meslekten çıkarılma gibi özlük işleri konusunda kesin kararlar al-makla görevlendiriliyor (md. 143). Adalet Bakanı YHK toplantıla-rına katılabilir, ancak oy hakkına sahip değildir (md. 144). Baka-nın artık yargıçlar üzerinde etkin bir denetim yetkisi bulunamıya-caktır. Ancak, gerekli gördüğü durumlarda, bir yargıç aleyhine bir disiplin kovuşturmasının açılması yönünden YHK'na başvurabilir.
1876'dan 1961'e uzanan dönemde, yargı bağımsızlığı ve yargıç güvencelerinin ülkemizde geçirdiği başlıca evreler bunlardır. Özel-likle, 1924 ve 1961 arasında, Öztrak'm da yerinde değerlendirmesiy-le «teminatlı yargıçdan» «yargıç teminatlına (57) doğru olumlu bir gelişme gözlenebilir. Siyasal iktidarın yargıya ve yargıçlara müda-hale olasılığının 1961 Anayasası ile birlikte büyük ölçüde ortadan kalktığı açıktır (58). Daha da önemlisi, bu tarihsel süreçte yargının siyasal iktidarı sınırlama yetkisinin de giderek arttığı bir gerçektir.
Yargı organları arasındaki uzmanlaşma ve yetki alanlarının kap-samı üzerinde de ana çizgileriyle durmayı deneyelim.
II. YARGININ SİYASAL İKTİDARI DENETLEME ALANLARI
Döne-dirilmiştir. Oysa, Türkiye'de Batılı anlamda bir idarî yargıdan an-cak 1868'de söz edilebilecekti (60). Anılan Meclis bu tarihte yeniden düzenlenerek ikiye ayrılmıştır: Biri, günümüz Yargıtayınm çekir-değini oluşturan Divan-ı Ahkâm-ı Adliye, ikincisi ise Fransız İdarî yargı organı Conseil d'Etat'dan esinlenilen Şûrayı Devlet'ti (61).
Adından da anlaşılacağı gibi, Şûra'nm başlıca görevi, hükümete ya-salar ve yasa tasarıları konusundaki görüşlerini iletmek oluyor-du (62). Yargı yetkisi ise sınırlıydı; memurların yargılanması dışın-da, idarî ve adlî mahkemeler arasındaki yetki anlaşmazlıklarına çö-züm getirmekle yükümlüdür (63).
Üstelik, Şûra'nm yargı yetkisi «tutuk adalet» sistemine göre düzenlenmişti: Davalar Şûraya, Sadaret'in havalesiyle geldikleri gi-bi, verdiği kararların yürürlüğe girebilmesi için sadrazamın «das-dik»i ve padişahın «iradesi» gerekliydi. Şûra Başkan ve üyelerinin padişah tarafından atanması da bu tür adalet anlayışının doğal ürünüydü. Ayrıca, 1870 yılında çıkarılan bir İradeyi Seniye ile, Şûra içinde bir Muhakemet Dairesi kurularak, idarî davaları çözümlemek yetkisi yalnız bu daireye tanınıyordu (64).
Ne var ki, 1876 Kanun-u Esasinde yer alan «Her dava ait olduğu mahkemede rüyet olunur. Eşhas ile hükümet beynindeki davalar dahi mehakimi umumiye aittir» (md. 85), hükmü (65) bu kez de devlet ile vatandaş arasmdaki hukuksal anlaşmazlıklara adlî
mah-minde Danıştay», Danıştay Dergisi, Cumhuriyetin 50. yılı Özel Sayısı, 1973, s. 18-142; Orhan Özdeş, «Danıştayın Tarihi Gelişimi ve Cumhuriyet Devrinde Danıştay», a.k., s. 167-183; İhsan Olgun, «Danıştay'ın Tarihi Gelişimi», Da-nıştay Dergisi, Yıl 3, No. 9-10, 1973, s. 127-141.
(60) Onar, İdare Hukuku..., s. 548-550.
(61) Ancak, bu kuruluşun varoluş nedeni, örneğin Fransız Conseil d'Etat'smdan daha farklıydı: Bürokrasinin güçlü bulunduğu Fransa'da Conseil d'Etat, İdarenin adli yargı denetiminden kurtulmasını amaçlarken, Napolyoncu mer-kezden yönetim ilkesi gereği, bir idarî yargının da kurulması zorunluydu.
