Tüzüklerin Yargısal Denetimi

aa. Genel Olarak

Tüzükler Anayasanın 125. maddesi ve idari yargıyı ilgilendiren diğer kanunlara göre yargı denetimine tabidirler. Birer idari işlem olduklarından dolayı da idari yargı denetimi tabi bulunmaktadırlar.

Danıştay tarafından verilen kararların incelenmesinden “kanuna aykırılık" deyiminin “hukuk kurallarına aykırılık” olarak anlaşıldığı, böylece tüzüklerin ve diğer düzenleyici işlemlerin yargısal denetiminden beklenen gayeye varılmak istendiği görülmektedir.

Tüzüklerin iptali istemiyle dava açabilecekler ise, Anayasamızda belirtilmiş olmamasına rağmen şurası muhakkak ki öncelikle fertlere ait bir haktır. Yani hükümet dışında gerçek ve tüzel kişiler dava açabilirler.

Tüzüklerin, 1876 Anayasasına göre yargısal denetimleri söz konusu olmadığından 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarına göre bu konu incelenecektir.

bb. 1924 Anayasasına göre

1924 Teşkilatı Esasiye Kanunun 52. maddesinin son fıkrası “Nizamnamelerin kavanine mugayereti iddia olundukta bunun Mercii halli TBMM'dir” hükmü yer almakta idi. Bir kısım müellifler “nizamnameler hakkında şurayı Devlete bir iptal davası açılamayacağı gibi, mahkemeler önünde de bunların kanuna aykırılıkları defi şeklinde ileri sürülemeyecektir” derken, bir kısmı da mahkemeye doğrudan dava açılamayacağını, ancak açılmış bir davada defi yoluyla kanuna aykırılıklarının ileri sürülebileceğini söylemektedirler.

Onar ve onun gibi düşünen yazarlar; bir mahkeme önünde görülmekte olan bir dava sırasında tüzüklerin kanuna aykırılıkları ileri sürüldüğü zaman, mahkemenin bunu “bekletici ön mesele” yaparak, kişiye bu iddiasını TBMM'ne götürüp orada halletmesi için münasip bir mehil vermesi gerektiğini, TBMM'nin de konunun önemi ve özelliğini gözönüne alarak esas davayı geciktirmeden, aykırılık iddiasını en kısa zamanda halletmesi gerektiğini söylemektedirler

Sarıca ise; Türkiye’de nizamnamelerin kanuna uygunluğunun hiç bir şekilde yargısal denetime tâbi tutmanın mümkün olmadığını söyleyerek “biz kendi hesabımıza, bu maddeye

göre mahkemelerin, nizamnamelerin kanunlara mugayeretini hiç bir suretle ve hiçbir hal ve vaziyette tetkike salâhiyettar olmadıklarına kani bulunuyoruz. Hatta bir nizamnamenin kanuna aykırı olduğu iddiası bir meselei müstehire dahi teşkil etmez” diyerek Onar'ın görüşüne karşı çıkmaktadır.

Bahri savcı ise, daha değişik bir görüş ileri sürerek; “her ne kadar 1924 Anayasasının 52. maddesine göre adli veya idari mahkemeye nizamnamelerin kanuna aykırı bulunduğu iddiası ile bir dava açmak mümkün değilse de açılan bir davada kişi nizamnamenin kanuna aykırılığını def i yoluyla ileri sürerse o zaman hakimin söz konusu nizamnamenin kanuna aykırı olup olmadığını araştırması, sonucuna göre en azından o kişi hakkında o nizamnameyi uygulamaması gerekir” demektedir.

cc. 1961 ve 1982 Anayasasına göre

Tüzükleri düzenleyen 1961 Anayasasının 107. maddesi ile 1982 Anayasasının 115. maddesi aynıdır. Her iki anayasada da tüzüklerin yargısal denetimlerinin kim tarafından yapılacağı hususunda bir hüküm yoktur.

Her iki Anayasada da gerek yargı ile ilgili bölümde, gerekse Anayasa Mahkemesinin görev ve yetkilerinin düzenlendiği bölümde kanunların TBMM içtüzüklerinin ve KHK'lerin Anayasaya uygunluğunun denetleneceği belirtilmiş olmasına rağmen, tüzüklerin kanunlara ve Anayasaya aykırılığının ne şekilde denetleneceği hususunda hüküm getirilmemiştir.

