Conforme já visto anteriormente, o novo ordenamento da política de assistência social que vem sendo construído desde a definição do Suas visa ao seu reconhecimento enquanto política pública de caráter não contributivo e de responsabilidade do Estado. Tem como objetivo principal estabelecer um comando único das ações que ultrapasse o caráter
55 Deliberação 14 do eixo 2, constante da Resolução Cnas 105, de 3 de dezembro de 2009. Disponível em: <www.mds.gov.br/cnas/conferencias-nacionais/vii-conferencia-nacional>. Acesso em: 13 maio 2010.
56 Cabe observar que a coordenação desse processo pelo Cnas tem sido questionada por entidades e grupos que compõem o Fórum Nacional de Trabalhadores, gerando polêmicas e tensões que se expressaram nos seminários regionais.
compensatório das políticas sociais. Tendo como meta o reconhecimento de direitos sociais, estabelece uma nova ordenação da gestão da assistência social através dos níveis de proteção social básica e especial, definição do co-financiamento, níveis de gestão, controle social, entre outras diretrizes.
Essas mudanças vêm se materializando com as regulamentações que se seguiram e que objetivam estabelecer parâmetros gerais para a condução dessa política pública, estabelecendo as diretrizes gerais e definindo as responsabilidades de cada ente federado. Importante salientar que essas regulamentações “(...) se constituem num movimento de reforma administrativa, onde diferentes projetos da política de assistência social se põem em jogo nas arenas reconhecidas como legítimas para a negociação, deliberação e pactuação dos conteúdos e diretrizes do sistema.” (FERREIRA, 2010: 10).
Entre essas regulamentações, destaca-se, neste estudo, a NOB-RH/Suas, que pretende justamente “(...) estabelecer os parâmetros gerais para a gestão do trabalho57 (...)” (BRASIL, 2007: 17). Em seu estudo, Nery (2009) traz importante reflexão sobre as diferentes terminologias relativas ao trabalho adotadas nos estudos e nas regulamentações da área da assistência social, o que se evidencia, inclusive, na adoção de terminologias diferentes no título do documento – Recursos Humanos – e em seu interior – Gestão do Trabalho. O termo Gestão do Trabalho adotado no texto da NOB-RH/Suas atende à proposição encaminhada pelo conjunto Cfess/Cress para a substituição dos termos Recursos Humanos e Gestão de Pessoas, contidos na versão preliminar, e reafirma o compromisso em estabelecer que o exercício profissional seja reconhecido como um campo técnico-político cujas diretrizes, aportes conceituais e espaços ocupacionais sejam condizentes com a ação pública.
Embora o termo Gestão do Trabalho tenha sido considerado mais adequado para tratar das inúmeras variáveis que envolvem esse tema, trazemos uma reflexão de Nery (2009) que ilustra exatamente a incompletude do termo:
Todavia, cabe ponderar que o termo gestão do trabalho não abarca a totalidade das questões a serem avaliadas para o aprofundamento desta questão. A reflexão sobre o trabalho – características, relações, vínculos e processos – refere-se às peculiaridades que compõem o fazer desencadeado por determinado trabalho. A gestão do trabalho refere-se ao
57Definição encontrada no capítulo XIII, que trata sobre os conceitos básicos utilizados na Norma: “GESTÃO DO TRABALHO NO SUAS: para efeitos desta NOB, considera-se Gestão do Trabalho no SUAS a gestão do
processo de trabalho necessário ao funcionamento da organização do sistema, que abarca novos desenhos organizacionais, educação permanente, desprecarização do trabalho, avaliação de desempenho, adequação dos perfis profissionais às necessidades do SUAS, processos de negociação do trabalho, sistemas de informação e planos de carreira, entre outros aspectos.” (BRASIL, 2007, p. 68).
gerenciamento de todos os elementos que compõem o trabalho e é sempre de um gestor em relação a um conjunto de trabalhadores (p. 27-28).
