Cumhurbaşkanı Anayasa ile kendisine verilen görev ve yetkilerini kararname çıkararak yerine getirir. 1982 Anayasasında, daha önceki Anayasalarımızda bulunmayan yeni bir düzenleyici işlem türü olarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine yer verilmiştir. Bu işlemler yürütmenin düzenleyici işlemleri arasında özel bir kategoriyi teşkil etmekte ve Cumhurbaşkanına tanınan belirli yetkilerin düzenleyici işlemle uygulamasında yardımcı olmaktadır. Bu kararnameler yalnız başına cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan ve Cumhurbaşkanına sorumluluk getirmeyen ve Anayasaya aykırılığı nedeniyle de Anayasa Mahkemesine dava açılamayan istisnai bir işlemdir156.
Anayasanın 107. maddesi Cumhurbaşkanlığı Kararnamesini, “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilatı ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenir” şeklinde hükme bağlamıştır. Danışma Meclisinin kabul ettiği metinde bulunmayan Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği kenar başlıklı madde, 107. madde olarak Milli Güvenlik Kurulu Anayasa Komisyonu tarafından Anayasaya ilave edilmiştir. Bu madde ile Cumhurbaşkanına, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğini her yönü ile hiçbir üst kurula bağlı olmaksızın tek başına çıkaracağı kararname ile düzenleme yetkisi verilmiştir.
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, aynı olağanüstü hal ve sıkıyönetim KHK' leri gibi doğrudan doğruya Anayasadan kaynaklanan bir yetkidir.
2. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Konusu
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi istisnai bir işlem türüdür ve sadece 107. madde de belirtilen konularda yani, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluş, teşkilat ve çalışma esasları ve personel atama işlemlerinin düzenlenmesi konularında çıkarılabilir. Bunun dışında
herhangi bir konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenebilmesi mümkün değildir. Çünkü Anayasada Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenebilecek durumlar tahdidi olarak sayılmıştır.
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluş, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği için bu alan Cumhurbaşkanının asli ve mahfuz düzenleme alanına girmektedir. Ancak, yine de Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı hakkında 2879 sayılı kanun çıkarılmıştır. Bu kanunun çıkarılmış olması bize sanki bu konunun hem yasama nemde yürütme tarafından düzenlenmiş olduğu gibi izlenimini vermektedir. Ancak 2879 sayılı kanunun 1. maddesi, Anayasaya göre Cumhurbaşkanının mahfuz düzenleme alanına giren Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği kuruluş, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemlerinin dışında kalan hususları kendi düzenleme alanı içinde görmüş ve sayılan hususları kendi düzenleme alanının dışında tutmuştur.
1982 Anayasasında Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği öngörülmüş olmakla birlikte, 17.8.1983 tarih ve 2789 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanunu çıkarılmıştır. Kanunun çıkarılış nedeni, Cumhurbaşkanının Anayasa uyarınca çıkaracağı kararnamelerin içeriğine müdahale etmek değildir.
Bu durumda Kararnamelerle düzenlenemeyen konuların neler olduğuna bakarsak; Kanun; kadrolar, mali hükümler ve personele ilişkin hükümler ihtiva etmektedir. Kanun genel olarak; Cumhurbaşkanlığı bütçesinin genel bütçeye dahil olduğunu (md.3), teşkilat kadrolarının Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile tespit edileceğini(md.2), teşkilat memurlarına istisna memurlara ilişkin hükümlerin uygulanacağını (md.4), teşkilatta esas ve usulleri kararnamelerle belirlenecek olan sözleşmeli personel çalıştıralabilmenin mümkün olduğunu (md.4), idarede çalışan kamu personelinin, Cumhurbaşkanının talebi; yargı organı mensupları ile savcıların ise Cumhurbaşkanının talebi ve ilgililerin kabulüyle, geçici süre ile teşkilatta görevlendirilebileceklerini (md.4), teşkilat personelinin özlük hakları açısından benzer görevlerde çalışanlara eşit düzeyde olması için bazı ek ödemeler yapılmasını (md.4) hükme bağlamaktadır.
Bu hükümler karşısında denilebilir ki; 2789 sayılı Kanun, Cumhurbaşkanının çıkaracağı kararnameler ile, kanunla oluşturulmuş düzen arasında köprü vazifesi
oluşturmaktadır. Bu itibarla 2789 sayılı Kanunun, mevcut haliyle, Anayasanın 107. maddesine aykırılık taşımadığı söylenebilir.
Bu konuda Tan, Yürütmenin düzenleme yetkisine ilişkin olarak verdiği bir konferansta, “yasama organının Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine yönelik olarak bir kanunla düzenleme yapmış olması fonksiyon gaspı anlamına gelir mi?” şeklindeki soruya şu cevabı vermiştir;
“ Hatta yasanın yürütmesi Bakanlar Kuruluna verilmiştir. Cumhurbaşkanlığına da verilebilirdi. Ama bu yasal düzenlemeden sonra da, 107. maddeye dayanarak Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri çıkarılmıştır. Kararname ile düzenleme yapılmıştır. Bunu tabi. Anayasaya göre Cumhurbaşkanının bu kararnameleri için gerekli yasal düzenleme olarak kabul etmemek lazım. Yani olmasa da kararname yine çıkarılabilir; çünkü 107. maddeden kaynaklanan bir kararname çıkarma yetkisi vardır. Fakat öyle sanıyorum ki, bir özel yasal düzenleme getirilip, yürütme maddesinin de Bakanlar Kurulu yürütür şeklinde düzenlemenin belki bazı yararları olabilir. Hukuka daha uygun, yani Cumhurbaşkanı yürütür demekten daha uygun özellikleri olabilir. Sebebi hatırlayabildiğim kadarıyla, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği hakkındaki yasada personel görevlendirmesi vardır. Belli bir bakanlıktan personeli Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinde görevlendirmek veyahut tersi yönde görevlendirmeler vardır. Dolayısıyla bu görevlendirmelerin yapılması açısından bakanlıkların hepsinin üstü durumunda, koordinatörü durumunda bulunan Başbakanlığın ve dolayısıyla bütün bakanlıkların yürütme ile görevlendirilmesi bu hükümlerin işlerliği ve uygulamaya geçişini sağlamak açısından da Cumhurbaşkanı yürütür demeye göre daha uygun olmuştur diye düşünüyorum”157.
3. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Yargısal Denetimi
1982 Anayasasının 105. maddesinde; “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur. Cumhurbaşkanının resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine Anayasa Mahkemesi dahil, yargı mercilerine başvurulamaz.
157 Tan, Turgut, Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında Yürütmenin Düzenleme Yetkisi, Anayasa Yargısı,
Cumhurbaşkanı, vatana ihanetten dolayı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte birinin teklifi üzerine, üye tamsayısının en az dörtte üçünün vereceği kararla suçlandırılır.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri de, yalnız başına cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan ve Cumhurbaşkanına sorumluluk getirmeyen ve Anayasaya aykırılığı nedeniyle de Anayasa Mahkemesine dava açılamayan istisnai bir işlemdir158.
E. ADSIZ DÜZENLEYİCİ İŞLEMLER