İptal kararına konu olan düzenleyici işlem, kendisinden önceki düzenleyici işlemi yürürlükten kaldırmıyor veya değiştiriyor ise, iptal kararı üzerine önceki düzenlemenin tekrar yürürlüğe girip girmeyeceği hususu tartışmalıdır. Öğretide, düzenleyici işlemin iptal edilmesi durumunda, bu düzenleyici işlemin değiştirdiği veya ortadan kaldırdığı düzenleyici işlemin tekrar yürürlüğe girip girmeyeceği konusunda görüş birliği yoktur. Bir görüşe göre, düzenleyici işlem iptal edildiğinde, onun değiştirdiği veya kaldırdığı düzenleyici işlem tekrar yürürlüğe girer. Özellikle KHK'ler için ileri sürülen bu görüşe göre, KHK'nin değiştirdiği veya kaldırdığı düzenleyici işlem geçici olarak askıya alınmıştır. KHK'nin meclis tarafından reddi veya Anayasa mahkemesi tarafından iptali halinde tekrar yürürlüğe girer. İdare hukuku açısından bu görüşe katılan yazarlar bulunmaktadır329. Örneğin Özay, bir düzenlemede değişiklik yapan işlemin iptal edilmesi halinde, değişiklikten önceki düzenlemenin canlılığa kavuşacağını belirtmektedir. Yazara göre bu durum, iptal kararlarının etki ve sonuçları bakımından idare işlevine benzer bir yeteneğe sahip olmasını gösterir330. Sarıca ise, bir düzenleyici işlem iptal edilince, idare bu işlemi geri alıncaya kadar işlem uygulanmaya devam edeceğini düşünmektedir331.
Diğer bir görüşe göre, bu boşluğun önceki düzenlemelerle doldurulması mümkün değildir. Yani, iptal edilen düzenlemenin kaldırdığı ya da değiştirdiği düzenleme, iptal kararı üzerine tekrar yürürlüğe girmeye elverişli değildir332.
329 Çağlayan, s. 143.
330 Özay, İşlev ve Kapsam, s. 15. 331 Sarıca, İdari Kaza, s. 121-123.
332 Serim, Bülent, İptal Edilen Kuralın Yerine Eskisinin Kendiliğinden Yürürlüğe Girememesi, AİD, c.28, sy. 1,
Anayasa yargısında, bu kuralın gerekçesinden birisi olarak, Anayasa Mahkemesi kararlarının geçmişe etkili olmayacağı ilkesi ileri sürülmektedir. Anayasanın 153. maddesinde düzenlenen geriye yürümezlik ilkesi, hukuk güvenliği, istikrar ve kazanılmış hak kavramlarına dayandırılmaktadır. Ancak bu kuralın mutlak olmadığı, adalet, hakkaniyet gereği, iptal kararlarının geriye yürüyebileceği belirtilmektedir. Avusturya Anayasasına göre, Anayasa mahkemesi aksine bir karar vermemişse, iptal karar üzerine, iptal edilen hükmün kaldırdığı düzenleme yeniden yürürlüğe girmektedir333.
Anayasa Mahkemesi 199O'lı yıllarda verdiği bir dizi kararla, önemli bir tartışmanın başlamasına neden olmuştur. Bu kararlarda, Bakanlar Kuruluna, KHK çıkarma yetkisi veren yetki yasaları iptal edilir, yetki yasası iptal edildiğinden, dayanağı kalmayan KHK'ler sırf bu nedenle iptal edilir. Bu iptal kararlarıyla doğan hukuki boşluk, 1994 tarihli bir Başbakanlık genelgesiyle doldurulmaya çalışılmıştır. Bu genelgede, yeni bir düzenleme yapılıncaya kadar, daha önce usulüne uygun yürürlüğe konulmuş mevzuatın uygulanacağı belirtilmiştir334.