Biz de ise, asıl, Tanzimatla kurulan yeni idareyi Batı Hukuk kurallarına göre denetliyebilecek özel mahkemeler gerekiyordu. Şûrayı Devlet'in kurul-ması bu amaca yönelikti. Bkz. Onar, a.g.e., s. 73-74. Öte yandan, Sultan Ab-dülâziz, Şûra'yı açış konuşmasında, «Yeni teşkilât, İcra kuvvetinin, adlî, dinî ve kanunî kuvvetlerden ayrılması esaslarına dayanmaktadır» diyerek dar bir alanda da olsa, Türkiye'de ilk kez güçler ayrılığı ilkesine yer veriyor, aynı zamanda da Şeriat hükümlerinin yetersizliğini «zımnen» kabulleniyor-du. Bkz. Aldıkaçtı, Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi..., s. 48.
(62) «Evvelâ, Kâffei kavanin ve nizamatın tetkik ve layihalarının tanzimine»
Bkz. Göreli, a.g.e., s. 9.
(63) A.k., s. 9-10.
(64) Gözübüyük ve Kili, Türk Anayasa Metinleri, s. 34.
(65) Özdeş, «Danıştayın Tarihi Gelişimi...,» s. 170.
74
kemelerin bakacağını belirtecekti (66). Şûra'nm zaten kısıtlı idari yargı görevi böylece sona eriyordu. Daha sonraki yıllarda «danış-ma» organı olarak işlevlerinin bile kâğıt üzerinde kaldığı ve ger-çekte bir «Şûrayı Evet»e (67) dönüştüğü ortaya çıkacaktı. «Memu-rin Muhakematı» yetkisine gelince, o da giderek daralmış, «lüzum veya men'i muhakeme kararlarına inhisar» etmiştir; yargılama yeV kisi adlî mahkemelerin görev alanına girmişti (68).
Özetle, Onar'm da değindiği gibi, «Zaten Kanun-u Esasî de fiilen tatbik sahasından kalkmış ve sadece Düstur sahifelerinde bir süs olarak kalmış»tır. Şûra'nm yargı görevi, gerek Abdülhamit gerekse II. Meşrutiyet dönemlerinde yalnızca «sıradan imtiyaz işlerine in-hisar etmiştir» (69).
Osmanlı Şûrayı Devleti «tutuk adalet» anlayışının bir aracı ol-maktan kurtulamamıştır: Arada verdiği yargısal nitelikteki karar-ların, Sadrazamın onayı ve padişahın iradesi ile geçerlik kazanması anlamlıdır. Böylelikle, yürütmenin denetlenmesi bir yana, en sınırlı idari yargı görevinin bile bağımsızca yürütülemiyeceği açıktı. Öte yandan, Şûrayı Devlet Reisi vezir sıfatıyla hükümet toplantılarına katılırken, siyasetin içine itilmekteydi. Kaldı ki, Başkan ve üyelerin hiç bir güvencesi yoktu. Örneğin ilk Başkanı Mithat Paşa'nm, sad-razam Ali Paşa'nm müdahelesiyle istifa etmek zorunda kaldığı bilinmektedir (70).
2. Danıştay (1927)
Ulusal Kurtuluş savaşı başarıyla sonuçlanınca, Ankara Ulusal Hükümeti Kasım 1922'de tüm yetkileri İstanbul'daki son Osmanlı hükümetinin de elinden aldı. Böylece Şûrayı Devlet'in 54 yıllık ya-şamı sona eriyordu.
Aslında, Anadolu'da savaş sürerken memurların yargılanma-sıyla görevli bir Şûrayı Devlet kurulması hazırlıklarına girişilmiş, ancak hazırlanan yasa taslağı «milli mücadele içinde bulunulması
(66) Oysa, adlî mahkemeler idari anlaşmazlıklara bakma konusunda istekli dav-ranmıyacaklardı. Yalnızca, idarenin yasa dışı saldığı vergilerden veya çe-şitli yasa dışı eylemlerinden dolayı açılan «muarazanın men'i» davalarına bakmakta kendilerini yetkili saymışlardır. Kaldı ki, bunlar önlerine çok ender gelen konulardı. Bkz. Tahsin Bekir Balta, İdare Hukuku Ders Notları
(1964/1965), (Çoğaltma), SBF, s. 142.
(67) Tunaya, Siyasî Müesseseler..., s. 246.