Neste ponto, é interessante adentrar, mesmo que brevemente, na fala apresentada por Ivanete Boschetti na V Conferência Nacional, pois, embora na ocasião não estivesse sendo tratada especificamente qual nomenclatura seria utilizada na NOB-RH/Suas, a autora apresenta reflexão importante acerca das diferenças existentes entre a gestão de pessoas e a gestão do trabalho:
(...) a gestão não é, na verdade, de pessoas; a gestão é do trabalho. Não se gerem pessoas, se gere trabalho, ou seja, se gerem condições necessárias e adequadas de trabalho que permitam, aos trabalhadores e às trabalhadoras, efetivar a política e seus direitos. Por mais que se fale em gestão de pessoas, sem se considerar a sua inserção no trabalho e tudo o que envolve a discussão de trabalho, apenas as pessoas não têm condições de efetivar uma política, de materializar o direito, se não for vista a sua inserção na perspectiva de um trabalho mais amplo. (BOSCHETTI, 2005: 92)
Embora ainda caibam discussões sobre a definição do termo mais adequado que contemplaria essa complexidade de questões, e considerando todas essas argumentações e ponderações que certamente contribuem para a ampliação e enriquecimento do debate, optamos por utilizar o termo Gestão do Trabalho por entender que até o presente momento é o que melhor contempla o foco desta pesquisa.
A NOB-RH/Suas traz algumas diretrizes para a gestão do trabalho que compreendem conhecer quem são os profissionais que compõem a política de assistência social, propor estímulos e valorização desses profissionais, implementar políticas de qualificação técnico- política desses trabalhadores, e identificar quais são os pactos necessários entre os gestores, servidores e trabalhadores da rede socioassistencial. A organização do documento pauta-se em 11 eixos que definem o seu conteúdo e que deverão ser contemplados no decorrer deste capítulo, cotejando-se com os dados coletados nas entrevistas com os gestores. São eles:
• Princípios e Diretrizes Nacionais para a gestão do trabalho no âmbito do Suas. • Princípios Éticos para os Trabalhadores da Assistência Social.
• Equipes de Referência.
• Diretrizes para a Política Nacional de Capacitação.
• Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira, Cargos e Salários. • Diretrizes para Entidades e Organizações de Assistência Social. • Diretrizes para o Co-financiamento da Gestão do trabalho.
• Responsabilidades e Atribuições do Gestor Federal, dos Gestores Estaduais, do Gestor do Distrito Federal, dos Gestores Municipais para a Gestão do Trabalho no âmbito do Suas. • Organização do Cadastro Nacional de Trabalhadores do Suas – Módulo CadSuas. • Controle Social da Gestão do Trabalho no âmbito do Suas.
• Regras de Transição. (BRASIL, 2007: 16)
A gestão do trabalho no Suas deve ser tratada como questão estratégica e conter princípios e diretrizes em consonância com a PNAS/2004, para alcançar os objetivos previstos dessa política. Os princípios e diretrizes podem ser entendidos como uma linha mestra que deve ser seguida por todos. De acordo com a definição utilizada no dicionário jurídico, o termo princípio significa um “pressuposto lógico imprescindível da norma legislativa e constitui o espírito da legislação, mesmo quando não expressos em seu corpo. Sua existência é de suma importância para o preenchimento das lacunas da lei58”.
Analisar as diretrizes estabelecidas e os eixos que compõem a NOB-RH/Suas é um desafio necessário para melhor compreensão das suas determinações, da sua relação com o momento histórico em que foi gestada e de quais são as possibilidades para que seja realmente efetivada. Assim, de acordo com Couto et al. (2010):
(...) a NOB/Suas-RH (2006) representou um esforço político significativo de pactuação federativa nos espaços intergestores estaduais e federal, consideradas as resistências e dificuldades políticas que tiveram que ser aparadas para viabilizar sua aprovação. Nesse sentido, pode-se afirmar que a NOB-RH não é a definição ideal e acabada frente às necessidades de recursos humanos para o funcionamento adequado do Suas, mas é resultado do viável histórico, dentro da correlação de forças políticas que participaram do processo de negociação (p. 58).
