Vergi Sisteminde Reform

Çin’de piyasa reformlarından önce devlet gelirlerinin temel kaynağı KİT karlarıydı. KİT’lerin her türlü mali işlemleri devletin elinde olduğundan, vergileri toplamak ve denetleme işlevini üstlenen ayrı bir devlet örgütü yoktu. Dolayısıyla KİT’lerin karlarından ve vergilerden oluşan kamu gelirlerinin harcanmasıyla ilgili kararlar önemli ölçüde merkezi yönetim tarafından veriliyordu. Çeşitli sosyal hizmetlerin karşılanmasından sorumlu olan yerel yönetimlerin ihtiyaç duyduğu kaynaklar merkezi yönetimce sağlanmaktaydı.

30

Piyasa reformlarının başladığı yıllarda merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki mali ilişkiler yeniden düzenlendi. Bu düzenlemeyle elde edilen gelirler merkezi ve yerel yönetimler arasında paylaşılacaktı. Buna göre, merkezi yönetim kendisine bağlı KİT’lerin kar gelirlerini, vergi ödemelerini ve başka kimi vergileri, yerel yönetimlerse kırsal sanayi işletmelerinin kar gelirlerini, vergi ödemelerini ve tarım vergisi gibi diğer vergileri alacaktı. 1990’ların sonuna gelindiğinde, daha önce değinilen

‘’Yönetici Sorumluluk Sistemi’’ çerçevesinde, KİT’ler için şu şekilde bir düzenlemeye gidildi: birçok KİT için yıllık belli bir tutar, bazılarında ise belli bir tutar ve karın bir bölümünün devlete aktarılması, kalanınsa KİT içinde kullanılması uygulamasına geçilmişti (Gücüm, 2017: 77). 1990’lı yılların başında, Çin’de merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında daha önceden belirlenmiş farklı şartlar içeren gelir paylaşım düzenlemeleri bulunuyordu. Dolayısıyla bu yapı içinde, henüz sistematize bir vergi uygulamalarının olduğu söylenemez. Üstelik 1980’lerin ortalarından başlayarak, KİT karlarındaki düşüşün bir sonucu olarak merkezi yönetimin elde ettiği gelirlerde hızlı bir düşme ortaya çıktı. Daha öncede belirtildiği gibi, piyasa ekonomisine geçiş sürecinde kırsal sanayi işletmelerinin rekabetçi üstünlüğüyle KİT karlarını düşürmesi, tarımsal ürün fiyatlarındaki ve ücretlerdeki artışlar da KİT’lerin karlarındaki bu azalmaların diğer nedenlerinin oluşturuyordu. Nitekim 1980’lerin başında devletin toplam vergi ve KİT karı gelirleri, Çin GSYİH’nın yüzde 30’unu oluşturmaktayken, 1990’ların başında yüzde 15 düzeyine inmişti. Bu devlet gelirleri içindeki merkezi yönetimin payı da yüzde 40’dan yüzde 20’ler seviyesine inmişti. Böylece merkezi yönetimin elde ettiği gelirler ülke GSYİH’nın yüzde 3’ler seviyesine düşmüştü (Oktay, 2019: 95). Bu düşük düzeyli gelirle, merkezi yönetimin maliye politikaları uygulayarak ekonomide etkin bir rol oynaması artık kolay olmayacaktı.

Çin’de sistematize bir vergi sistemine 1994 yılında geçilebilmiştir. Bu yeni düzenlemelerle tüm yerli şirketlerin karlarından yüzde 33 oranında, yabancı ortaklı şirketlerin ise yüzde 15 oranında gelir vergisi vermesi uygulamasına başlanmıştır (Coase ve Wang, 2015: 244). Bu yeni vergi sistemi içinde bireysel gelir vergisi ve katma değer vergisi uygulanmaya başlandı, ayrıca vergi denetimi ve tahsilatından sorumlu bir vergi idaresi oluşturuldu. Bu yeni vergi sisteminde gelir vergisi oranı yüzde 55’den yüzde 33’e düşürülerek, birçok mal ve hizmetler üzerinde yüzde 17 oranında yeni bir katma değer vergisi yürürlüğe konmuştur (Melemen, 2007: 57). 1994 vergi