(68) Aral, «İdari Yargı Alanı...», s. 23.
(69) Onar, a.g.e., s. 78.
(70) özdeş, a.g.m., s. 171
ve malî mülahazalar nedenleriyle» (71) Meclis'de takılmıştır. Ne var ki, Kurtuluş Savaşının önderi Atatürk, Mart 1923'de TBMM'nin dördüncü toplantı yılını açarken «Şuabatı idarei hükümette, Şûrayı Devlet, memleketin hayatı idariye ve iktisadîyesiyle alâkadar bir şubei mühimme olmak hasebiyle gün geçtikçe mütezayit bir suret-te hissedilmeksuret-te olan bu lüzumun bir an evvel suret-temini için» bir ya-sanın çıkarılmasının «şayanı temenni» olacağını hemen belirte-cekti (72).
Gerçekten de, 29 Ekim 1923'de Cumhuriyet rejimine geçilme-siyle birlikte hazırlanan yeni 1924 Anayasası Şûrayı Devlet'i yeni-den canlandıracak ve ona hem bir danışma hem de idarî yargı gö-revi verecekti (73). Tüm yargı organlarında olduğu gibi Damştay'da da «Tutuk adalet» sistemi terkedilmişti. İdarî davalara bakmakla yet-kili; «uzvî bakımdan idare teşkilâtı içinde», ancak bir «kaza uzvunun mahiyet ve istiklâlini tamamıyla haiz» (74) di. Şûra, günü-müzdeki adıyla Danıştay, 1925'te çıkarılan bir yasayla yeniden ku-ruldu ve 1927'de faaliyete geçti. Meclis, bu kuruluşun «idare-i Mül-kiye'de Mahkeme-i Temyiz gibi teknik mahiyeti haiz ve siyasetten hariç bir şekilde bulundurmayı elzem» (75) görmüştü. İmparator-luk Şûrası'nm tersine, Danıştay Başkanları artık «nazır» sıfatına sahip olmıyacaklar ve böylece Bakanlar Kuruluna katılmayacak-lardı.
Danıştay'a 1924 Anayasasının yargı bölümünde değil, yürütme organları arasında yer verilmesi de çok anlamlıdır: Anayasa Koyu-cuları, her şeyden önce, Danıştay'ı idareye yardımcı bir kuruluş, bir «danışma organı» olarak tanımlamışlar; yargı yetkisini ikinci planda tutmuşlardır. Danıştay'ın Başbakanlığa bağlı olması ilkesi de zaten bunu yansıtıyordu. Başka bir ilginç nokta da, Danıştay Başkan ve üyelerinin daha önce önemli görevlerde bulunmuş, uz-manlık, bilgi ve yeteneklerini kanıtlamış kişiler arasında TBMM'nce seçiminin öngörülmüş olmasıydı (76). Oysa, siyaset dışında tutul-masına özen gösterilmiş bir yargı organı üyelerinin, milletvekilleri
(71) Aral, «İdarî Yargı Alanı..., s. 75.
(72) A.k.
(73) «İdarî dava ve ihtilâfları rüyet ve hal, Hükümetçe izhar ve tevdi olunacak kanun lâyihaları ve imtiyaz mukavele ve şartnameleri üzerine beyanı mü-talâa, gerek kendi kanunu mahsusu ve gerek kavanini şaire ile muayyen bir vezaifi ifa etmek üzere bir Şûrayı Devlet teşkil edilecektir...» (md. 51).
Bkz. Gözübüyük ve Kili, a.g.e., s. 113.
(74) Onar, a.g.e., 6. 78.
(75) A.k., s. 581.
(76) Bkz. Gözübüyük ve Kili, a.g.e., s. 113.
gibi «siyasal» kişiler tarafından belirlenmeleri açık bir çelişkiyi or-taya koymaktaydı. Böylece «Meclis üstünlüğü» yargı bağımsızlığı veya idarenin denetimi ilkelerini dolaylı yoldan etkisizleştiriyordu.
Danıştay'ın, «parti hükümetleri» gerçeği nedeniyle, kısaca «si-yasal iktidar» olarak tanımladığımız yasama ve yürütme ile olan ilişkilerine, kuralların yamsıra somut uygulamalardan alman ör-neklerle daha sağlıklı bir biçimde yaklaşılabilir.
a) İktidarın Tutumu
Uzun yüzyılların ürünü, ülke yönetimi geleneğinin bir kaç yıl içinde ortadan kalkması düşünülemezdi. Bu nedenle, Danıştay'ın Şûrayı Devlet dönemlerine oranla genişleyen denetim yetkisinin, siyasal iktidarı «rahatsız» etmekte gecikmemesi o ölçüde doğaldı.
