İptal Kararının Geçmişe Etkili Olması

İdari işlemler, idare işlevinin yerine getirilmesi amacıyla ve kamu gücü kullanılarak yapılan işlemlerdir240. İdare makamları tarafından gerek tüzük ve yönetmelik gibi genel düzenleyici işlemleri, gerek bunların uygulanması sırasında karar, muamele veya başka adlar altında idari maksatlarla yapılan her çeşit hukuki tasarrufları ifade eder241. Doğdukları tarihten

236 _{Tuncay, Aydın H, İdare Hukuk Ve İdari Yargının Bazı Sorunları, Danıştay Yayını, Ankara 1972, s. 210.} 237 _{Çelen, s. 20.}

238 _{Sarıca, İdari Kaza, s. 121.} 239 _{Sarıca, İdari Kaza, s. 122 -123.} 240 _{Günday, s. 109.}

itibaren etki yaratır, yargısal kararlarlardan farklı olarak geçmişe etki etmeyip geleceğe yönelik yeni bir durum yaratırlar242. İptal kararı, bir idari işlemin hukuka uygun olup olmadığını inceleyen yargı organının bu işlemin hukuki niteliğini etkileyen bir sakatlık bulunduğunu tespit etmesi üzerine işlemin iptaline karar vermesidir. İptal davaları çözümlenirken sakatlığın doğumu anındaki durum yargılanır243. Bu sebeple sakat işlem dolayısıyla ortaya çıkmış bulunan hukuka aykırılıkların düzeltilmesi sakat işlemin iptali kararının geriye yürümesi sonucunu doğurur. İptal kararını yerine getirecek olan idarenin iptal kararı üzerine sakat işlem yapılmadan önceki hukuki durumun geri gelmiş olacağı sakat işlemin hiç yapılmamış sayılacağı hususlarını göz önünde tutması gerekir244_{. Ancak iptal}

kararlarının etkisi geçmişe yöneliktir. İptal kararları geriye yürür, yani iptal edilen işlem kararın verildiği tarihten itibaren değil, kararın alındığı tarihten itibaren ortadan kalkmış olur245. İptal kararı işlemi hukuken hiç varolmamış hale getirir. İptal davasında, idari kararın, doğumu anındaki durumu incelenir246.

Sıddık Sami Onar, bu hususu şöyle ifade etmektedir; “...iptal kararı iptal edilen karar istinat eden, onunla doğrudan doğruya alakalı tasarruflara da şamil olmakta ve bu suretle iptal hükmü, iptal edilen karara dayanan, onunla bağlı bir mahiyet arzeden tekmil tasarrufları ortadan kaldırmak suretiyle makabline şamil olmaktadır”247.

İptal kararının sakat işlemi yapıldığı tarihten itibaren ortadan kaldırdığı yönünde istikrarlı kararlar vermiş olan Danıştay'ın, bazı kararlarında da geriye dönüş için idarenin yeni kararlar alması gerektiğine dair bir ifade kullandığı görülmüştür. Örneğin, İptal kararı kendiliğinden nafiz olmayıp idarenin buna uyarak yeni bir karar almasıyla neticelerini doğurur.

Ancak, önceki durumun kendiliğinden geri geldiğine dair pek çok Danıştay kararı mevcuttur. Bu noktada, iptal edilen işlemin özelliklerine bakmakta yarar vardır. İdarenin belli bir harekette bulunmasını gerektirmeyen, daha doğrusu hareketsiz kalmasının yeterli olduğu durumlarda iptal kararıyla önceki duruma dönüş kendiliğindendir248. Bir yasağın ya da düzenleyici işlemin iptal edilmesi halinde eski durum kendiliğinden geri gelmiş olur. Bu

242 _{Onar, s. 1791.} 243 _{Uler, s. 16.} 244 _{Özdeş, s. 45.}

245 _{Uler, s. 16 – Erdoğdu, s. 7; Gözübüyük, s. 248.} 246 _{Çağlayan, s. 129.}

247 _{Onar, s. 1794.} 248 _{Uler, s. 27.}

durum Danıştay’ ın bir kararında249 şöyle ifade edilmiştir; “Eğer bireysel bir idari işlem iptal edilmiş ise idare, bireyin eski hukuki durumunu kazanması için gereken işlemleri yapmakla yükümlüdür; dava konusu işlem gibi düzenleyici bir işlem iptal edilmiş ise ortada hukuken doldurulması zorunlu bir boşluk oluşmadıkça, verilen yargı kararı idarenin herhangi bir uygulama işlemine gerek kalmaksızın hukuki sonuçlarını ortaya koyar, başka bir anlatımla iptal edilen düzenleyici işlemin (icrailik) niteliği son bulur ve işlemin yapılmasından önceki hukuki durum yürürlük kazanır. Örneğin herhangi bir tüzük veya yönetmeliğin belli bir maddesini kaldıran veya değiştiren bir tüzük veya yönetmelik için iptal karan verilmiş ise değişiklik yapan hüküm uygulanmaz ve değiştirilen hüküm yürürlükte kalır”.

