Türkiye’ de tehlikeli atıklara ilişkin ulusal mevzuat ve idari teşkilatlanma

Daha 1960’ lı yıllarda çevre yönetimi konusunda gerçekleştirilmiş uluslararası sözleşme ve protokollere (Toprak, 2003) taraf olmaya başlamış bir ülke konumunda olmasına rağmen, Türkiye’ de 1970’ li yıllar itibariyle bir çevre politikasından bahsedilememektedir. Çevre konularına ilişkin yasal düzenlemeler, halk ve çevre

sağlığı, hava kirliliği ve trafik gibi çeşitli konularda gerçekleştirilmiş olmasına rağmen, ülke ölçeğinde bütüncül bir yaklaşım geliştirilememiştir (Toprak, 2003).

Dünyadaki küreselleşme sürecine bağlı olarak hızla gelişen ve değişen dinamikler, yerel, bölgesel, ulusal ve uluslararası aktörleri, içinde yaşadıkları “çevrenin korunması ve sürdürülebilirliğinin sağlanması”na ilişkin olarak daha sistemli ve koordinasyona dayalı bir yapı içerisinde bir araya gelmeleri konusunda zorlamıştır. Bu zorunluluk, farklı siyasal rejimlere ve gelişmişlik düzeylerine sahip ülkelerin, çevre olgusu üzerinde ortak anlayış ve ortak sorumluluk geliştirdikleri Birleşmiş Milletler 1972 tarihli “Stockholm Đnsan Çevresi Konferansı”nın gerçekleştirilmesini sağlamıştır.

Stockholm’ de ortaya konan çabalar ile ülkeler, çevreyi algılama biçimlerini yeniden gözden geçirme fırsatı bulmuşlardır. En önemli çıktılardan birisi de “sağlıklı bir çevrede yaşamanın bir hak olduğu” na ilişkin kabuldür.

Konferansın Türkiye açısından etkileri irdelendiğinde, “çevre” olgusunun bir başlık altında ilk kez 1973-1977 dönemini kapsayan Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı’ nda (Keleş ve Hamamcı, 2002) yer aldığı görülmektedir. Kalkınma çabalarını sekteye uğratacak çevre politikalarının benimsenemeyeceğinin altı çizilerek, insan-çevre ilişkilerinde rasyonel bir dengenin ancak toplumsal ve ekonomik kalkınma ile sağlanabileceği ifade edilmiştir.

Çevre politikasının Türkiye’ de kurumsal temele oturtulması çabaları bu döneme rastlamaktadır. Önce 1974 yılında Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı altında bir danışma kurulu şeklinde örgütlenen çevre korumacı yaklaşım, 1978 yılında Başbakanlığa bağlı bir çevre örgütüne dönüştürülmüştür. Tüm bu çabaların bakanlık düzeyinde örgütsel bir kimlik kazanması ancak 1991 yılında Çevre Bakanlığı’ nın kurulması ile mümkün olmuştur.

Çevre korumacı yaklaşımların Türkiye Cumhuriyeti anayasalarında yer alıp almadığı konusuna kısaca değinmek gerekirse, 1982 Anayasası’ na kadar yürürlükte olan anayasalarda bugünkü anlamıyla bir çevre hakkından bahsedilememekte, 1961 Anayasası’ nda ise sağlık hakkı ile sınırlı bir düzenlemenin varlığından söz edilebilmektedir. 1961 Anayasası’ nın “Sağlık Hakkı” başlığını taşıyan 49. maddesi uyarınca, Devletin, herkesin beden ve ruh sağlığı içinde yaşayabilmesini ve tıbbî bakım görmesini sağlamakla, ayrıca yoksul veya dar gelirli ailelerin sağlık şartlarına uygun konut ihtiyaçlarını karşılayıcı tedbirleri almakla görevli olduğu hüküm altına alınmıştır.

