma gidilerek, devletin hizmet sunum işlevlerini ve sistemlerini özel sektöre ya da üçüncü sektör denilen kuruluşlara devretmesi önerilmektedir. Kamu hizmetlerinin “agency” adı verilen yarı özerk kamu kuruluşlarına veya özel sektöre devredilmesi eğilimi bu yaklaşımın somut göstergeleridir. Ancak, bu kamu sektörünün küçültülmesi politikasından vazgeçildiği anlamına gelmez. Kamu kuruluşlarının özelleştirme ve deregülasyon aracılığıyla piyasaya devredilmesine ek olarak artık mevcut yapıların içeriden piyasalaştırılması gerekmektedir 309 Ayrıca, bu stratejinin devleti içerden piyasalaştırma girişimi, yönetişimin “devlet-piyasa-sivil toplum ortaklığı” formülü ile toplumsal yaşamın tüm alanlarını içerecek şekilde genişletilmekte, yani etkinlik, karlılık, büyüme gibi ekonomik ölçütler toplumsal yaşamın tüm alanlarına nüfuz ettirilmektedir.
Sonuçta, managerialist stratejiden kimi noktalarda ayrılıklar gösterse de, bu strateji de, kamu yönetiminde özel sektör benzeri rekabetçi ortamın oluşturulmasını, kamu kuruluşlarının hem diğer kamu kuruluşlarıyla hem de özel sektörde benzer fonksiyonları icra eden birimlerle rekabet eder hale gelmeleri gerektiğini ileri sürmektedir.
2.3. REFORMLARIN UYGULANMASINDA ÜLKE DENEYİMLERİ