Nitekim, Danıştay ile İdare arasındaki ilk önemli sürtüşme, da-ha kuruluşunun birinci yılında, 1928'de, kuruluş yasasında kendisine tanınan yetkilerin iyice açıklığa kavuşturulması için Meclis'in «teş-rii yorumu»na başvurulmasıyla suyun yüzüne çıkmıştır. Milli Sa-vunma Bakanlığı, Danıştay'ın Ordu mensuplarının «zat işleri» ko-nusunda yetkili olmadığını ileri sürüyordu (77). Meclis yorumunun
«zabitler, askerî memur ve tekaütlerin Danıştay'a başvuramıyaca-ğı» (78) yönünde çıkacağı zaten işin başından belliydi. Aslında,
Mec-(77) İşin ilginç yönü, bu «hassas »konunun 1961 Anayasası ile yeniden Danış-tay'ın yetki alanına sokulmasıyla, Askeri personelin özlük işlerine ilişkin bazı kararların Danıştay tarafından iptal edilmesinin sert tartışmalara yol açmakta gecikmemesidir: «Danıştay Paşaları»nı önleme isteğinin 1971 Ana-yasa değişiklikleriyle Askeri Yüksek İdare Mahkemesinin kuruluşunda et-kin olduğu açıktır.
(78) Bu anlaşmazlık şöyle özetlenebilir; Asker kişilerin zat işleri konusunda İdarî yargıya başvurmaları ve Danıştay'ın da, sicilden dolayı emekliye ay-rılan bu subayların sicillerini, emekliye ayırma işleminin idari bir karar olduğu gerekçesiyle, görmek istemesi, Millî Savunma Bakanlığının tepkisiyle karşılaşmıştı. Danıştay'ın bu tutumu, askerî disiplin anlayışıyla bağdaşmı-yordu. Millet Meclisi İç İşleri ve Adalet Komisyonları da askerî disiplinin sağlanması düşüncesine ağırlık tanıyarak, Meclisi Danıştay'ın yetkileri üze-rinde gerekli açıklığı getirmeye çağıracaklardı. Meclis, 1 Aralık 1928'de ver-diği kararda bu görüşü benimsiyerek, 1934 yılında «zabitlerle askeri memur-ların terfi, tebdil, nakil, tayin, tekaütlük hakkındaki şikâyetlerini tetkik et-mek ve mukarreret ittihaz eyleet-mek üzere» dört asker üyeden oluşan «zat işlerinin son tetkik mercii» adlı bir komisyonun kurulmasını öngören bir yasa çıkaracaktı (2515 sayılı yasa). Buna göre «Zabitler, askeri memurlarla tekaütler Devlet Şûrası'na müracaat edemezler»di. Komisyonun kararları aleyhinde yalnız BMM'ne başvurabilecekti. Onar için, «bu sistem kazai mu-rakebe yerine bakan-hakim nazariyesine» geri dönüşten başka bir şey
de-lis, Anayasayı çiğneme bahasına, Danıştay'ın yetki alanını daraltma çabasına çoktan başlamıştı: Örneğin; Aralık 1928 de aldığı bir başka kararda «Hükümet tasarruflarının olağan idarî işlemlerden ayrı niteliğe sahip olmaları nedeniyle, Danıştay'ın yetkili olmadığını be-lirtiyordu (79). Danıştay'la iktidar arasında hükümet tasarrufları konusunda bir sürtüşmenin ortaya çıkması kaçınılmazdı:
«...1924 Anayasası ve 1925 Devlet Şûrası Kanunu böyle bir meseleyi nazara almamıştı. Fakat bir taraftan Devlet Şûrasının idarî ihtilaflar sahasında geniş selâhiyetli umûmî bir mahkeme oluşu, diğer taraftan hükümet ve idare
zihni-yetinin böyle kazai bir murakabaya alışık bulunmaması az zamanda hükümetle Devlet Şûrası arasında bazı
tasarruf-ların kazai murakabaya tabi olup olmayacağı hususunda bir ihtilâf doğurdu» (altını biz çiziyoruz) (80).