1982 Anayasası ise “Sağlık Hizmetleri ve Çevrenin Korunması” başlıklı 56. maddesinde, “çevre” ve “sağlık” kavramlarına birlikte yer vermiştir. Söz konusu madde

hükümlerine göre, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu düşüncesi, anayasal teminat altına alınmış olup çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek ödevi devlet ve vatandaşlara birlikte verilmiştir.

Çevre korumaya yönelik normatif yaklaşımların bağımsız bir kanun çerçevesinde somutlaştırılması ise 1983 yılında Çevre Kanunu’ nun kabul edilmesi ile gerçeklemiştir.

Aşağıdaki yasal düzenlemeler ve belgelerde tehlikeli atık olgusuna yönelik yaklaşımlar özetlenmekte, ilerleyen kısımlarda ise konu, mevzuatın etkinlik düzeyine ilişkin eleştirel yaklaşımlarla zenginleştirilmektedir.

2.4.2. Türkiye’ de iş sağlığı ve güvenliği’ ne ilişkin ulusal mevzuat ve idari teşkilatlanma

Đşçi sağlığı ve iş güvenliği konusu, Osmanlı Đmparatorluğu döneminden günümüze kadar her dönemde çalışma hayatımızda önemli bir yer tutmuştur. 1865 tarihli Dilaver Paşa Nizamnamesinden günümüze kadar işçi sağlığı ve iş güvenliği konusundaki ilgi ve çalışmalar çözümün hep hukuki yollarda arandığını göstermektedir. Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’ de de sosyal sigortalar mevzuatı geliştirilmiş, işverenlerin tazminat ödemelerine ilişkin hükümler daha kapsamlı hale getirilmiş ve işverenlerin tedbir almalarına çalışılmıştır.

Fakat günümüzde bütün dünyada olduğu gibi, ülkemizde de işçi sağlığı ve iş güvenliğine ilişkin düşünce, değerlendirme ve yöntemler değişmektedir. Bu gelişmelerin temel düşüncesi, en iyi çözüm şeklinin daha başlangıçta kaza olasılıklarını ve sağlık sorunlarını gidermek olduğudur.

Konuyla doğrudan ya da dolaylı olarak ilgilenen çok sayıda kurum ve kuruluş vardır. Bunların başında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı gelmektedir. Bakanlığın örgüt yapısı içinde dört ayrı birim konuyla ilgilidir. Bunlar; Đş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, Đş Teftiş Kurulu Başkanlığı, Đş Sağlığı ve Güvenliği Merkezi Müdürlüğü (ĐŞGÜM), Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezi (ÇASGEM) birimleridir. Daha sonra Sağlık Bakanlığı ve Milli Savunma Bakanlığı gelmektedir.

Milli Savunma Bakanlığının konuyla ilgisi askeri işyerlerinin teftişiyle ilgilidir. Bakanlıklardan sonra Sosyal Sigortalar Kurumu, Belediyeler, Milli Prodüktivite

Merkezi, Türk Standartlar Enstitüsü ve Üniversiteler kendi görev alanları itibariyle değişik açılardan ve değişik amaçlarla konuyla ilgilidirler.

Yukarıda değindiğimiz kamu kurum ve kuruluşları dışında asıl önemli olarak konuyla ilgilenen birimler, işyerlerindeki 4857 sayılı Kanunun 80. maddesi gereğince faaliyette bulunan Đşçi Sağlığı ve Đş Güvenliği Kurulları olmaktadır.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, kadrosunda bulunan Đş Teftiş Kurulu Müfettişleri eliyle işçi işveren ilişkilerinde, mevzuat hükümlerinin gereği gibi uygulanıp uygulanmadığını ve işyeri çevresel sağlık zararlarının denetimini yapar. Yapılan denetimlerin bugün için yeterli olduğu söylenemez. Özellikle meslek hastalıkları yönünden teftişler son derece yetersizdir.