Bu genelge üzerine, iptal edilen yasa ya da KHK ile yürürlükten kaldırılan kuralların, iptal kararı üzerine yeniden ve kendiliğinden yürürlüğe girip girmeyeceği tartışılmaya başlanmıştır. Anayasa Mahkemesi, 1963 tarihli bir kararında, kendisinden önceki bir yasa kuralını yürürlükten kaldıran bir yasanın iptal edilmesi halinde, daha önce yürürlükten kalkan yasanın yeniden ve kendiliğinden yürürlüğe giremeyeceğine karar vermiştir335. Anayasa Mahkemesi ilerleyen yıllarda da bu içtihadını sürdürmüştür336. Yargıtay da 1982 tarihli bir kararında, 1757 sayılı yasanın iptal edilmesinden sonra, bu yasayla yürürlükten kaldırılan 4753 sayılı yasanın yeniden ve kendiliğinden yürürlüğe girmeyeceğini, Yargıtay’ın yerleşmiş içtihadı olarak ortaya koymuştur. AYİM 1993 tarihli bir kararında, iptal kararı üzerine önceki yasanın yürürlüğe girmeyeceğinin öğreti ve uygulamada kabul edildiğini, bir yasanın yürürlüğe girmesi veya yürürlükten kalkması için, yasanın kendi içindeki bir hükümle veya yeni bir yasa ile olabileceğine karar vermiştir337.
Bu konunun çözüme kavuşturulmasında, öncelikle bir düzenlemenin iptali halinde bir hukuksal boşluğun doğup doğmadığının tespit edilmesi gerekir. Eğer iptal edilen düzenleme, genel düzenlemeye getirilen bir istisna kural ise, bu kuralın iptali halinde boşluk doğmaz.
333 Çağlayan, s. 144. 334
Serim, s. 35.
335 AyM, E. 63/106, K. 63/270, K.T. 11.11.1963, AYMKD, sy. 1, s. 471. 336 Çağlayan, s. 142.
Genel kural uygulanmaya devam eder338. İptal edilen düzenleme, kendisinden önceki düzenlemeye ek hükümler getiriyorsa, hukuksal boşluk doğmaz, önceki düzenleme uygulanmaya devam eder. Yine aynı şekilde, genel hüküm özel hüküm uygulamasında, özel hüküm iptal edilince, genel hükmün uygulanmasına devam edilir. Bu durumlar dışında, genel düzenleyici işlemin iptali halinde bir hukuksal boşluk doğar339.
Diğer bir ifadeyle, düzenleyici bir işlem iptal edildiğinde, ortada hukuken doldurulması zorunlu bir boşluk olmadıkça, verilen yargı kararı idarenin herhangi bir uygulama işlemine gerek kalmaksızın hukuki sonuçlarını ortaya koyar, başka bir anlatımla iptal edilen düzenleyici işlemin uygulanabilirlik (icrailik) niteliği son bulur ve işlemin yapılmasından önceki hukuki durum yürürlük kazanır340. Örneğin herhangi bir tüzük veya yönetmeliğin belli bir maddesini kaldıran veya değiştiren bir tüzük veya yönetmelik için iptal kararı verilmiş ise değişiklik yapan hüküm uygulanmaz ve değiştirilen hüküm yürürlükte kalır341.
Bu yüzden, Anayasa Mahkemesi’nin bir yasayı yürürlükten kaldıran yasanın iptal edilmiş olmasının, yürürlükten kalkan yasanın kendiliğinden yürürlüğe girmesi sonucunu doğurmayacağı yolundaki içtihadının, İdari Yargıda iptal (ve yürütmenin durdurulması) kararlarının hukuki sonuçları yönünden kabulü olanaksızdır. Çünkü Anayasa Mahkemesinin söz konusu içtihadı Anayasa'nın 153. maddesinde ifadesini bulan ve Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının geriye yürümeyeceği yolundaki kuralın zorunlu ve doğal sonucudur. Oysa idari yargıda iptal kararları yukarıda açıklandığı ve bilimsel ve yargısal içtihatlarda tartışmasız kabul edildiği gibi, dava konusu işlemin tesis edildiği andan itibaren hukuki sonuç doğurduklarından, bir düzenleyici işlemi kaldıran veya değiştiren yeni bir düzenleyici işlemin idari yargı yerince iptal edilmesi halinde, eski düzenleyici işlem hiç değiştirilmemiş ve kaldırılmamışcasına uygulanma niteliğini sürdürür. Aksi bir yorumu, hukuk düzenine vaki ihlalleri ihlalin vuku bulduğu tarihten itibaren ortadan kaldırmayı amaçlayan iptal davaları ve bu davaların hukuksal araçları olan iptal kararları ile bağdaştırmak mümkün değildir342.
