As instituições que resultaram das conferências de Bretton Woods viriam a definir mais de meio século de políticas económicas ao nível global. Os representantes dos EUA e do Reino Unido foram os principais atores na construção destas instituições e respetivos modos de operação. Os dois lados concordavam sobre a necessidade de criar uma agência internacional para o controlo das taxas de câmbio, um regulador internacional que assegurasse a “responsabilidade coletiva” através de um quadro normativo, ou código de atuação aceite pelos seus membros. Esta instituição viria a ser o FMI, sendo-lhe atribuída a função de supervisionar as ações de cada país com vista à estabilidade global das taxas de conversão entre as diferentes moedas. Neste cenário,
64
os bancos centrais seriam responsáveis por manter valores fixos6 em dólares para as divisas nacionais, sendo por sua vez o dólar convertível em ouro sobre o valor acordado de 35 dólares por onça (Peet, 2003: 64; Joyce, 2013: 21). Foram formados diferentes comités7 entre os representantes de quarenta e quatro países para a discussão de propostas, incluindo um sistema de quotas através do qual o voto dos diferentes países seria proporcional à sua “importância económica”8. Ajustadas a cada cinco anos, as quotas determinavam também a capacidade de cada país para recorrer ao Fundo. Este foi um dos principais pontos de conflito entre os EUA e os países europeus. Com maiores necessidades de financiamento no pós-guerra, as delegações europeias defendiam um modelo onde os recursos do Fundo seriam providenciados conforme as necessidades de cada país, e onde estes poderiam aplicar livremente as medidas económicas que considerassem necessárias no plano doméstico. Os representantes dos EUA, por outro lado, defendiam o escrutínio das políticas económicas dos países que recorressem ao Fundo. Ainda que delegação do Reino Unido tenha obtido amplo apoio em oposição à delegação americana, a prática dos primeiros anos de operação da instituição encontrou resistência constante pelos EUA, que a partir de 1950 impuseram a necessidade da apresentação, por parte dos governos que recorriam ao Fundo, de um plano de políticas económicas para a estabilização das suas economias nacionais (Peet, 2003: 66; Joyce, 2013: 25). Na base da adoção deste escrutínio encontravam-se também relações de poder e diferentes posturas dos dois lados do Atlântico. Enquanto os EUA saíram da segunda guerra mundial com uma economia renovada, os seus interesses residiam na liberalização global dos mercados. Na Europa, pelo contrário, era frequentemente necessária a implementação de políticas protecionistas de modo a possibilitar a recuperação de
6
Com a possibilidade de variação normal (ou sem necessidade de intervenção) de 1%.
7
Os coordenadores principais foram Harry Dexter White, do Departamento do Tesouro Americano e John Maynard Keynes, que liderou a delegação do Reino Unido. O primeiro liderou a comissão para o FMI, o segundo para o Banco de Reconstrução e Desenvolvimento. Uma terceira comissão, dedicada a “Outras formas para a cooperação internacional financeira” foi liderado por Eduardo Suarez, do México. Segundo Peet (2003: 47), a nomeação de Keynes para o segundo comité foi uma forma reduzir a sua interferência nas discussões relacionadas com a formação do FMI, possibilitando a White aí assegurar o domínio dos interesses dos EUA.
8 Importância esta avaliada conforme a dimensão da sua economia e do volume de trocas com o
exterior, favorecendo ainda assim os países aliados com as maiores economias em vez de um sistema democrático onde cada país teria um voto (Peet, 2003: 60/44; ver também Stiglitz, 2003: 12). Joyce (2013: 25) refere que este sistema refletiu tanto “critérios objetivos” como políticos.
65
economias devastadas pela guerra. A reposição da convertibilidade das moedas sobre taxas estáveis, de modo a assegurar a estabilidade nos fluxos de capitais internacionais – um dos principais objetivos do FMI – nem sempre seria compatível com políticas protecionistas (Eichengreen, 2007:100). Gradualmente, a condicionalidade dos empréstimos institucionalizou-se sobre a preferência da adoção de políticas de liberalização dos mercados e de uma menor intervenção dos estados sobre as economias nacionais.
No final da década, o Fundo iniciou também a prática de faseamento dos empréstimos, dependendo a sua alocação de critérios de performance económica (Peet, 2003: 66). Os economistas do FMI desenvolveram modelos macroeconómicos do que consideraram ser as políticas de estabilização adequadas. Num cenário global de pós-guerra, em que os dados económicos eram limitados, estes modelos contribuíram para simplificar a formulação de políticas económicas (Joyce, 2013: 28). Os modelos implicavam habitualmente políticas monetárias e fiscais no sentido da redução da despesa, incluindo limites ao crédito, e sobre os empréstimos e subsídios do Estado. O FMI recomendava também a depreciação das taxas de câmbio de modo a reduzir o consumo de importações e favorecer as exportações. Com um tratamento limitado de variáveis financeiras, estes modelos colocavam o ónus da correção dos desequilíbrios, independentemente das suas causas, inteiramente sobre os governos nacionais. Ainda que na opinião de alguns autores (Joyce, 2013: 31) estes modelos fossem adequados ao pensamento da altura, o desenvolvimento dos mercados financeiros tornaria incontornável a adoção de modelos mais sofisticados.