Đşçi Sağlığı ve Güvenliği Merkezi (ĐSGÜM), Uluslararası Çalışma Örgütü’ nün teknik yardımıyla kurulmuştur. Görevleri arasında, bir enstitü olarak, sürekli araştırmalar yapması, ülkenin bu alandaki normlarını tespit etmesi, uluslararası alanda yapılan çalışmaları izlemesi, kendi ulusal endüstrimiz içindeki problemlerimizi dış ülkelere ve Uluslararası Çalışma Örgütü’ ne bildirerek bir iletişim kurması gibi, bilimsel çalışmalar yapması gerekmektedir. Ancak ĐSGÜM, bugün için, çalışanlarının büyük çabalarına karşı, bu fonksiyonları tam anlamıyla yerine getirememektedir.

Personel yetersizlikleri ve malzeme eksiklikleri çalışmalarını sınırlamaktadır. ĐSGÜM’ ün görev ve fonksiyonları dışında, iş kazaları ve meslek hastalıklarının ortaya çıkarılması ve gerekli uygulamaların yapılması görevi yasal olarak SSK (Sosyal Sigortalar Kurumu)’ na verilmiştir. SSK kısa sürede önemli gelişmeler sağlamıştır. Ancak, hastalık sigortası ve yataklı sağlık tesislerinin geliştirilmesine büyük önem verilirken, iş kazası ve meslek hastalıkları sigortasına aynı önem verilmemiştir. 1970’ lerden itibaren SSK içinde bu alanda ciddi ve önemli çalışmalar başlatılmış, Đstanbul ve Ankara’ da önceleri birer meslek hastalıkları kliniği, sonradan da bağımsız Meslek Hastalıkları Hastanesi açılmıştır.

Bu hastaneler işyerlerinde bilimsel araştırmalar ve çalışmalar yapmışlar ve çok başarılı olmuşlardır. Fakat 1985’ lerden sonra bu hastaneler genel hastanelerden farksız hale getirilmiş, siyasi etkiler, idari hatalar ve bürokratik engellerle enstitü özelliklerini kaybetmişler, araştırma yapan kuruluşlar olmaktan çıkarak klasik SSK tedavi hastaneleri durumuna getirilmişlerdir.

Üniversitelerimizdeki Halk Sağlığı Ana Bilim Dalı çerçevesindeki çalışmalar bireysel düzeydedir. Bazı üniversitelerde ciddi çalışmalar yapılsa da kapsamları sınırlı kalmaktadır. Sanayi sektöründe çalışanlar, muayene ve tedavi için SSK sağlık

kuruluşlarına gittiklerinden, üniversitelerimiz bu vakalara ulaşamamakta ve gerekli bilimsel araştırmaları yapamamaktadırlar.

Kısaca özetlemek gerekirse, iş kazaları ve meslek hastalıklarının önlenmesiyle ilgili olarak ülkemizde de çok yönlü ve yoğun faaliyetlerin gerçekleştirilmesine büyük çaba harcandığı bir gerçektir. Ancak, istenilen amaca ulaşılamadığı da bir gerçektir. Zaman zaman basına yansıyan çok üzücü iş kazalarının arkasından, iş kazalarında dünya şampiyonu bir ülke olduğumuz, bu konuda hiç bir ciddi çalışma yapılmadığı şeklindeki açıklamalar ve bazı kişi ve kurumların suçlu ilan edilmesi doğru bir yaklaşım kabul edilmemelidir. Çünkü; yapılması gereken, durumdan şikayetçi olarak suçlu tespit etmek değildir. Ciddi çalışmaların yapıldığı kabul edilerek, eksiklerin ve yetersizliklerin neler olduğu araştırılmalıdır. Bu nedenle önce, uygulamadan kaynaklanan sorunların neler olduğunu sistematik bir şekilde gözden geçirmek yararlı olacaktır.

2.4.2.1. Öncelikler

AB ülkelerinin öncelikli saydığı konular, şu başlıklar altında toplanabilir;
Đş risklerinin önlenmesi veya azaltılması,

Risk etmenlerinin ortadan kaldırılması veya asgariye indirilmesi,

Đyileştirme çabalarında çalışanların daha fazla rol almasının sağlanması,
Bu yoldaki bilgi ve deneyimlerin en geniş biçimde paylaşılmasının

sağlanması (özellikle KOBĐ’ ler açısından)

Daha etkili işyeri ve ulusal denetim sistemlerinin oluşturulması,

AB’ nin bu yoldaki direktiflerine uyumun sağlanması için, ulusal mevzuatın gerektiğince düzenlenmesi (4857 sayılı yeni Đş Kanunu ve Đş Sağlığı ve Güvenliği Yönetmeliği gibi).

