A partir da contextualização das mudanças nos modos de organização e gestão do trabalho, especialmente seus rebatimentos na esfera estatal e nas políticas públicas, pretende- se analisar de que forma o trabalho no âmbito da política de assistência social vem sendo afetado por essas transformações. O propósito é justamente entender quais são os entraves para que as diretrizes da política de assistência social, no que tange aos recursos humanos, preconizadas pela CF e legislações posteriores, sejam cumpridas, explicitando as especificidades das formas de gestão do trabalho do Suas adotadas pelos municípios pesquisados.
Para melhor compreender as transformações que vêm ocorrendo no mundo do trabalho, é preciso, em primeiro lugar, considerar que as crises são intrínsecas ao sistema capitalista, na medida em que atendem à necessidade de constante renovação em seu padrão de acumulação e que, consequentemente, repercutem no mundo do trabalho (SILVA, 2009: 49).
A crise estrutural do capital, ocorrida principalmente a partir da década de 1970, entre outras consequências, desencadeou a reestruturação produtiva com vistas à recuperação do ciclo de reprodução do capital, que afetou drasticamente o mundo do trabalho. De acordo com Antunes (2009):
Como resposta à sua própria crise, iniciou-se um processo de reorganização do capital e de seu sistema ideológico e político de dominação, cujos contornos mais evidentes foram o advento do neoliberalismo, com a privatização do Estado, a desregulamentação dos direitos do trabalho e a desmontagem do setor produtivo estatal, da qual a era Thatcher-Reagan foi expressão mais forte; a isso se seguiu também um intenso processo de reestruturação da
produção e do trabalho, com vistas a dotar o capital do instrumental necessário para tentar repor os patamares de expansão anteriores (p.33).
Embora a crise tivesse profundas determinações, a resposta capitalista limitou-se a intervir superficialmente, ou seja, realizar mudanças sem qualquer alteração nos pilares essenciais do modo de produção capitalista. Nesse contexto, então, se inicia mudanças no padrão de acumulação, que visava trazer mais dinamismo ao processo produtivo, que já apresentava sinais de esgotamento (ANTUNES, 2009). O autor destaca ainda que: “Esse período caracterizou-se também – e isso é decisivo – por uma ofensiva generalizada do capital e do Estado contra a classe trabalhadora e contra as condições vigentes durante a fase de apogeu do fordismo” (ANTUNES, 2009: 34). Para Antunes (2009): “Desemprego em dimensão estrutural, precarização do trabalho de modo ampliado e destruição da natureza em escala globalizada tornaram-se traços constitutivos dessa fase de reestruturação produtiva do capital” (p.36).
As respostas consistiram primeiramente nas transformações do próprio sistema produtivo, marcadas pelo avanço tecnológico e a transição dos sistemas de produção fordista34 e taylorista35 para formas de acumulação flexibilizada, atendendo à necessidade de renovar o padrão de acumulação do capital. Importante lembrar que esse processo de substituição dos sistemas produtivos não ocorre de forma linear ou total. Esses sistemas ainda permanecem em várias partes do mundo, mesmo que de forma híbrida com outros sistemas de produção:
Tentando reter seus traços constitutivos mais gerais, é possível dizer que o padrão de
acumulação flexível articula um conjunto de elementos de continuidade e de
descontinuidade que acabam por conformar algo relativamente distinto do padrão taylorista/fordista de acumulação. (ANTUNES, 2009: 54)
De acordo com Dal Rosso (2008), no sistema toyotista, a produção segue o ritmo do mercado, adequando-se ao consumo, ou seja, em linhas gerais, ocorre melhor aproveitamento dos recursos financeiros, materiais e humanos para intensificar a produção, sem gerar desperdícios de investimento e, consequentemente, intensificando os lucros. Outra característica desse sistema é a substituição do trabalhador especializado pelo trabalhador polivalente, que pode se adequar a vários tipos de trabalho, além da manutenção de um contingente mínimo de trabalhadores (DAL ROSSO, 2008: 57-67).