Gerçekten de, siyasal iktidar, Danıştay'ı küçümseme alışkanlı-ğını uzun süre sürdürmüştür (81). Kimi zaman davaları uzatarak
ğildi. Onar, İdare Hukukunun..., s. 332. Ayrıca, bkz. Göreli, Devlet Şûrası, s. 170. Daha sonraları ise bu çözümün de ordu disiplinine uymadığı ileri sü-rülecekti. Nitekim BMM 1938'de çıkardığı yeni bir yasayla, asker kişilerin bu konudaki başvurularının «Askeri Temyiz Mahkemesinde karara bağ-lanacağını» öngörmüştür. Göreli, a.g.e., s. 172-174; Onar, a.g.e., s. 1337.
(79) Kurtuluş Savaşma katılanların «suret-i taltifleri hakkında» 24 Ocak 1924 tarihli yasanın uygulanması sırasında Danıştay'a da bazı başvurular ol-muştu. Davacılar, bu yasa uyarınca yükseltilmeleri gerekirken, yüksetilme-diklerini, «mağdur olduklarını» ileri sürüyorlardı. TBMM ise, Kurtuluş sa-vaşında olağanüstü yararlılık gösterdikleri askeri veya sivil makamlarca yapılan tahkikatla anlaşılan kişilerin ancak bu ödüllendirmeden yararlana-bileceklerini ve uygulamanın sonucuna ilişkin bir denetimin idari yargı organına' düşmediğini belirtecekti: Bu bir olağan idari işlem değil, «hükü-met tasarrufu»ydu. Onar, a.ç.e., s. 331. Danıştayın yetki alanım sınırla-maya yönelik çabaların bir başka örneğine de değinilebilir: İçişleri Bakan-lığı, yabancıların, Türk vatandaşlığı söz konusu olmayan uyrukluk anlaş-mazlıkları üzerine verilen kararlar aleyhine Danıştay'a başvuramıyacak-larmın belirtilmesi yolunda TBMM'den bir «yorum» istemiştir., Meclis Adalet Komisyonu bu isteği olumlu karşılamış, «siyasi maslahat icabı olarak yapı-lan hükümet tasarrufları idarî davaya mevzu olamaz» biçiminde bir görüş önermiştir. Gerçi milletvekilleri bu formülü benimsemiyerek «hükümet ta-sarrufları» kavramını geliştirme işini Danıştay'a bırakmışlardır (bkz. Onar, a.g.e, s. 333-335) ama, Adalet Komisyonunun görüşü bile, Meclisteki havayı yansıtmak için sanırız yeterlidir.
(80) Onar, a.g.e., s. 331. (Altını biz çiziyoruz).
(81) Örneğin, Tek Parti döneminin İçişleri Bakanlarından Şükrü Kaya 1930'da çıkarılan Belediyeler Yasasının Meclis'de görüşüldüğü sırada şöyle diyordu:
«Memlekette devletin siyaseti umumiyesine muhalif siyaseti tayin edecek,
haksızları koruduğunu ileri sürmüş (82), kimi zaman da «fert hak-larının» koruyucusu kesilerek, belli bir demogoji içinde, Danıştay'a başvurmanın «külfet»inden yakınmış (83), kimi zaman da, Danış-tay kararlarını haklı bulunan davacının önünde buruşturup yere atmıştır (84).
Heyeti Aliyenize mesul olan ancak İcra Vekilleri Heyetidir. Bunun takdiri Şûrayi Devlete, şuraya, buraya verilemez», TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 3, Toplantı 3, Cilt 17, s. 84-85.
(82) «Bekliyeceğim; Şûrayı Devlet kararını versin ama o hergün içtima etmek-tedir», Oysa «vücudile cürüm temadi eder». Şükrü, Kaya, a.k., s. 85. Haziran 1936'da hükümet ve CHP birleştiriliyor, İçişleri Bakanı aynı zamanda CHP Genel Sekreteri oluyordu. Devlet partizanlaşırken, gerçek bir denetimden söz edilmesi zordu. Bkz. Aldıkaçtı, Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi..., s. 97.