Considerando que o documento é uma referência que expressa um momento e não uma condição ideal, assumimos o desafio de analisar a NOB-RH/Suas criticamente, desvendando seu conteúdo e trazendo luz a alguns aspectos que podem ser problematizados. A intenção é contribuir para o aprofundamento das suas determinações e dos conceitos que a fundamentam, através de uma interlocução crítica com outros autores e com outras regulamentações referentes à política de assistência social, ampliando o foco de análise e compreensão do documento. Ao mesmo tempo, apresenta-se o resultado da pesquisa realizada com os gestores municipais entrevistados, evidenciando suas visões sobre a NOB-RH/Suas,
sobre a gestão dos recursos humanos, as dificuldades e os desafios que enfrentam na gestão municipal da assistência social para a concretização de suas diretrizes.
Importante salientar, contudo, que a NOB-RH/Suas não é uma lei, portanto não há obrigatoriedade em executá-la. Em seu estudo, Ferreira (2010) aponta que “(...) embora a aprovação da NOB-RH signifique um avanço em relação às condutas adotadas pelo governo federal ao longo da década de 1990, é forçoso reconhecer que ela não tem força legal capaz de imprimir uma orientação normativa de longa duração” (p. 23). A autora continua sua análise destacando que a NOB-RH/Suas resulta de um ato administrativo do Poder Executivo e que, por esse motivo, é necessário cautela, visto que, para a efetividade de uma política de Estado, esta deve ser reconhecida também pelo Poder Judiciário, sob pena de tornar-se suscetível às mudanças de governo (SPOSATI, 2007: 438 apud FERREIRA, 2010: 24).
Segundo definição da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), o termo “norma” pode ser entendido como: “Documento estabelecido por consenso e aprovado por um organismo reconhecido, que fornece, para uso comum e repetitivo, regras, diretrizes ou características para atividades ou seus resultados59 (...)”.
Desta forma, é possível realizar uma analogia com o significado que essa norma operacional básica assume no contexto da política de assistência social, no intuito de compreender que se trata de um conjunto de diretrizes resultantes de discussões coletivas que envolveram trabalhadores, gestores, conselhos, entidades sociais, órgãos representantes de classe, representantes das três esferas de governo, entre outros.
As decisões constantes do documento foram pactuadas pelos diversos atores envolvidos e aprovadas pelo CNAS, se constituindo assim como um conjunto de normas a serem reconhecidas e aceitas por todos os envolvidos, para alcançar o “consenso” necessário para atender aos interesses do conjunto de agentes envolvidos. Desta forma, podemos concluir que ela deve ser “(...) um compromisso de interesse mútuo (...)”, no qual não existe obrigatoriedade, ou seja, “(...) devendo ser resultado de uma decisão em que são percebidas mais vantagens no seu uso do que no não uso” (ABNT).
Elucidadas essas questões que situam o significado deste documento, passamos a apresentar a visão que os gestores entrevistados têm a respeito do documento. De modo geral, as posições apresentadas consideram que a NOB-RH/Suas representa um importante avanço para a organização da assistência social no município, e avaliam positivamente a necessidade de se estabelecerem diretrizes e parâmetros para a gestão do trabalho na assistência social.
Também foi possível verificar que a NOB-RH/Suas se constitui em um instrumento de negociação com a administração local, fortalecendo e embasando as argumentações do gestor na busca pela melhoria do trabalho:
Eu achei que o documento preconiza os recursos humanos na área da assistência social, que além de ter um número de funcionários de acordo, também tem que providenciar as capacitações para fazer um bom trabalho na área da assistência. (...)(PP1)
Acho que ela é importante, acho que dá diretriz, aliás, como as outras normas também, a NOB que está chegando. Eu acho que as normas direcionam, acho que era uma coisa que faltava, não tínhamos e eu acho que foi importante. (PG 1)
Ela vem pra orientar e a gente fazer um alinhamento, um nivelamento de uma condição em que todo mundo fale a mesma língua, então como ela é uma norma que orienta os trabalhos como tem que ser feito. (...) o importante é ela existir porque traz um norte para todas as cidades e para o governo federal e para o governo estadual, então o que é que vai acontecer? Daqui um tempo nós estaremos todos nivelados, o que é bacana porque aí nivela todos por baixo. (PG 2)
A NOB-RH/Suas é necessária por tudo isso que a gente falou, da capacitação, do número de funcionários, eu acho que precisaria realmente, tem a necessidade, pra dar um norte pra gente, então como que o gestor vai pedir pro prefeito com base no quê? Então, assim, hoje a gente tem um documento que facilita o nosso trabalho. (PM)
Esses aspectos positivos referentes à NOB-RH/Suas reforçam a necessidade de sua existência, e demonstram que os gestores a reconhecem como uma diretriz importante na gestão do trabalho na assistência social, além disso, esse apoio é reconhecido e utilizado nas negociações internas.