O FMI constituía-se assim como um corpo de regulação internacional com funções centradas na manutenção das taxas de câmbio e na disponibilização de empréstimos para equilibrar as contas nas balanças nacionais. Ainda assim, Barry Eichengreen (1997: 314) considera que a relativa estabilidade das taxas de câmbio durante este período deveu-se mais à mobilidade limitada do capital financeiro imposta pelos governos das economias em recuperação e a condições particularmente favoráveis ao crescimento económico, do que aos resultados de Bretton Woods. Por outro lado, Joseph Joyce (2013: 34) considera que a principal contribuição do sistema
66
de Bretton Woods foi o de estabelecer um precedente para a adesão livre de vários estados a um sistema comum de normas de conduta.
Na prática, os excedentes dos EUA eram utilizados para financiar outros países que compravam produtos americanos e cujos bancos centrais estavam dispostos a guardar reservas em dólares, cuja reconversão em ouro era assegurada pelos bancos americanos. Mas o que aconteceu num sistema assim preparado para lidar com a escassez do dólar foi, pelo contrário, uma acumulação nas reservas de outros países, de onde resultaram défices na balança dos EUA (Joyce, 2013: 31). Ao mesmo tempo, o sistema financeiro desenvolvia formas para circundar os controlos sobre os fluxos de capitais internacionais, que viriam a ser removidos apenas já na década de 1980 (Eichengreen, 1997: 314). Os problemas no Reino Unido constituíram aqui um prenúncio do fim do sistema de Bretton Woods (p. 242). Confrontado com um défice de cerca de 300 milhões de libras logo após a eleição, o governo britânico de Harold Wilson era, em 1967, obrigado a aceitar uma desvalorização da moeda nacional, recorrendo ao FMI para manter a paridade com o dólar (Newton, 2010). Mas ao mesmo tempo, o valor do ouro subia muito para além do preço acordado de 35 dólares, alimentando críticas ao sistema de taxas de conversão fixas. Aumentava a perceção de que este sistema era inadequado para lidar com as rápidas flutuações de um sistema de comércio global, no qual seriam preferíveis taxas flutuantes determinadas pela procura e oferta. Em 1971, Richard Nixon declarou unilateralmente o fim da convertibilidade do dólar em ouro, aumentando a tensão com os países europeus e terminando o sistema económico internacional iniciado em Bretton Woods (Joyce, 2013: 32; Peet, 2003: 67). O valor das moedas nacionais passou então a flutuar nos mercados.
A década de 1970 foi um período de transição. Nos primeiros 25 anos da existência do FMI o Reino Unido havia sido o seu principal cliente, recorrendo a 7,25 milhares de milhões de dólares em fundos entre 1947 e 1971, sem que as condições para os empréstimos implicassem mais do que curtas declarações gerais de intenções. Mas a situação do Reino Unido começara a mudar no final dos anos 1960, com a perda da capacidade industrial e o aumento das importações (Peet, 2003: 68). O governo americano de Lyndon Johnson concordou então em apoiar a libra, em troca do
67
compromisso de Wilson em aplicar políticas de austeridade para reduzir a procura interna, como a restrição do crédito e cortes na despesa pública9. Ainda assim, a libra desvalorizou para 2,40 dólares em 1967 e 1,70 em 1976, levando o governo britânico a formalizar um pedido de financiamento ao FMI sob condição de novos cortes na despesa pública, incluindo em muitos programas sociais que haviam contribuído para o sucesso eleitoral do Partido Trabalhista. Agora comprometido com objetivos fiscais e monetários, o Reino Unido excetuou-se ainda de colocar obstáculos às importações. Abria-se assim o debate entre a aplicação de políticas sociais e as exigências externas com base na credibilidade económica internacional. O FMI ficaria assim marcado por uma viragem ideológica, servindo como instituição alegadamente neutra através da qual eram exercidas pressões intergovernamentais. Neste aspeto, Richard Peet (2003: 70) nota o discurso do Secretário do Tesouro Norte-americano William Simon, para quem os países deficitários estariam em violação de um código de conduta internacional que incluía o estabelecimento de objetivos “realistas” nas políticas públicas e uma preferência pelo investimento privado.