31

reformu öncelikle hükümetin gelirlerini artıracak ve bu gelirin büyük kısmını, en az yarısını merkezden denetlemesini sağlayacak bir sistem kurulması hedefleniyordu. Yeni düzenlemeler çerçevesinde, vergi gelirlerinin türlerine göre merkezi ve yerel yönetimler arasında paylaşılma esasları standart kurallara bağlanıyordu. Buna göre vergi sisteminin en önemli vergisi olan katma değer vergisinde merkezin payı yüzde 75 olacak, kalan yüzde 25 ise yerel yönetimlere verilecekti (Kroeber, 2017: 161). Diğer yandan, yerel yönetimler ‘’İş Vergileri’’ denilen işletme gelirlerinde alınan vergileri ve kendi denetimlerindeki kurumların gelir vergilerini alacaktı. Vergi sisteminde merkezi denetimin artmasıyla ve katma değer vergisi toplanmasında daha güçlü mekanizmaların uygulanmaya başlanmasıyla merkezi yönetimin gelirlerinde artışlar gerçekleşti. 1994 reformunun bir sonucu olarak, 1993 yılında yüzde 22 olan merkezin vergi gelirlerinin içindeki payı 1994 yılında yüzde 56’ya çıkmış, 2010’lara kadar da hep yüzde 50’lerin üstünde kalmıştır. Bu reformun bir sonucu olarak toplam vergilerinde de önemli artışlar ortaya çıkmıştır. Nitekim 1996 yılında toplam vergi gelirleri Çin GSYİH’nın yüzde 10’unu oluştururken, bu oran 2013 yılında yüzde 23’ün üzerine çıkmıştır (Kroeber, 2017: 162).

Ancak Çin’deki bu yeni vergi sistemi, özel işletmeler ve hane halkının vergi yükü üzerinde bazı değişiklikler getirmiştir. Çin’de özel işletme ve şahıslar üzerindeki vergilerin büyük kısmı işletmeler tarafından ödenen vergilerden oluşmaktadır. Nitekim bireyler üzerindeki vergi yükü çok düşük düzeydedir. Bunun bir sonucu olarak, devletin vergi gelirlerinin sadece yüzde 5’i kişisel gelir vergilerinden oluşmaktadır. Oysa bireysel tüketim mallarından alınan dolaylı vergilerin payı yüzde 6’lık bir pay oluşturmaktadır. Buna karşılık, işletme geliri vergilerinin devlet vergi gelirleri içindeki payı yüzde 55’e ulaşmaktadır (Kroeber2017: 174). Varlıkların değeri üzerinden ya da finansal işlemlerden elde edilen gelirlerden alınan bir vergi bulunmamaktadır. Bu konuda yalnızca hisse senedi alım satımlarında ve gayrimenkul el değiştirilirken işlem vergisi uygulaması vardır. 2010’lu yıllarda mali reform programının içinde, bireysel gelir vergisinin artırılmasına yönelik bir çalışmanın olmaması, ayrıca sermaye piyasasında elde edilen gelirlerden ve konut piyasasından vergi alınmaması, merkezi yönetimin geniş halk kitleleriyle yaptığı siyasal amaçlı bir ittifakın, hatta bir tür popülizmin sonucu olduğu söylenebilir.

32

1994 vergi reformunun iki uzun vadeli etkisi olmuştur. Birincisi, devletin mali kaynaklarının yönetilmesinde bütçenin daha büyük kısmını denetlemeye başlayan merkezi yönetimin gücünün artırılmasıdır. İkincisi, yerel yönetimlerin yapısal olarak gelirlerinde bir azalmaya yol açmasıdır. Harcamaların yüzde 70’e yakın bir kısmını kendilerinin yapmak zorunda olduğu yerel yönetimler, eline geçen gelirlerle bu özellikle sosyal sorumluluk görevleriyle ilgili harcamaları karşılamakta zorluk çekmekteydiler.