Danıştay, bu karar metninin devamında, Anayasa Mahkemesi'nin bir yasayı yürürlükten kaldıran kanunu iptal etmesinin önceki yasanın yürürlüğe girmesine yol açmamasını, Anayasanın 153. maddesinde yer alan Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceğine dair hükümden kaynaklandığını ifade etmiştir. Danıştay, idari yargıda iptal kararlarının (ve yürütmeyi durdurma kararlarının), tartışmasız olarak, dava konusu işlemin tesisinden itibaren sonuç doğurduklarını, bir düzenleyici işlemin iptali ile eski düzenleyici işlemin hiç kaldırılmamışçasına uygulanmasının gerektiğini; aksi bir yorumun iptal davalarının amacıyla bağdaştırılamayacağını, çünkü iptal davasının amacının hukuka aykırılıkları, ihlalin gerçekleştiği zamandan itibaren ortadan kaldırmak olduğunu beyan etmiştir.

İptal kararı sonucu işlemin ortadan kalkmış ve önceki durumun geri gelmiş olması kimi durumlarda yeterli olmayabilir. İşlemin iptali ve eski durumun gelmesi ilgilinin kayıplarını gidermiyor olabilir. Bu durum özellikle kamu personelinin görevine son verilmesi, görev yerinin değiştirilmesi nedeniyle açılan davalarda sorun olabilmektedir. Bu durumlarda, işlemin geriye yürümesi dışında işlemin hiç yapılmamış sayılması fikri benimsenmektedir. İlke, hukuka aykırı işlemden doğan sonuçların silinmesi amacıyla, iptal edilen işlemin hiç yapılmamış sayılması ve bunun uygulaması olarak da sakat işlem nedeniyle görevinden ayrılan kamu görevlisinin, bu sakat işlem hiç yapılmamış olsaydı elde edebileceği şeyleri tam olarak vererek, bu yüzden hiçbir kayba uğramamasını sağlamaktır250.

Bu konuda Danıştay'ın 1966 yılında aldığı bir içtihadı birleştirme kararı251 _{vardır; bu}

kararında Danıştay; “...iptal kararının kanunen belli çeşitli sebepler muvacehesinde idari

249 _{D5D.E.1997/13, K:1998/515, K.T. 25.2.1998 DD, sy. 97, s. 308-314.} 250 _{Uler, s. 33.}

tasarrufu yapıldığı tarihe kadar ortadan kaldıracağı için geçmişe şamil olduğu idare hukukunun umumi prensiplerindendir. Bu sebeple iptal davasına konu olan idari işlem ve kararın Danıştay’ca iptal edildiği tarihten değil idarece verildiği andan itibaren ortadan kalkmış sayılması gerekeceğine binaen, emeklilik işlemleri iptal edilen personelin emekliye çıkarıldıkları tarih ile, iptal kararı üzerine yeniden vazifeye başladıkları tarih arasında geçen sürenin kıdemlerinde nazara alınması gerektiğinden, içtihadın sekizinci dairenin 10.11.1961 tarih ve E. 1960/8352, K.3703 sayılı kararının kıdeme taalluk eden hükmü veçhile birleştirilmesine...” karar vermiştir.

İptal edilen işlemin hiç yapılmamış sayılması yine kamu personeliyle ilgili davalarda, maddi haklar bakımından da önemli sonuçlar doğurur. Danıştay Birinci Dairesi’nin bu konudaki yaklaşımı; göreve son verme, görevden çekilme veya buna benzer işlemlerin iptaliyle göreve dönen kamu görevlilerine, iptal edilen işlemin tesisiyle göreve başlamaları arasında geçen süredeki tüm maddi haklarının dava dilekçesinde talep etmemiş olsalar bile, ödenmesi gerektiği yönündedir.