34 Fordismo - Sistema de produção em série, criado por Henry Ford, introduz o sistema de esteiras de produção e mantêm a divisão do trabalho entre concepção e produção. (DAL ROSSO, 2008: 61)
35 Taylorismo - Sistema de produção introduzido por Taylor, é o precursor do tratamento científico do trabalho, e resulta em aumento de intensidade através da reorganização industrial. Busca aumentar o rendimento do trabalho através de controles mecânicos de ritmo e velocidade do trabalho. (Ibid: 57)
Sobre as implicações dessas transformações do sistema produtivo para o mundo do trabalho, Antunes (2009) analisa que:
Algumas das repercussões dessas mutações no processo produtivo têm resultados imediatos no mundo do trabalho: desregulamentação enorme dos direitos do trabalho, que são eliminados cotidianamente em quase todas as partes do mundo onde há produção industrial e de serviços; aumento da fragmentação no interior da classe trabalhadora; precarização e terceirização da força humana que trabalha; destruição do sindicalismo de classe e sua conversão num sindicalismo dócil, de parceria (partnership), ou mesmo em um “sindicalismo de empresa” (ver Kelly, 1996: 95-8) (p. 55).
Dal Rosso (2008) também traz importante contribuição quando aponta as principais consequências das transformações que vêm ocorrendo no mundo trabalhista: a intensificação do trabalho – aumento da produção com ampliação da intensidade e sem ampliar o número de horas trabalhadas –, a precarização do estatuto assalariado, o aumento nos níveis de desemprego e do desemprego estrutural36, o rebaixamento dos salários, a precarização dos vínculos de trabalho com o aumento do número de contratações temporárias e terceirizadas, que consequentemente compromete os direitos trabalhistas conquistados anteriormente.
Esse mesmo autor aponta ainda que os direitos trabalhistas – como, por exemplo, a instituição de contratos de trabalho, a definição dos salários na ocasião do contrato, a regulação da jornada de trabalho e dos períodos de descansos obrigatórios instituída por leis, contribuições previdenciárias – foram conquistados em árduas lutas dos trabalhadores, mas ocasionam o aumento nos custos de produção e oneram as empresas.
Antunes (2009) nos lembra ainda que, para além da intensificação no processo de exploração do trabalho, resultante dessa dinâmica de modificação dos sistemas de produção, outro grave problema é a dificuldade em se resgatar o sentimento de pertencimento de classe. O autor relata que, durante a vigência do taylorismo/fordismo, a classe trabalhadora já apresentava importantes diferenças em sua composição e também já se praticava a terceirização, mas, no entanto, houve uma enorme intensificação do processo, que resultou na ampliação da heterogeneidade da classe trabalhadora (ANTUNES, 2009: 203).
Antunes (2009) relata ainda que, de acordo com dados da Organização Internacional do Trabalho (OIT), atualmente mais de um bilhão de trabalhadores encontram-se
36 O desemprego estrutural não é resultado de uma crise econômica, mas, sim, das novas formas de organização do trabalho e da produção. A substituição do trabalhador pode acontecer pelo emprego de processos produtivos mais modernos ou pela extinção de uma atividade específica.(Reflexão desenvolvida pelo Prof. Dr. Ricardo Antunes na Atividade Programada “As metamorfoses no mundo do trabalho e sua nova morfologia”, PUC-SP, 2010)
desempregados, subempregados ou precarizados. Segundo o autor, o fato demonstra a facilidade com que o capital descarta a força humana de trabalho, gerando uma enorme massa de trabalhadores que vivem o desemprego estrutural e são parte do exército industrial de reserva que vem se expandindo em diferentes países capitalistas. O autor continua sua reflexão afirmando que:
Essa tendência tem se acentuado, em função da vigência do caráter destrutivo da lógica do capital, muito mais visível nos últimos 20, 30 anos. Isso porque, por um lado, deu-se a expansão nefasta do ideário e da pragmática neoliberal, e de outro pelo chão social conformado pela nova configuração do capitalismo, que tem sido denominada fase de reestruturação produtiva do capital, onde o toyotismo e outros experimentos de desregulamentação, de flexibilização etc., têm marcado o mundo capitalista, mais intensamente após a crise estrutural iniciada nos anos 70. (ANTUNES, 2009: 198).
Ao mesmo tempo, deve-se lembrar que alguns aspectos ligados à política econômica e social, já apontados anteriormente, adotada no País, refletiram negativamente no mercado de trabalho. De acordo com Behring (2008 B: 161), nos primeiros tempos do Plano Real, se verifica a queda da inflação e o aumento do emprego, mas, após a reeleição de FHC, a situação altera-se, com o crescimento da taxa de desemprego, fruto da política econômica monetarista de estabilização a qualquer custo.