(83) Bekir Sıtkı'nın Türkiye Birinci İdareciler Kongresi tutanaklarından alman şu sözleri ilginçtir: «Vatandaş bucaklarda, ilçelerde belediye encümenleri-nin kararlarına karşı il idare heyetine gidecektir. İl idare heyetine bağlı belediyelere encümenleri kararlarına karşı da Damştay'a gidecektir. Şimdi buradaki külfet açıktır... Her vatandaş bunu yapamaz... Bunları Danıştay'a göndermek, halk idaresinin temeli olan fert haklarının korunmasını kös-teklemek demektir». Bkz. Birinci İdareciler Kongresi, Ankara: İçişleri Ba-kanlığı Yayınları, 1947, Seri II, No. 5, s. 77.
(84) Tek parti döneminin ünlü Ankara Valisi Nevzat Tandoğan için de şöyle denecekti: «O Vali ki dilediğinde Danıştay kararlarını bile yırtar, bu ka-rarları getirenlerin suratına atardı». Mehmet Kemal, «Bir Valinin Ölümü ve Muhalefetteki CHP», Cumhuriyet, 2 Mayıs 1977. O dönemi yaşamış bir ga-zeteci de aynı konuda bir olayı aktarıyor: «Belediyeyle arasında çıkan bir anlaşmazlık üzerine, Emin Taş adında bir müteahhit Danıştay'a başvurmuş.
Danıştay yürütmenin durdurulması kararını almıştı. Bu kararın belediye yetkililerince tanınmaması üzerine, müteahhit Tandoğan'a gitmişti. 'Efen-dim, Danıştay'ın kararını belediye yetkilileri tanımıyor' der demez. Tan-doğan, müteahhidin elinden Danıştay karar suretini almış, parçalayarak adamcağızın suratına fırlatmış, 'Burada benim sözüm geçer' diyerek müteah-hidi kovmuştu». Emin Karakuş, «İşte Ankara» (Validen Herkes Korkardı), Hürriyet, 30 Ekim 1977. Tandoğan'm 1946 yılında, o günün Genel Kurmay Başkanı Rauf Orbay'm oğlunun da adının karıştığı bir cinayetin sanıklarını adli mercilerden önce sorguya çektiği ve yetkisini aştığı iddia edildiği ve yargı organları tarafından bu konuda, ifade vermeye çağrıldığında da bunu reddettiğini öğreniyoruz. Dönemin Cumhurbaşkanı İnönü'nüh ise, «böyle şey olmaz, gidip mahkeme huzurunda ifade verecektir. Memlekette demok-rasi var» dediği ve güçlü Vali Tandoğan'm sonunda yargının bu çağrısına uymak zorunda kaldığım da öğreniyoruz. Vali'nin, ifade verdiği günün
er-tesinde intihar etmeden önce yakınlarına «Ben şerefiyle namusuyla oyna-nacak adam mıyım?» dediği söylendi. Mehmet Kemal, a.k. Söylentiler ne olursa olsun, gerçekten demokratik yaratılışlı ve güçler ayrılığı ilkesini benimsemiş bir yüksek yöneticinin, yargıç önünde ifade vermeyi bu ölçüde kendisi için küçültücü bir iş olarak yorumlamasını günümüz ortamında anlamak çok güçtür sanırız.
Öte yandan Balta'nm da haklı olarak değineceği gibi,
«...Temel hakların özü anayasa kuralı ve yargı yolu ile güven altına alınmamış, üstelik gittikçe sayıları artan ka-nunî kayıtlamalarla idarenin kapsayıcı yargısal denetimi de kısıntılara uğramıştır» (85).
Örneğin, Dışişleri Bakanlığı Kuruluş yasasına ek olarak, Tem-muz 1948 de çıkarılan yasanın geçici bir maddesinde, «sicilleri iti-bari ile görevlerinde bırakılmaları caiz olmadığı anlaşılan» kişilerin hizmetlerine son verildiğinde, bu kararlara karşı idarî ve adlî yargı organlarında dava açılamıyacağı belirtiliyordu (86).
1950 seçimleriyle başa gelen DP iktidarının da bu güçlü, hatta keyfî yürütme alışkanlığından kurtulamadığına daha önce de deği-nilmişti. Emekli Sandığı yasasında emekliye ayrılanların idarî yargı organına başvurmasını engelliyen değişiklikler getirilmesi hem Da-nıştay'ın yetkisini kısıtlamakta, hem de yargısal denetimden çeki-nildiğini yansıtmaktaydı. DP döneminde birçok devlet memurunun
«görülen lüzum üzere» emekliye sevk işlemi, iktidarın indinde bir tür «hükümet tasarrufu»ndan başka bir şey değildi (87).