Geçmişe etkili olma iptal davalarında kararın etkinliğini sağlamaya yarayan bu davaya özgü bir niteliktir. Danıştay’ın bu konu ile bir kararında252; “İdare hukuku kurallarına göre, iptal davaları incelenirken, iptali istenilen işlemin tesis edildiği andaki durum yargılanır ve iptal kararı, idari işlemin tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kaldırır. çünkü sakat bir idari işlemin hukuk düzenine girmesi ile hukuka aykırı bir durum doğar. bu durumun giderilmesi için iptal kararı hukuken sakat idari işlemi geriye yürür bir biçimde ortadan kaldırır ve hukuka aykırı işlem yapılmasından önceki duruma dönülür”. şeklindeki gerekçeye yer vermiştir. Bu özellik iptal edilen kararın hiç tesis edilmemiş, hiç doğmamış gibi sonuç doğurmasını sağlar. Bunun sonucu olarak örneğin bir kararın kaldırılması veya daha önce tesis edilmiş bir kararın geri alınmasına ilişkin kararın iptali kaldırılan veya geri alınan kararın tekrar canlanmasına neden olur. Görevden almaya ilişkin kararın iptali görevden alınan kamu görevlisine görevden alınmadan önce işgal ettiği makama tekrar dönme hakkı tanır ve ayrıca idareye sadece ilgilinin göreve dönmesini sağlama değil, aynı zamanda alacağı geçmişe etkili bir seri kararlarla kariyerini yeniden görevden alma kararı olmasaydı ne durumda olacaksa o duruma getirme yükümlülüğü yükler. Ancak tamamıyla ortadan kaldırılsa bile yargıcın ancak birtakım hususların oluşmasını engelleyebileceğinin kabulü gerekir. Çünkü sadece kurgu-bilim filmlerinde olayın vuku bulduğu ana tekrar dönebilmek mümkündür. Buna rağmen idari yargı yerleri verdikleri iptal kararlarının bu anlamda etki doğurmasını sağlamaya gayret

göstermektedirler. Geçmişe etkili olmanın sonuçların kaldırılması anlamına gelmesi yargı kararlarıyla özellikle kamu hizmetinin sürekliliği ve hukuki güvenliğin emrediciliği ile sınırlandırılmaya çalışılmaktadır.

Örneğin, bir kamu görevlisinin atanmasının iptali kararı üzerine bu anlamda yetkisiz kişinin aldığı karar ve işlemlerin tamamının geçersiz olması gerekir. Ancak içtihat söz konusu kamu görevlisinin görev ifa ettiği dönemde tesis ettiği işlemleri sanki hukuka uygun atanmış bir kamu görevlisinin tesis etmiş olduğu işlemler gibi kabul etmektedir. Burada altının çizilmesi gereken nokta fiili memur teorisinin kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesinin gerçekleştirilmesi oldukça geniş bir ölçüde kullanılmakta olduğudur253_.

Konuya ilişkin verilebilecek bir başka örnekte, bir düzenleyici işlemin iptali durumunda bu işlemin üzerine dayalı olarak tesis edilen bütün bireysel nitelikli işlemleri hukuki temelinden yoksun bırakacaktır ve doğal olarak bunların kaldırılması zorunluluğunu doğuracaktır. Bununla birlikte yargı kararlarına göre söz konusu bireysel idari işlemler süresi içinde bizzat dava konusu edilmemişlerse, kesinleşmiş bir nitelik kazanacaklar ve yargı önüne götürülemeyeceklerdir. Geçmişe etkili olmanın soyut mekanizması hukuki güvenlik ihtiyacının temini ile nötralize edilebilir254.

İptal kararının geçmişe etkili olma özelliğini tekrar gündeme getirmeksizin, iptal kararı veren yargıca verdiği kararın etkilerini değerlendirme marjının tanınması gerekliliği üzerinde git gide ısrar edilmektedir. Çünkü geçmişe etkili olmanın doğuracağı sonuçlar olumlu olmaktan daha çok zarar verdiği durumlarda kaldırma işlemi gibi iptal kararının geleceğe etkili olmasının kabulü yerinde olacaktır. Böylelikle hukuki güvenlik ile hukukiliğe inancın daha iyi bir şekilde dikkate alınması sağlanmış olunur255.

Sonuç olarak, iptal kararlarının geçmişe etkili olduğu konusunda görüş birliği vardır ve Danıştay’ın da bu konuda düzenli bir içtihadı oluşmuştur.