AB’ nin bu yoldaki öncelikleri ülkemizi de yakından ilgilendirdiğinden, yukarıdaki öncelikleri yönlendirmiş olan diğer direktiflerin üzerinde de kısaca durulmasında yarar vardır:

Đşyeri Direktifi (89/654/EEC), işverenin çalışanlarına temiz ve bakımlı işyeri ve güvenli çalışma araçları sağlamasına yöneliktir: Yeterince havalandırılmış, rahat çalışılacak sıcaklıkta, tercihen doğal aydınlatmalı ama gerektiğinde yapay aydınlatmanın yeterli düzeyde olduğu, uygun boyutlarda, tüm donanımların güvenli kullanıma ilişkin güvenlik kuralları saptanmış, imdat çıkışları belirli, duvarlar, döşemeler, kapılar, giriş ve çıkışlar, temizlik yerleri, lavabolar, tuvaletler, soyunma

yerleri vb. uygun nitelikte olan ve engellilerin çalışabileceği biçimde düşünülmüş işyerleri.

Đş Yerindeki Donanıma ilişkin Direktif (89/655/EEC), her tür donanımın işe uygun, güvenli ve bunları kullananların gerektiğince eğitilmiş olmasındaki işveren sorumluluğunu tanımlar: Çalıştırılmasında risk olan donanımların belirlenmesi, risklerin asgari düzeye indirilmesi için gereken önlemlerin alınması, yalnızca yeterli ve yetkili kişilerin bunları kullanması ve çalıştırması gibi. Bunun yanı sıra, imdat düğmeleri, kişilerin hareketli makine elemanlarından korunması, uyarılar, bakım işlemlerinin güvenliği ve 1995’ de yapılan ekleme (95/63/EC) ile düzgün aralıklarla kontrol, ergonomik çalışma koşulları, hareketli araçlar, yüklerin kaldırılması ve taşıması gibi konular da bu direktifin kapsamındadır.

Kişisel Korunma Araçları (KKA) Direktifi (89/656/EEC), tehlikelerin yeterince önlenememesi durumunda (gürültü, radyasyon, ısı, parlak ışık, kimyasallar, düşen cisimler gibi) çalışanlara verilmesi gereken kişisel korunma araçlarına ilişkindir. Direktif uyarınca, tüm KKA’ nın işe uygun ve güvenli olması temeldir. KKA’ nın sağlanması ve kullandırılması sorumluluğu da işverenindir.

Yüklerin Taşınması Direktifi (90/269/EEC), yük taşımada mekanik araçların kullanılmasını temel sayar. Bu olası değilse, taşıma sırasında kişilerin aşırı fiziksel yük altına girmemesi, yükün dengeli olması ve taşınan yük nedeni ile işçi için bir riskin söz konusu olmaması gibi konular, direktifte işverenin sorumluluğu olarak görülmektedir.

Đş Đstasyonları Direktifi (90/270/EEC), bilgisayar kullanımı sonucu ortaya çıkmıştır. Đşverenin; düzenleme, ekran, klavye, aydınlatma ve oturma gibi noktalardan hareketle, çalışanın maruz kalabileceği tehlikelerin belirlenmesini ve bunlardan doğacak riskleri gidermesini (görme, ergonomik bozukluklar, vb.) öngörür.

Kanserojen Maddelerden Korunma Direktifi (90/394/EEC), kanserojen maddelerle çalışan işçilerin sağlık ve güvenliklerinin daha iyi korunmasına yönelik olup, teknik açıdan mümkün olan her durumda, kanser yapma tehlikesi olmayan malzemelerin kullanılması zorunluluğunu getirmektedir. Kanserojen maddelerle çalışılan alanlara başkalarının girmelerini kısıtlayıcı ve özel iş elbiseleri ile kişisel korunma araçlarının kullanılmasını zorunlu kılan hükümler de bu Direktifin kapsamındadır.