Öte yandan, DP iktidarına son veren askerî yönetim dönemin-de dönemin-de, baştaki MBK Eylül 1960'da çıkardığı bir yasa ile, Danıştay'ın o günlerdeki Başkan, Daire başkanları ve üyelerinin görevlerine son verecek, yerlerine yeni seçim yapılacaktı (88).
b) Danıştaym Tutumu
İktidarın bu otoriter eğilimine karşılık, Danıştay'ın da, uzun bir süre kendi kendini sınırlama alışkanlığından sıyrılmamış olma-sı, aynı yürütme geleneğinin bir ürünü olsa gerektir.
Örneğin, Tek Parti döneminde idarî yargı yolunu kapatan ya-salar konusunda, Danıştay önüne gelen davalarda, dolaylı veya sem-bolik bir biçimde herhangi bir hukuksal tartışmaya girmemiştir.
(85) Tahsin Bekir Balta, İdare Hukuku (I), Ankara-. SBF Yay., 1972, s. 67; Balta, İdare Hukuku Ders Notları, s. 157-159.
(86) Göreli, a.g.e., s. 186. Benzer örnekler için, bkz. a.k., s. 188-191.
(87) Gözübüyük'e göre, «hükümet tasarrufu adı altında çoğu karar Danıştay'ın denetiminden kurtarılmak istenmiştir». Oysa, bu tür tasarrufların hukuksal bir dayanağı bulunmamaktadır. Çünkü ölçütünün ne olduğunu belirlemek çok zordur. Bkz. Şeref Gözübüyük, Türkiye'nin İdari Yapısı, Ankara:
TODAİE Yay., 1969, s. 250-252.
(88) Balta, İdare Hukuku Ders Notları, s. 367:
«Kanunun bu mutlak sarahati karşısında», «sarahaten emretmekte-dir», «kararlara karşı başka hiç bir mercie başvurulamıyacağı esa-sının kabul edilmiş bulunması» gibi gerekçelerle davaların «reddine»
karar vermiştir (89).
Ne var ki, çok partili yaşama geçildikten sonra, Danıştay'ın kendine olan güveni de giderek artacaktı. Örneğin, 1950'de verdiği bir kararda «Bütün idarî tasarrufların kazai murakabaya tabi tu-tulması, hukuka bağlı devlet prensibinin en mütebariz ve karakte-ristik vasfı icabıdır» (90) deniliyordu. Bu arada, özellikle T.C. Emekli Sandığı yasasının ünlü 39. maddesine göre idarenin emekliye sev-ketme işlemleriyle ilgili «hükümet tasarrufları» nm konusu sınırlan-maya çalışılıyordu. Meclis ise, yorumunda «tasarruf» yerine «lü-zum» kavramına yer vererek, Danıştay'ın duyarlılığını bir ölçüde yumuşatma yolunu seçmiştir (91). Tüm gelişmelere rağmen, gene de Danıştay'ın 1961 öncesi verdiği kararlardan «hükümet tasarru-fu» kavramına ilke olarak karşı çıkılmadığı izlenimi edinilebilir-di (92). Siyasal iktidarların alışkanlıklarından kolay vazgeçmiye-cekleri düşünülürse, Danıştay'ın bu çekingenliğinin ortadan kaldı-rılması için bir takım yeni anayasal dayanaklara gerek duyulacaktı.
3. 1961 Anayasası (93).
Nitekim, Kurucu Meclis, geçmiş yıllardaki aksaklıkların önlen-mesi ve yürütmenin daha etkin bir biçimde denetlenebilönlen-mesi için, Danıştay'ın yetkilerinin daha açıklıkla ortaya konmasının gerektiği kanısındaydı: «Birçok kanunlarımızda o kanunlara ilişkin idarî ka-rarlara karşı kazaî müracaat yollarının kapatılmış bulunduğu bili-nen bir vakıadır. Bu gibi hükümlerin hukuk devleti anlayışına ay-kırılığı aşikâr olmakla beraber mahkemeler, bazı tereddütlerden sonra açılan davaların reddi yolunu tutmuşlardır» (94). Anayasa Koyucusu, «Bundan böyle geçmiş tatbikata hiçbir veçhile yer ve imkân vermemek maksadıyla...» (95), yeni Anayasaya şu ilkeyi ko-yacaktı : «İdarenin hiçbir eylem ve işlemi hiç bir halde yargı
dene-(89) Bkz. Göreli, Devlet Şûrası, s. 191.