Alguns elementos da política macroeconômica em execução são fortemente geradoras de desemprego. A política de altas taxas de juros favorece a queda do investimento produtivo, com grande deslocamento de capitais para a especulação financeira. Além disso, e mais grave, favorece também o endividamento de empresas, muitas das quais vêm fechando as suas portas por não conseguir pagar os empréstimos assumidos, em especial as pequenas e médias empresas (...). A política abrupta de abertura comercial acirrou a competitividade e pressionou a indústria nacional para a modernização, direcionando-a para o mercado externo. Aqui assistimos à introdução de tecnologias poupadoras de mão de obra e à precarização do trabalho. Por outro lado a própria ‘reforma’ do Estado também tem sido geradora de desemprego, por meio de mecanismos como o programa de demissão voluntária e a instituição das organizações sociais e agências executivas, cuja relação trabalhista não se pauta pela estabilidade. (BEHRING, 2008 B: 161).
Além do Plano Real, outras medidas políticas e econômicas adotadas no período também exerceram influências negativas para o conjunto dos trabalhadores. Behring (2008)
aponta também para as privatizações, elementos centrais da contrarreforma, como um importante fator que afeta negativamente o mercado de trabalho brasileiro:
Voltando a análise para outro aspecto que chama a atenção na questão da privatização brasileira, tem-se a entrega do patrimônio público ao capital estrangeiro, bem como a não- obrigatoriedade de as empresas privatizadas comprarem insumos no Brasil, o que levou ao desmonte de parcela do parque industrial nacional e a uma enorme remessa de dinheiro para o exterior, ao desemprego e ao desequilíbrio da balança comercial. (BEHRING, 2008 B: 201)
O viés neoliberal adotado no País acirrou o número de desempregados, além de intensificar as formas de contratação precarizadas. De acordo com Pochmann (2006), na década de 1990, o Brasil viveu a mais grave crise do emprego de sua história, devido à ausência de crescimento econômico e à adoção do receituário neoliberal nas políticas públicas. De acordo com o autor, a diminuição da participação do emprego assalariado no total de ocupações – fenômeno conhecido como desassalariamento – é uma das características da desestruturação do mercado de trabalho no País. Pochmann (2006) continua sua reflexão afirmando que:
Durante as décadas de 1940 e 1970, por exemplo, a cada dez postos de trabalho gerados, oito eram empregos assalariados, sendo sete com carteira assinada. Entretanto, nos anos 1990, a cada dez empregos criados, somente quatro foram assalariados.
A diminuição na participação dos empregos assalariados no total da ocupação tem sido fortemente influenciada pela redução dos empregos assalariados com registro. Os empregos assalariados sem registros continuaram aumentando ao longo da década de 1990, todavia com taxas de variação insuficientes para compensar as perdas de vagas com registro (p.61).
Apesar de todas essas transformações que ocorrem no interior do sistema de produção capitalista, o capital não pode sobreviver sem o trabalhador, motivo pelo qual Antunes (2007 e 2009) discorda da tese que defende a ideia do fim do trabalho:
Então, o que se vê não é o fim do trabalho, e sim a retomada de novos níveis explosivos de exploração do trabalho, de intensificação do tempo e do ritmo de trabalho. Vale lembrar
que a jornada pode até reduzir-se, enquanto o ritmo se intensifica. E é exatamente isso que vem ocorrendo em praticamente todas as partes: uma maior intensidade, uma maior exploração da força humana que trabalha (ANTUNES, 2009: 202).
A intensificação da exploração do trabalho também pode ser percebida nas diferentes pesquisas37 que vêm sendo realizadas sobre as transformações na organização e gestão do trabalho na política de assistência social. O número de trabalhadores que atuam na política de assistência social vem crescendo, porém, os níveis de precarização dos vínculos de trabalho vêm aumentando, o que também se configura como uma forma de exploração da força de trabalho. Esse assunto será retomado no item que trata da gestão do trabalho na política de assistência social.
Importante reforçar que esse quadro revela uma tendência que afeta todos os trabalhadores de forma geral e reflete-se naqueles que constituem o foco de estudo desta pesquisa, os trabalhadores da política de assistência social. É essencial não perder de vista que essas transformações adquirem mais intensidade quando somadas à falta de profissionalização histórica na assistência social e ao ideário neoliberal, ainda presente, que leva ao enxugamento do Estado e à responsabilização da sociedade civil, características apontadas anteriormente.