Biyolojik Maddelerden Korunma Direktifi (90/679/EEC), kanserojen maddeler gibi zararlı olabilecek biyolojik maddelerin kullanılmasından doğabilecek risklere yöneliktir. Direktifte; tehlikeli maddeler dört sınıfa ayrılmakta, korunma ve temizlik

önlemleri ile, bu maddelerin taşınma ve kullanımı sırasında uyulması gereken kurallar belirtilmektedir.

Direktifler, yalnızca yukarıdaki ana noktalarla sınırlı değildir: Geçici ve gezici şantiyelerdeki asgari sağlık ve güvenlik gerekleri üzerine 92/57/EEC Direktifi; Đşyerindeki güvenlik ve/veya sağlık uyarılarına ilişkin asgari gerekleri belirleyen 92/58/EEC Direktifi, hamile veya doğum yapmış veya emziren annelerin güvenlik ve sağlığını konu alan 92/85/EEC Direktifi; maden çıkartma işlerinde çalışanların sağlık ve güvenliklerini konu alan 92/91/EEC ve 92/104/EEC Direktifleri; ve balıkçı gemilerindeki sağlık ve güvenlik koşullarına yönelik 93/103/EEC Direktifi bu konudaki başlıca örnekler arasındadır.

2.4.2.2. Yeni kavramlar ve dengeler

Hemen her ülkede, halk sağlığı ve adalete ilişkin harcamaların, “bunların ölçüsü olmaz” anlayışı ile verimi sorgulanmamıştır. Ancak, eldeki kaynakların en verimli biçimde kullanılmasının gereği olarak; halk sağlığı ve adaletin kaynak harcamaları da, edinilmiş olan deneyimlerin ve gelişmelerin ve maliyet-yarar ilkesinin ışığında irdelenmeye başlanılmıştır.

Konumuz olan iş sağlığını ele alırsak, gerçek başarının; çalışanların ölüm, yaralanma ve sakatlanma olasılıklarını asgariye indirme ve kişileri ruhsal ve bedensel olarak sağlıklı tutma olduğu ortadadır. Bir diğer anlatımla, şu kadar ölüm, şu kadar işgöremezlik yardımı yapıldı veya şu kadar hastaya bakıldı gibi sayılar, günümüzde başarı ölçütü olarak kabul edilmemektedir. Başarı, kişilere olan görevleri ve yükümlülükleri savsamadan bu sayıları azaltmak; hatta günümüz şartlarında bir zorunluluktur.

Günümüzdeki bir diğer önemli gelişme, geçmiştekilerden çok farklı yeni risklere işçilerin ve işverenlerin kendilerini uyarlayabilmeleridir. Geçmişle karşılaştırıldığında, klasik iş hastalıklarının çoğunluğu ortadan kaldırılmış veya riskler oldukça alt düzeye indirilmiştir. Buna karşılık, özellikle kimyasalların neden olduğu yeni hastalıklar, kas ve iskelet sistemleri hastalıkları, alerjiler, kalp ve damar hastalıkları ile ruhsal bozukluklar, ve sinir hastalıkları gündemde ön plana çıkmıştır (Hernberg,1999). Bu hastalıkların ön plana çıkmasında, yeni çalışma koşullarının etkisi olduğu kesinleşmiştir (Isaksson ve ark., 2000). Đş güvensizliği ve kötü çalışma şartlarının tüm dünyada giderek yaygınlaştığı da bir gerçektir (Quinlain ve ark., 2000).

Đş güvensizliği ile kötü çalışma koşulları arasında çok yakın bağıntı olduğu araştırmalardan görülmüştür. Örnek olarak işçilerin yorucu ve ağrı verici biçimde çalışması ele alındığında, Avrupa’ daki geçici işçilerin %57 si ve sürekli işçilerin %42 sinin bu şartlara maruz kaldığı ortaya çıkmıştır. Görüldüğü gibi, gelişmeler yeni sorunları ve zorlukları da birlikte getirmektedir. Bunlardan konumuzu ilgilendirenlere, ileride geri dönülecektir.