Durante os anos 1980, na era do “mercado livre” promovido pelos governos de Margaret Thatcher e Ronald Reagan, o FMI e o Banco Mundial aproximavam-se em projetos conjuntos de “ajustamento estrutural” que implicaram a imposição da liberalização dos mercados aos países mais pobres (Stiglitz, 2003: 13). Nos países da América do Sul, o “ajustamento” materializou-se sobre políticas de austeridade e redução da despesa pública, incluindo subsídios para bens essenciais. Tal como outras economias vizinhas, o Brasil verificava crescimento económico através de uma “política de substituição”, ou seja, a produção nacional de bens antes importados. No entanto, vários projetos de construção em larga escala tornaram o país dependente de endividamento externo. Tal como acontecera também no México, a queda no preço das exportações no início da década de 1980 levara a dificuldades de financiamento nos mercados, abrindo caminho para um programa de “ajustamento” do FMI. A depreciação da moeda, a redução nos salários e os cortes nos subsídios do Estado conduziram então à estagnação e instabilidade económica sob um programa que redirecionou as prioridades da economia nacional para o pagamento do empréstimo.
9
Incluindo também a promessa de manter presença militar “a este do Suez”, ou no médio oriente (Peet, 2003:68).
68
Segundo Peet (2003: 74), em meados da década, três quartos dos países da América do Sul e dois terços dos países africanos encontravam-se sobre alguma forma de supervisão por parte do FMI e do Banco Mundial. Ao nível nacional, eram estabelecidas relações de proximidade entre o FMI e bancos comerciais, num processo que ficou conhecido por “empréstimo concertado” [concerted lending]. Enquanto o FMI assegurava o pagamento das dívidas através de medidas impostas sobre a economia como condições para novas fases dos empréstimos, os bancos viam os seus lucros crescerem. Mas neste contexto, também o desemprego aumentava e subiam os preços dos bens de primeira necessidade (Joyce, 2003: 55).
Com o passar do tempo, o papel do FMI alterava-se assim de empréstimos a membros com vista à correção de balanços deficitários, para a “gestão de crises” conjunta com governos e instituições financeiras privadas. Como instituição alegadamente neutra, o Fundo passava a ser responsável pela monitorização das condições acordadas com os governos nacionais, assegurando o pagamento de empréstimos em grande parte provenientes de bancos comerciais. Apenas entre 1982 e 1985 o FMI participou em vinte e cinco programas em treze países endividados10 (Joyce, 2013: 58), sendo o acordo assinado com esta instituição condição necessária para outros acordos com instituições privadas. Novos programas para países como o Chile, a Bolívia ou a Colômbia usufruíram, a partir de 1986, de um novo mecanismo (Structural Adjustment Facility) no FMI, orientado para os empréstimos a longo prazo aos países mais pobres.
As orientações para as políticas económicas defendidas por Keynes assumiam o papel central do Estado na manutenção da economia. Nesta perspetiva, o desemprego resulta da procura de bens e serviços, que por sua vez se encontra dependente dos rendimentos disponíveis. Mas a peça central seria a avaliação de risco e as expectativas daqui resultantes por parte dos investidores. A confiança conduziria a um maior investimento na produção, gerando empregos que possibilitariam o consumo. Os governos poderiam incentivar a dinâmica através de instrumentos económicos como a redução de taxas de juro através dos bancos centrais, ou mesmo aumentando
10
Argentina (vários programas), Brasil (vários programas), Chile, Costa Rica, Equador, Jamaica, México (vários programas), Peru, Uruguai, Costa do Marfim, Marrocos, Filipinas e Jugoslávia.
69
o investimento público para compensar a redução no investimento privado durante as depressões. Mas esta perspetiva divergia das políticas defendidas pelo FMI no rescaldo das crises da América do Sul. Segundo o antigo vice-presidente e chefe economista do Banco Mundial entre 1997 e 2000, o FMI passou de uma organização que assumia a inevitabilidade das crises e a consequente necessidade de intervenção estatal, para uma organização interessada em promover a “supremacia dos mercados com fervor ideológico” (Stiglitz, 2003: 12). Os contextos nacionais eram largamente ignorados – entre os vários problemas subjacentes aos seus programas do FMI, o mesmo autor sublinha questões relacionadas com a sequência e celeridade das fases do “ajustamento” estrutural imposto às economias nacionais – por exemplo, na abertura dos mercados ao exterior antes de o país desenvolver as estruturas financeiras adequadas. Outro problema encontrava-se ao nível dos contactos que a instituição estabelece, favorecendo Ministérios das Finanças e governadores de bancos centrais, próximos da comunidade financeira e com uma hierarquia de prioridades particular que não reflete todos os sectores do país (p.19).