A questão dos recursos humanos é um desafio para toda a administração pública, mas assume características específicas na assistência social, pela sua tradição de não-política, sustentada em estruturas institucionais improvisadas e reduzido investimento na formação de equipes profissionais permanentes e qualificadas para efetivar ações que rompam com a subalternidade que historicamente marcou o trabalho dessa área. (COUTO et al., 2010: 57)
Dessa forma, pode-se considerar que a gestão do trabalho na política de assistência social, assim como em outros setores de serviços, também é afetada pelas mudanças nas formas de gestão do trabalho, haja vista o aumento de trabalhadores sem vínculo permanente38, e dos chamados “cargos largos”39 que possibilitam a flexibilização dos perfis
37 Entre essas pesquisas, destacamos as realizadas pelo IBGE, o suplemento sobre assistência social - Munic 2005 e 2009, e o censo Cras realizado pelo MDS.
38
A pesquisa do IBGE com as informações básicas dos municípios brasileiros sobre a assistência social (Munic 2009) aponta o crescimento do número de trabalhadores sem vínculo permanente, em comparação com as alterações ocorridas desde a Munic 2005. “A maior elevação foi assinalada entre os sem vínculo permanente que, em 2005, totalizavam 34.957 pessoas, ampliando para 60.514, em 2009, ou seja, um aumento de 73,1%” (BRASIL, 2009: 39)
39 “Entende-se por cargo largo multifuncional a aglutinação de atividades (atribuições) de mesma natureza de trabalho (...). Por possuir atribuições mais amplas, mas sempre na mesma área de atuação, aumenta a possibilidade de alocação dos funcionários nos diversos setores do órgão ou nos diversos órgãos de uma mesma instância de governo.” (MARCONI, 2004:13-14)
profissionais e acarretam a fragilização das categorias profissionais, além de comprometer a garantia de direitos específicos a cada profissão40.
Para compreender de que forma essas questões encontram eco também nos trabalhadores da política de assistência social, em primeiro lugar , é preciso compreender de que forma eles se inserem na classe trabalhadora em geral. Segundo Antunes (2009), a noção ampliada de classe trabalhadora inclui todos os que vendem a sua força de trabalho por um salário, incluindo os assalariados do setor de serviços:
...a classe-que-vive-do-trabalho engloba também os trabalhadores improdutivos, aqueles cujas formas de trabalho são utilizadas como serviço, seja para uso público ou para o capitalista, e que não se constituem como elemento diretamente produtivo, como elemento vivo do processo de valorização do capital e de criação de mais-valia. São aqueles que, segundo Marx, o trabalho é consumido como valor de uso e não como trabalho que cria
valor de troca. O trabalhador improdutivo abrange um amplo leque de assalariados, desde aqueles inseridos no setor de serviços, bancos, comércio, turismo, serviços públicos etc., até aqueles que realizam atividades nas fábricas mas não criam diretamente valor (p.102).
Dessa forma, pode-se considerar que os trabalhadores da política de assistência social são membros da classe trabalhadora contemporânea, que inclui os improdutivos, uma vez que não geram valor de troca, mas são necessários ao sistema e vendem a sua força de trabalho em troca de um salário. Antunes (2009) nos traz ainda uma reflexão de Mészáros (1995), segundo a qual os trabalhadores improdutivos se constituem em:
... agentes não produtivos, geradores de antivalor no processo de trabalho capitalista, [mas que] vivenciam as mesmas premissas e se erigem sobre os mesmos fundamentos materiais. Eles pertencem àqueles ‘falsos custos e despesas inúteis’, os quais são, entretanto, absolutamente vitais para a sobrevivência do sistema. (MÉSZÁROS, 1995: 533, apud ANTUNES, 2009: 102)
Essa afirmação nos leva a refletir sobre a íntima relação entre o processo de reforma administrativa do Estado – no qual a ordem geral é de enxugamento do Estado com a redução de custos e de pessoal – e as transformações que vêm ocorrendo no mundo do trabalho, sobretudo no âmbito estatal. Esta relação pode ser explicada pela ideia disseminada pelo
40 Como exemplo, citamos a recente conquista dos assistentes sociais de redução de sua jornada de trabalho e que não se estende aos profissionais que ocupam cargos largos, a exemplo dos especialistas em Desenvolvimento Social e agentes de Desenvolvimento Social, ambos da Seads, para os quais se exigia formação em nível superior com habilitação em Serviço Social, Pedagogia, Psicologia, Ciências Sociais, Sociologia, Direito, Administração e Administração Pública.