(90) Danıştay, DDGK, E. 49/320, K. 50/128; Danıştay Kararları Dergisi, No. 50-53 (1951), 13. 112-118.
(91) Onar, a.g.e., s. 344.
(92) Bkz. Danıştay Kararları Mecmuası, No. 6 (1938), s. 122, 126; No. 8 (1939), s. 86; No. 9 (1939), s. 64.
(93) 1961 Anayasasında Danıştay'la ilgili değişikliklere, ileride Bölüm VU'de de-ğinilecektir.
(94) Anayasa Komisyonu, md. 114 gerekçesi, bkz. Kazım Öztürk, Türkiye Cumhu-riyeti Anayasası, Ankara: İş Bankası Kültür Yayınlan, 1966, Cilt III, s. 3152.
(95) AJk.
timi dışında bırakılamaz» (md. 114). Öte yandan, hukuk devleti ol-manın bir başka gereği, Danıştay'a bu kez yargı bölümünde yer ve-riliyordu. Bu anlamlı bir gelişmeyi simgelemekteydi; 1924 Anaya-sasının, daha çok İdareye yardımcı olarak görmek istediği bu ku-ruluşun ağırlık merkezi böylelikle «danışmadan» yargıya aktarılı-yordu. Ayrıca, 1964'te çıkarılan yeni Danıştay Kanunu (96), Danış-tay Başkan ve üyelerini seçme yetkisini Millet Meclisi'nin elinden alacaktı. Bundan böyle, idarî yargıçların «Danıştay Genel Kurulu ile Bakanlar Kurulunun boş yer sayısınca ayrı ayrı göstereceği aday-lar arasından» AYM tarafından seçilmesi öngörülecekti (md. 10).
Bu bir çeşit «kooptasyon»dur; çünkü son söz yüksek yargı organm-dadır. Gerçi, Bakanlar Kurulunun, «ayrı» aday gösterme (97) yet-kisi bulunmaktadır, ama, eski Danıştay Yasasında Meclis'e tanın-mış olan seçme yetkisi ile karşılaştırıldığında, bu kez sembolik kal-dığı açıktır.
Bunların yanısıra, üyelerine tam bir yargıç statüsü tanınan (98) Danıştay'ın Hukuk Devleti ilkesine daha uygun bir konum ve et-kinliğe kavuştuğu görülmektedir. Yeni Anayasanın sağladığı des-tekle, Danıştay ilerki yıllarda siyasal iktidarı denetlemede daha ce-sur hareket edecekti. Sürtüşmelerin ve tepkilerin de yeni boyutlar alması bir bakıma kaçınılmaz oluyordu.
B — Yasamanın Denetimi
Konumuz açısından yasamanın yargı yoluyla denetimi ayrı bir özellik taşımaktadır. Bir kez daha, anayasal gelişmeler üzerinde kı-saca durulduktan sonra, siyasal iktidar ve yargı organlarının 1961 öncesinde bu konudaki somut tutumlarına yer verilmesinde yarar vardır (99).
1. I. Meşrutiyetten Cumhuriyet'e Anayasal Düzenlemeler 1876 Kanunu Esasî'sinde, yargıçlara yasaların Anayasaya uy-gunluğunun denetimi konusunda herhangi bir yetki verilmemişti.
(96) 521 sayılı Danıştay Kanunu. Kabul tarihi 24 Ocak 1964, R.G., 31 Aralık 1964.
(97) Danıştay Birinci Başkanı, Daire Başkanları, Başkanun sözcüsü ise Danıştay Genel Kurulunca seçileceklerdi (DK. md. 9). Danıştay üyelerinin eskiden ol-duğu gibi, Devlet görevinde en az 15 yıl çalışmış, bakanlık, müsteşarlık, valilik, yargıçlık profesörlük, askerlik veya yöneticilik yapmış olmaları gereki-yordu (DK. md. 8).
(98) Bkz. Anayasa, md. 140.
(99) Bu konuda ayrıntılı bilgiler için, bkz. Turhan Feyzioğlu, Kanunların Ana-yasaya Uygunluğunun Kazai Murakabesi (Yabancı Memleketlerde-Türki-ye'de), Ankara: SBF Yay., 1951, s. 251-335.
II. Meşrutiyet döneminde gerçekleştirilen Anayasa değişiklikleri