Đş kazaları yönünden, Avrupa’ nın elindeki veritabanı yeterli değildir. Veritabanı oluşturmada ülkelerin aynı özeni göstermemesi ve karşılaştırılabilir sonuçların olmaması bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Gidişin ve risklerin daha sağlıklı biçimde belirlenebilmesi için, 1990 yılında başlatılan çalışma ile tüm ülkelerin aynı istatistiksel sonuçlara yönelmesi (ESAW, European Statistics on Accidents at Work) sağlanmıştır. Bu bilgiler üzerinden yapılacak karşılaştırmalar, ülkemizin konumunun daha iyi görülmesine olanak verecektir.

AB’ deki uygulamalar açısından, özellikle yeni ve aday ülkeler için, paydaşların genel beklentileri olarak şunlar saptanmıştır. Bu noktalar, ülkemiz açısından da geçerli olduklarından, aşağıda özetlenmişlerdir:

Đşçiler ve sendikaların beklentilerinin ana çizgileri şunlardır;

Đş sağlığı ve güvenliğini artırmaya işverenlerin gönüllü yaklaşımı,
Eldeki çalışma şartlarının iyileştirilmesi,

Çalışanların ve sendikaların, bu yoldaki çabalara daha fazla katkıda bulunmalarının sağlanması.

Đşverenlerin beklentileri ise şunlardır;

Özellikle KOBĐ’ lere bu konularda yardımcı olunması,
AB nin Direktiflerine uyumun asgari maliyetle sağlanması,

Sık değişikliklerle, uyum konusunda sık sorunların ortaya çıkmaması.

Yapılması gerekenler açısından temel kural, Đngiliz atasözünde olduğu gibi, “Önleme tedaviden iyidir” ilkesi ile hareket etmektir. Konumuz açısından bu çaba, risklerin belirlenmesi ve maliyetle-dengeli biçimde ortadan kaldırılması veya azaltılmasıdır. Đş sağlığı ve güvenliği ile kalite güvencesi çabaları, bu bakımdan kavramsal olarak örtüşmektedirler. Şöyle ki;

Önleme, kalite güvencesinin temelidir,

Kalite, bir kuruluş da çalışan herkesin sorumluluğudur,

Kuruluşun varlığını koruyabilmesi için, kalite maliyetle-dengeli biçimde sağlanabilmelidir.

Aynı durum, çevrenin korunması ve iş sağlığı ve güvenliği için de geçerlidir. Nitekim, risklerin ortaya konması ve bunların maliyetle-dengeli biçimde giderilmesinin, bu kitabın içerdiği konular açısından da yaşamsal önemi vardır. Ele alınmış olan gerekleri, yükümlülükleri ve beklentileri, tarafların ve ilgililerin (toplum, devlet, işveren, işçi, sendikalar) işbirliği olmadan, kaynakların en verimli biçimde kullanarak yerine getirilebilinmesi olanağı yoktur. Dolayısı ile, konunun geçmişten farklı bir anlayış ve yaklaşımla ele alınması zorunludur. Bu nedenle, ISO 9000 kalite yönetimi sistemi anlayışı ile başlayan ve ISO 14000 ile çevre yönetimini de içeren gelişmeler, iş sağlığı ve güvenliğini de yönetim sistemi anlayışına götürmektedir.

Đş sağlığı ve güvenliği için hazırlanmış olan standartlarda her ne kadar 18000 sayısal kodu kullanılmakta ise de, “Đş Sağlığı ve Güvenliği Yönetim Sistemleri”, ISO tarafından, henüz uluslararası standard olarak kabul edilmemiştir. Ama ülkemiz dâhil bir çok ülke, kendi ulusal standartlarını yayınlamıştır (TS 18001). Görünüm, çok yakın bir gelecekte, söz konusu üç standardın birlikte anılacağını göstermektedir.