Eski düzenlemenin yürürlüğe girememesini, Anayasa Mahkemesi kararlarının geriye yürümezliği ilkesine bağlanmasının, idari yargıda kabulü mümkün değildir. Zira idari yargıda, iptal kararının geçmişe etkililiği tartışmasız kabul edilmektedir.
338 Serim, s. 39. 339 Çağlayan, s. 143. 340 D5D, E. 1997/13, K. 1998/515, KT. 25.2.1998, DD, sy. 97, s. 308. 341 Altay, s. 54. 342 D5D, E. 1997/13, K. 1998/515, KT. 25.2.1998, DD, sy. 97, s. 308.
Anayasanın 125. ve İYUK’nun 2. maddesinde yer alan, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisin kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez kuralı ve yukarıdaki açıklamaları dikkate aldığımızda, idari yargıda da, eski düzenlemenin kendiliğinden yürürlüğe girmeyeceğinin kabul edilmesi gerekir. Bu durum, kuvvetler ayrılığı, idari ve adli otoritelerin ayrılığı ilkelerine de uygun düşer. İdare hukukunda eski düzenlemenin yürürlüğe girebilmesi için, idarenin bu yönde bir iradesine ihtiyaç vardır.
Halen yürürlükte olan düzenleyici işlemler bakımından herhangi bir etki yaratmayan, düzenleme alanı bakımından tek olma özelliğini taşıyan düzenleyici işlemlerin iptali halinde, uygulama sorunu söz konusu olmayacaktır. Çünkü işlem ortadan kalkacaktır. İdarenin aynı konuda düzenleyici işlem tesis etme yetkisi, takdiri dahilinde olmakla beraber343 kanunun bu konuda idareye görev verdiği hallerde bu görevin yerine getirilmemiş olması idarenin sorumluluğuna yol açacaktır. İdarenin tesis edeceği yeni düzenleyici işlemde ise iptal kararındaki hususları gözönünde bulundurması gerektiği açıktır344.
Düzenleyici işlem yoluna gitme, yönetimin takdirine bırakılmıştır. Bu kuralın istisnaları da vardır. Eğer bir üst merin örneğin yasa yada yüzük gibi, yönetmelik çıkarılmasını emretmiş ise, yönetimin buna uyması zorunludur. Bu gibi durumlarda, yönetimin takdirinden bahsedilemez. İlgililerin düzenleyici işlem yapma yolundaki başvuruları idarece açık yada üstü kapalı bir biçimde reddedilmesi durumunda, bu ret kararıda iptal davasına konu olur. Bundan başka hukuksal durumda meydana gelen değişme yürürlükte olan düzenleyici işleminde değişmesini gerektiriyorsa, yönetimin bu değişikliği yapması görevidir. Ancak Danıştay, bu konuda idareyi aynı konuda yeni bir düzenleme yapmaya zorlanamayacağı345, görüşündedir346
Ancak Danıştay’ın, imar planı değişikliklerinin idari yargı yerince iptali halinde, önceki planların kendiliğinden yürürlüğe girmeyip, plansız bir konumda olan bölgeye ilişkin yeni imar planlarının yapılması gerektiğine yönelik kararları347 da bulunmaktadır.
343 Aydın, s. 210. 344 Altay, s. 54.
345 DİDDK, E.1971/32, K.1972/956, KT. 20.10.1972, AİD, c. 6, sy. 1, s. 157. 346 Gözübüyük, s. 145.
D. İPTAL EDİLEN GENEL DÜZENLEYİCİ İŞLEMLE İLGİLİ DİĞER