Yerel yönetim bütçelerinde ortaya çıkan açık merkezden gönderilen desteklerle kapatılmaya çalışılmaktaydı (İzlimek, 2007:184). Yerel yönetimlerin harcamalarının gelirlerini aşmasının, 1990’ların sonunda yapılan KİT reformunun arkasında önemli bir payı vardır. Bu reform KİT’lerde çalışanların eğitim, sağlık ve emeklilik giderleri sorumluluğu ile KİT’lerden çıkarılan milyonlarca kişinin tazminatları ve yeni işlere adapte olma projelerinin finansmanı bulunduğu yerel yönetimlere bırakılmaktaydı.

Bunun bir sonucu olarak 2000 ile 2011 yılları arasında yerel yönetimlerin toplam devlet giderleri içindeki payı yüzde 69’dan yüzde 85 gibi çok yüksek bir düzeye ulaşmıştı.

Yerel yönetimler ortaya çıkan harcama gelir dengesizliğini merkezi devletin katkılarıyla kapatamayınca 2000’li yılların başından itibaren araziye dayalı yerel finansman sistemi başlatarak, ellerindeki kent arazilerinin satışı yoluyla önemli gelirler elde ettiler. Bu yeni finansman sisteminin bir sonucu olarak, 2010 yılına gelindiğinde yerel yönetimlerin gelirlerinin yüzde 20’sini arazi satışları oluşturmaktaydı (Kroeber,2017:

164-165).

Araziye dayalı yerel finansman sisteminden yerel yönetimler önemli gelirler elde etmesine rağmen, 2013 yılı ortalarında yerel yönetimlerin toplam borç tutarı 18 trilyon RMB düzeyine ulaşmıştır. Oysa bu borç tutarı, 2010 yılında 9 trilyon RMB civarındaydı (Kroeber, 2017:166). Bu rakam, yerel yönetim borçlarının ülke GSYİH’nın üçte birine ulaştığı anlamına gelmekteydi. Çünkü yerel yönetimler arazi esaslı finansman sisteminden yararlanarak, ellerindeki arazileri gelecekteki ederlerine dayanarak bankacılık sisteminden büyük çaplı borçlanmışlardı. 2014 mali reform programı bu söz konusu yerel yönetim borçlarının yeniden yapılandırılması, merkezden yerele transfer siteminin geliştirilmesi ve daha şeffaf bütçe hazırlanmasını esas almıştır. Bu reform programıyla yerel yönetimlerin, kendi bütçelerini düzenlemek için daha fazla imkan tanınacak, karşılığında da hesap sorulabilirlik getirilecekti. Yerel yönetimlerin büyük borç yükünün yeniden yapılandırılması için 2015 yılında ‘’yerel yönetim finansman’’

33

araçları kullanılarak yeni borçlanma yapabilmeleri yasaklanmıştır. Bu kapsamda yerel yönetimlerin borçlarından 1 trilyon RMB’lik kısım yeniden yapılandırılarak uzun vadeli devlet tahvillerine dönüştürülmüştür (Kroeber, 2017:170).

2014 mali reformun ikinci adımı, yerel yönetim giderlerinin yapısının yeniden düzenlenmesidir. Bu doğrultuda, yerel yönetimlerin sorumluluk alanında olan eğitim, sağlık ve sosyal refah gibi bazı sosyal programlar, yeniden merkezi hükümet sorumluluğuna verilecektir.

2014 mali reformunun ana amacı, 1994 reformunda olduğu gibi, merkezi gücü artırmak ve yerel yönetimlerin mali yapısını disipline sokmaya yöneliktir. Böylece yerel yönetimlerin borçlanma gereksinimlerine yönelik olarak, bankalardan kredi almaları yerine kendilerinin borçlanma tahvilleri çıkarmalarına yönlendirilmeleriyle piyasa disiplinin sağlanması amaçlanmaktadır. Ancak mali reformun içinde, yerel yönetimlerin borçlanma sürecinde, tahvillerin karşılığını uzun vadede ödeyememe riskini üstlenmeyen yerel yönetimlerin nasıl disipline edileceği öngörülmemiştir. Ancak 2015 yılında ilk kez basılan yerel yönetim tahvilleri, merkezi devletin çıkardığı hazine tahvilleriyle yaklaşık aynı faiz oranları taşımaları, alıcılarına bu tahvillerin merkezi devletin garantisi altında olduğu mesajını verdiği söylenebilir (Kroeber, 2017: 147-143).