Türkiye’de Yeni Kamu Personel Rejimi Uygulamalarının Sonuçları ve Devlet Personel Başkanlığı

Dünyada postmodernite ve küreselleşme akımları mevcut kamu hizmetlerinin alanını bir yandan genişletirken, diğer yandan da YKY paradigmalarının kamu personel rejimlerinin yönetilmesinde etkili olmasını sağlamıştır.

Tıpkı dünyada olduğu gibi Türkiye’de de buna paralel gelişmeler yaşanmış ve ülkede geleneksel refah devleti anlayışına göre yapılanan kamu personel rejimi yeni kamu hizmeti anlayışlarındaki değişimlere göre yeniden yapılandırılmaya başlanmıştır. Gerçekten de 20. yüzyılın tamamında ülkemizde Weberyan bürokratik modele uygun olarak yapılanan refah devleti anlayışının kamu yönetimi modeli, yüzyılın sonlarına doğru, toplumsal yaşamın hemen hemen tüm alanlarında yeni sağ ideoloji doğrultusunda Post-fordist bir çerçevede yeniden yapılandırılmaya başlanmıştır. Aynı yıllarda Devletin en önemli unsurlarından biri olan kamu personel rejimi de doğal olarak bu genişlemeden ve esnekleşmeden etkilenmiştir.

Böylece ülkemizde Fordist birikimin temel dayanaklarından olan sendikaların gücü zayıflamış, “daha az devlet daha çok özel teşebbüs” sloganıyla devletin ekonomik ve toplumsal yaşamdaki yeri köklü bir biçimde değiştirilerek sosyal devlet anlayışı zayıflatılmıştır. Özellikle Post-fordizm’in karakteristik özelliği olan esneklik, kamu personel rejimine de yansıyarak, tam istihdama dayalı tam zamanlı

611 _{TBMM, “Onuncu Kalkınma Planının (2014-2018) TBMM Başkanlığına Sunulduğuna Dair}

Başbakanlık Tezkeresi ile Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (3\1238)” Haziran 2013, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss476.pdf, (02.07.2013), s.s.21-25.

154 çalışma anlayışı yerini, esnek uzmanlaşmaya dayalı, yarı zamanlı, kısa dönemli, taşeronlaşan ve sözleşmeye dayalı çalışma anlayışına bırakmıştır.

Bu yaşanan gelişmeler kamu personel rejimini düzenleyen mevzuatta birçok yeni yasal düzenleme ve uygulamalarla kendisini gösterirken, diğer yandan kamuyu oluşturan toplumsal yapı yeni statüko ve düzenlemelerin sonuçlarını yaşayarak görmeye başlamıştır. Özellikle bu dönemde devleti küçültme anlayışı halkın büyük bir kesimini oluşturan kamu personelini ve ailelerini etkilemiş, yeni uygulamalarla şekillenen personel rejiminde bir dönüşüm yaşanarak, kamuda “kadrolu memurluk” yerine “sözleşmeli memurluk” gibi yeni istihdam türleri yaygınlaşmıştır.

3.3.2.1. Sözleşmeli Personel Uygulamalarının Kamu Personeline Yansımaları ve Devlet Personel Başkanlığı’nın Rolü

Sözleşmeli personel, 657 sayılı DMK’da öngörülen 4 istihdam şeklinden biridir. Eren’e göre “sözleşmelilik, yıllık sözleşme ile istihdam edilen, sözleşme rejimine tabi olmasına rağmen işçi sayılmayan, hak, ödev ve yükümlülükleri Bakanlar Kurulu’nca yürürlüğe konulan “Sözleşmeli Personel Çalıştırılmasına İlişkin Esaslar” ve sözleşme metinleri ile belirlenen, sözleşme süresi sene sonu itibariyle kendiliğinden biten, ilgili kamu kurumu sözleşmesini uzatmadığı takdirde işine son verilen güvencesiz bir istihdam türüdür”.612

Sözleşmeli personel 657 Sayılı Kanun’dan önceki dönemde özel meslek bilgisi ve uzmanlık gerektiren alanlar için değil, daha çok fazla ücret ödemek için kullanılmaktaydı.613

Ancak sözleşmeli personelin bir istihdam şekli olarak tanımlanması için 657 Sayılı Kanunu beklemek gerekecektir. Sözleşmeli personel Kanunda mevcut personel eliyle yerine getirilmesi mümkün olmayan hizmetlerin yerine getirilmesi için başvurulacak istisnai bir istihdam biçimi olarak belirtilmiştir.614

Sözleşmeli personel istihdamının 1980 sonrası temel amacı, KİT’leri zayıflatarak özelleştirmeyi kolaylaştırmaktır. Ancak bu uygulama yıllar içerisinde

612 _{Eren, s.183.} 613

Bülent Serim, “Sözleşmeli Personelin Hukuki Statüsü”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 21, Sayı: 1, 1988, s.135.