Observa-se, através da fala de um dos gestores entrevistados, que a relação entre os entes federados assume uma posição hierárquica, na medida em que ele aponta que todos devem se basear na mesma norma para a organização da gestão do trabalho e que, desta forma, estariam todos nivelados “por baixo”, ou seja, a partir do município.
Mesmo considerando que a NOB-RH/Suas representa um avanço importante, os gestores entrevistados também apresentaram aspectos que consideram negativos na NOB- RH/Suas e que, na opinião deles, dificultam a sua efetivação.
Agora... é um pouco de cima pra baixo, acho que isso é um defeito, tem o seu lado bom mas é fortemente direcionado para o outro cumprir e então aí não é muito interessante. Porque nós somos municípios completamente diferentes e a norma é uma só. Então eu acho que isso não é bom, porque nós não temos um Brasil nivelado, então não cabe, vai caber no interior do Maranhão, do Piauí, enfim, (...), São Paulo, metrópoles, então eu acho que tem essas incoerências, a tentativa de vestir uma camisa igual pra todos no Brasil eu acho que não cabe isso, eu vejo por esse caminho essas questões de normatizações. Agora... precisamos normatizar? Precisamos, mas tem que ter essas aberturas senão não conseguimos fechar. É uma representação, lógico que teve uma representação, a gente sabe disso, a gente acompanha os processos todos, mas a gente sabe como que isso acontece (...) participa quem é do interesse daquele grupo que gerencia, então isto é o modelo que a gente tem no país, às vezes, até é necessário, em alguns momento acho que tem coisas necessárias, do tipo assim de não perguntar demais também, democratismo também essas coisas são bobagens (...) acho que a democracia não é algumas coisas que a gente vê por aí. Tudo que normatiza vai fazer isso, cria este tipo de situação, então, aqui em baixo, quando a gente vai colocar em prática, porque quem coloca em prática é o município, e aí vêm as cobranças, as determinações que tem que fazer, tem que fazer... (PG 1)
Eu não vi de perto a elaboração da NOB-RH/Suas, eles falam que a CIT discutiu, que o Congemas discutiu, mas na prática mesmo eu acho que a coisa foi meio jogada de cima pra baixo, eu tive essa sensação. (PG 1)
Destacam-se, aqui, que a abrangência nacional da norma já havia sido mencionada por outro gestor, também de um município de grande porte, em um dos depoimentos anteriores, porém demonstrando um posicionamento favorável em relação a essa característica. Ambos apontam para a mesma característica, porém, com pontos de vista distintos. Enquanto, no primeiro depoimento, o gestor considera essa direção única como um ponto positivo da norma, na medida em que busca padronizar a organização da assistência social no município, por sua vez, este outro gestor acredita ser uma incoerência um mesmo documento pretender dar conta das peculiaridades de cada município, desconsiderando as particularidades de cada um.
Vistas essas perspectivas contrárias, demarcamos aqui o nosso posicionamento favorável à necessidade de se estabelecerem padrões unificados para todo o território nacional, por entendermos ser este o objetivo principal de uma norma operacional. Realmente, Estados e municípios guardam inúmeras diferenças e particularidades entre si e, por este
mesmo motivo, se faz necessário estabelecer um comando único das ações, buscando conferir unidade na condução da política nacional de assistência social.