Ancak, 1961 Anayasasını hazırlayan Kurucu Mecliste bu konuda yapılan görüşmelerden, tüzüklerin, kanunlara ve Anayasaya aykırılığı iddialarının Anayasa Mahkemesine değil, Danıştay’a gideceği anlaşılmaktadır. Tüzüğün kanuna uygun, Anayasaya aykırı olması halinde de durum aynı olacaktır. Ancak tüzüğün dayandığı kanunun Anayasaya aykırı olması halinde Anayasa Mahkemesine gidilecektir.

Tüzüklerin hukuki niteliği üzerinde bir tartışma olmadığından ve tamamen idari bir işlem olduğundan, 1961 Anayasasının 114, 1982 Anayasasının 125. maddesinde “idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır” hükmü karşısında idari yargı denetimine tabi olmaları muhakkaktır.

Tüzüklerin idari yargı denetimi de 2575 sayılı Danıştay kanununun 24. maddesine116 göre Danıştay tarafından yapılacaktır. Yine aynı kanunun 38. maddesine göre de Bakanlar

116 _{Danıştay Kanunu’nun 02/06/2000 tarih ve 4575/2 maddesi ile değişik 24. maddesinde Danıştay ilk derece}

mahkemesi olarak; a) Bakanlar Kurulu kararlarına,…c) Bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak

Kurulunun düzenleyici işlemlerine karşı açılan iptal ve tam yargı davalarının temyizi konularına göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarında görülecektir.

b. Mukayeseli Hukukta

Batı ülkelerinde, tüzüklerin yargısal denetime tâbi tutulup tutulmaması artık tartışma konusu olmaktan çıkmış, mahkemelerin kanuna aykırı tüzükleri tatbik etmeyecekleri hususunda tam bir fikir birliğine varmışlardır. Bazı batı ülkelerinde yargısal denetimin nasıl yapıldığı hususuna kısaca değinmek istiyoruz.

Fransa'da; Fransız Danıştay’ı bir taraftan idarenin hukuk sınırları içerisinde kalmasını sağlarken bir taraftan da idarenin işleyişini engelleyici, takdir yetkisi ortadan kaldırıcı bir tutum içine girmemiştir. İdarenin ihtiyaçları ile fertlerin hak ve özgürlüklerini dengelemesini bilmiştir.

Bizdeki gibi Fransa'da tüzüklerin kanuna aykırılığı iddiası hem dava hem de defi yoluyla almaktadır. 1907 tarihine kadar Devlet Başkanının çıkardığı Tüzükler yargısal denetime tâbi tutulmazken bu tarihten sonra çıkan bir kararla bütün tüzükler hakkında Danıştay’a iptal davası açılacağı kabul edilmiştir.

Gerek adli ve gerekse idari mahkemelerde görülmekte olan bir dava sırasında kanuna aykırılıkları tespit edilen tüzükleri mahkemeler uygulamaktan çekinmektedir. Bu görüş hem mahkeme kararları ile yerleşmiş hem de Doktrinde hakim olmuş bir görüştür.

Almanya'da; Weimar Teşkilatı Esasiye kanununa göre tüzüklerin kanunlara uygunluğunu mahkemeler denetleyeceklerdir117. Bu Anayasaya göre de hayat hakkı düşünce hürriyeti, toplantı hürriyeti gibi temel hak ve hürriyetler ancak kanunla düzenlenebileceğinden tüzüklerle düzenlenmesi mümkün değildir. Bu nedenle de bu hususta çıkartılacak yetki kanunları Anayasaya aykırıdır.

İsviçre'de; İsviçre Teşkilatı Esasiye Kanunun 113. maddesine göre tüzüklerin kanuna aykırılığı mahkemeler tarafından denetlenecektir118.

düzenleyici işlemlere,… karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan idari davaları karara bağlayacağı düzenlemesine yer verilmiştir.

117 _{Özkol, Adil, Almanya'da yürütme Organının Düzenleme yetkisi, AÜHFD, 1969, c. 26, sy. 3-4, s. 135.} 118 _{Özkol, s. 140.}

Avusturya'da; 01.10.1920 tarihli Teşkilatı Esasiye kanuna göre ise kanunların Anayasaya uygunluğunun denetimi için kurulan Anayasa Mahkemesine, tüzüklerin kanuna uygunluğunu denetim yetkisi de vermiştir.

Belçika'da; 1831 tarihli Belçika Teşkilatı Esasiye Kanunu ise 107. maddesi ile mahkemelerin ancak kanuna uygun tüzükleri uygulayabilecekleri hükmünü getirmiştir. Bu hükümden tüzüklerin yargısal denetimlerinin mahkemelerce yapılması gerektiği anlaşılmaktadır.

C. YÖNETMELİKLER