Plano Diretor da Reforma do Estado, visto anteriormente, de que os custos com os trabalhadores no setor público oneram parte considerável do orçamento público.
De acordo com Antunes (2009), todas as mudanças que vêm ocorrendo no sistema produtivo e no mundo do trabalho repercutem no setor de serviços:
...é necessário lembrar que as mutações organizacionais e tecnológicas, as mudanças nas formas de gestão, também vêm afetando o setor de serviços, que cada vez mais se submete à racionalidade do capital. Veja-se, por exemplo, o caso da intensa diminuição do trabalho bancário ou da monumental privatização dos serviços públicos, com seus enormes níveis de desempregados, durante a última década (p.111).
O autor continua a sua reflexão apontando que:
Se acrescentarmos a imbricação crescente entre mundo produtivo e setor de serviços, bem como a crescente subordinação desse último ao primeiro, o assalariamento dos trabalhadores do setor de serviços aproxima-se cada vez mais da lógica e da racionalidade do mundo produtivo, gerando uma interpenetração recíproca entre eles, entre trabalho produtivo e improdutivo. (LOJKINE, 1995a: 257 apud ANTUNES, 2009: 111)
Assim, pode-se afirmar que o setor de serviços não sairia ileso desse processo que vem ocorrendo no mundo do trabalho. Mesmo não sendo produtor direto de bens materiais, os trabalhadores do setor de serviços também estão sujeitos ao processo de intensificação da exploração do trabalho e da precarização dos vínculos, visando à redução das despesas trabalhistas.
Dal Rosso (2008) aponta outros elementos que ampliam essa reflexão, afirmando que as técnicas de gestão de mão de obra, e as formas de intensificação do trabalho aplicadas no setor privado, se estendem também ao setor público. O autor descreve a ordem dos acontecimentos e a sua conexão intrínseca da seguinte forma:
Primeiro movimento: práticas que objetivam aumentar o rendimento do trabalho – por alongamento de jornada, aumento do ritmo e da velocidade, flexibilidade ou intensificação do trabalho – são concebidas e desenvolvidas no setor privado por agentes visionários que se valem da linguagem messiânica para gerar convencimento sobre os saltos de produtividade obtidos. (...) Segundo movimento: as técnicas assim geradas e testadas difundem-se rapidamente no mundo da economia privada e das empresas públicas, pois as companhias desejam beneficiar-se dos novos ganhos de produtividade. A difusão é marcada por resistências previsíveis. Terceiro movimento: implantadas nas empresas privadas e
públicas, as práticas estão prontas para ser transferidas ao setor público, também enfrentando resistências. Com isso completa-se a difusão das novas práticas de gerar trabalho extra e a técnica entra em obsolêscencia quando não significar mais vantagem concorrencial para as empresas ou os governos adotar. (p. 182-183)
Dessa forma, diversas práticas características do setor produtivo para aumentar a produtividade e intensificar a exploração do trabalho foram sendo gradativamente incorporadas ao setor público. Diante desse movimento, não houve resistência por parte dos trabalhadores, mas contou com o apoio popular, visto que a propaganda pela eficiência do serviço público foi tão intensa que até hoje pairam no ideário popular ideias preconceituosas sobre o funcionalismo público e o serviço público, dissimulando de forma eficaz o enxugamento do setor e a crescente exploração dos servidores públicos.
De acordo com Dal Rosso (2008), a reforma administrativa realizada nos anos 1990, durante o governo FHC, importou conceitos de gerenciamento de países como a França e a Inglaterra, além de incorporar ao setor público elementos da administração privada:
Dividiu a intervenção do Estado em esferas distintas, cujo resultado principal foi enfraquecer a resistência dos servidores públicos. Cometeu erros grosseiros, reduzindo o poder de compra dos salários da maioria dos servidores e elevando-o em setores ditos estratégicos. Quanto às práticas de gestão dos servidores, o principal resultado obtido restringiu-se ao discurso em introduzir termos da administração privada, como gestores