As particularidades existem e devem ser consideradas, por exemplo, na execução dos serviços socioassistenciais e na definição dos conteúdos das capacitações. O respeito às especificidades regionais está previsto na NOB-RH/Suas – considerando-se a heterogeneidade que caracteriza as regiões, os municípios e as diversas localidades de um país de dimensão continental -, mas as diretrizes gerais devem ser únicas se o que se pretende é consolidar uma política pública de âmbito nacional.
Contudo, é importante observar, nos depoimentos, a questão das dificuldades de pactuação para aprovar as normatizações, onde nem sempre é possível atender aos interesses de todos os envolvidos, extraindo-se da fala do gestor uma visão de que os municípios se sentem pouco representados nas instâncias de pactuação.
Outra questão importante levantada pelo gestor é que nem sempre as regulamentações conseguem dar conta das complexidades que o município enfrenta. Também é possível observar uma crítica, nesse depoimento, quando o gestor afirma que “é uma norma para o outro cumprir”, evidenciando novamente o viés hierárquico percebido pelo gestor municipal na relação com os outros níveis de poder.
São depoimentos que reforçam a complexidade contida no processo de descentralização político-administrativa (análise feita no Capítulo 1 desta dissertação), quando, muitas vezes, o que ocorre não é a distribuição de poder a entes autônomos, mas o repasse de responsabilidades novas e abrangentes aos municípios, alcançados como entes federados. Observa-se, assim, a permanência da relação hierárquica e de subordinação entre as diferentes esferas de governo, recaindo nos municípios a carga maior de responsabilidades diante das demandas que lhes são colocadas, não apenas pelas esferas de poder mas principalmente pela população local.
Ainda na análise dos depoimentos, outro gestor aponta para o que considera ser um ponto negativo do documento:
Como ponto fraco eu acho que por ele ter sido feito pelos próprios profissionais, ele realmente deu uma ênfase grande ao profissional e menos ao usuário. (PG 2)
Chama a atenção o fato de que a ênfase no trabalhador foi considerada como um ponto negativo da NOB-RH/Suas, demonstrando que o gestor pode não ter compreendido integralmente as motivações que levaram à elaboração do documento e os seus objetivos.
Importante destacar ainda a diferença, salientada na fala do entrevistado, em relação às formas de contratação mais comumente realizadas para os cargos de gestores, que geralmente ocorrem por indicações políticas, mas que, neste caso específico, ocorreu através de processo seletivo:
A minha vinda pra cá foi uma contratação técnica já, então eu já venho com essa visão nova, eu não tenho envolvimento político, não sou de partido nenhum, não sou do partido do prefeito, não tinha nem amizade com o prefeito, enfim, ele foi para o mercado, foi feito um processo seletivo e é o motivo de eu estar aqui hoje. (PG 2)
Faz-se necessário apontar, aqui, o fato de que a figura do gestor da assistência social ainda é uma noção em construção, muito ligada à própria identidade da assistência social, que ainda não encontrou um lugar institucional na administração pública, sendo mais comum encontrar gestores com formação profissional compatível com a área de atuação em outras políticas públicas, como a saúde e educação, mesmo que tenham sido nomeados por meio de indicações políticas (YAZBEK et al., 2010: 149).
Desta forma, a própria gestão do Suas acaba sendo também um processo em construção que enfrenta as dificuldades advindas do difícil processo de constituição da assistência social, marcada pela tradição de não-política, historicamente vinculada às ações de caridade e auxílio aos menos favorecidos, o que compromete inclusive o reconhecimento da necessidade de quadros técnicos para a sua condução..
Contudo, a pesquisa quantitativa realizada constatou que a composição dos gestores municipais da política de assistência social no que se refere ao nível de escolaridade e formação é muito heterogênea, porém com predominância de formação de nível superior, o que confirma a tendência apontada na Munic 2009: “(...) com relação à escolaridade, a maior parte dos gestores assistenciais possuíam o ensino superior completo, tanto em 2005 como em 2009, perfazendo os percentuais de 52,1% e de 58,9%, respectivamente, em cada ano”