614 _{İpek Özkal Sayan ve Süha Oğuz Albayrak, “İstisnailikten Genelliğe, Geçicilikten Sürekliliğe; 4\B}

155 temel istihdam haline gelmeye başlamıştır. 657 sayılı kanunla yalnızca DPT’de çalışacak yabancı uzmanlar için getirilen sözleşmeli personel uygulaması 1970’li yıllarda yaygınlaşmaya başlamış, özellikle 1980 sonrası tekrar çok partili sisteme geçilmesiyle personel rejiminin temel istihdam biçimi olan memurluk statüsü aleyhine gelişme göstermiştir.615

1980 sonrası neo-liberal politikaların personel sistemi üzerindeki yansımalarından biri KİT’lerde istihdam edilen personelin daha yüksek sözleşme ücretleri önerilerek, sözleşmeli personel statüsüne geçirilmeleri ve erken emeklilik olanağı tanınarak kadroların boşaltılması yoluyla sözleşmeli personel ağırlıklı bir personel sisteminin KİT’lerde yerleştirilmesidir.616

1980’li yıllar sözleşmeli personelin devleti küçültme ve özelleştirme politikalarıyla birlikte artış gösterdiği yıllardır.617

Bu yıllarda Post-fordizm’in de etkisiyle esnek kamu personel rejimi ana istihdam biçimi olmaya başlamıştır. Yeni personel sistemi, kamu kesiminde istihdamın özel sektör istihdam sisteminden farklı, korumalı, güvenceli, üstünlükler sahibi ve kendine özgü olmasını istememektedir.618

Sözleşmeli personel sayısının bu yıllarda giderek bir artış eğiliminde olması bu istihdam biçiminin ortaya çıkmasına sebep olan özelliklerin kaybolmasına da neden olmuştur. Yani başlangıçta özel bir meslek bilgisine sahip olma ve en önemlisi bu istihdam biçiminin geçici ve istisnai olma özelliğinden giderek uzaklaşılmıştır.

Sözleşmeli personel istihdamının sürekli hale gelmesiyle iki temel sorun vücut göstermeye başlamıştır. Bunlardan birincisi sözleşmeli personel memurlarla aynı şartlarda aynı işi yapmakta fakat maaş ve sosyal haklar bakımından farklı uygulamalara tabii tutulmaktadırlar. İkinci olarak ise geçici istihdam için düzenlenmiş sözleşmeli personel mevzuatı ihtiyaçları karşılayamamaktadır.619

Danıştay’a göre ise genel idare esaslarına göre sürekli ve asli bir görevi yürütür hale gelen sözleşmeliler, Anayasadaki diğer kamu görevlileri kategorisine dâhildir. Sözleşmeli personelin hukuki durumları da memurların hukuki durumları gibi büyük ölçüde idare tarafından düzenleyici işlemlerle belirlenmektedir.620

615

Nihat Kayar, Kamu Personel Yönetimi, 3. Baskı, Ekin Basın Yayın Dağıtım, Bursa, 2011,s.s.83- 84.

616 _{Eren, s.182.}

617 _{Özkal Sayan ve Albayrak, s.142.} 618

Birgül Ayman Güler, “Kamu Personel Sisteminde Reform Zorlamaları”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 36, Sayı:4, 2003, s.27.

619 _{Özkal Sayan ve Albayrak, s.143.}

156 657 Sayılı Kanun ile sağlık hizmetleri ile başlayan memur statüsünde istihdam yerine sözleşmeli personel istihdamını yaygınlaştırma politikasının gereği olarak 2005 yılında 5413 sayılı Kanun ile Sağlık Bakanlığı’nda sağlık hizmetlerinde, 2006 yılında 5473 sayılı Kanun ile Milli Eğitim Bakanlığı’nın eğitim hizmetlerinde621 ve 2007 yılında 5620 sayılı Kanun ile sözleşmeli istihdamı kısıtlayan düzenlemeler etkisizleştirilmeye çalışılmıştır ve her alanda 657 sayılı Kanun’un 4\B maddesine göre sözleşmeli personel istihdamı mümkün hale gelmiştir.622

657 sayılı DMK’da 2007 yılında 5620 sayılı Kanunla yapılan değişiklik öncesinde, sözleşmeli personel istihdamının unvanlar ve kurumlar itibariyle sınırlandığını görülmektedir. 657 sayılı Kanun çerçevesinde sözleşmeli personel istihdamı esas itibariyle “belirli bir meslek bilgisine” dayanan “geçici” işler için ve “zorunlu” ya da “istisnai” hallerde kullanılmak üzere kurgulanmıştır.623

Yine 4. maddenin (B) fıkrasının üçüncü paragrafında, sözleşmeli olarak istihdam edilebilecek unvanlar ve kurumlar teker teker belirtilmek ve istihdam koşullarına değinilmek kaydıyla, bu istihdam türünün, DMK’nın kapsamında bulunan kamu kurum ve kuruluşlarında ancak sınırlı ve belirli durumlarda kullanılabilmesi sağlanmış, başka bir ifadeyle sözleşmeli personel istihdamının yaygınlaşması engellenmeye çalışılmıştır.624

Sözleşmeli personel istihdamının kamu kurum ve kuruluşları için “istisnai” bir durum olması ve belirli bazı durumlarda ve hizmetlerde kullanılması, kamu kurumunun ihtiyaç duyduğu hizmetin tamamlanmasından sonra istihdam ilişkisinin sona ermesi, bu istihdam şeklinin temel mantığına uygundur. Yanlış olan, istisnai olması gereken halleri genelleştirerek, meslek veya uzmanlık bilgisi yerine, her türlü hizmeti içine alacak şekilde içeriği genişleterek, güvencesiz istihdamı, memur istihdamının karşısına esnek istihdam şekli olarak çıkarmak ve yaygınlaştırmaktır. Ancak, özellikle son dönemlerde yapılanlar tam da bu doğrultudadır.

Nitekim aşağıdaki Grafik ve Tablodan da anlaşılacağı üzere 2008 yılında 2.702.000 olan kamu personeli sayısı 2013 yılına gelindiğinde 521 bin kişilik artışla

621

Karatepe, s.s.191-192.

622 _{Eren, s.s.179-182.}

623_{Özkal Sayan ve Albayrak, ss.150-154.} 624 _{Eren, s.182.}

157 3.223.000’ e yükselmiştir. Bu yarım milyonluk artışın yaklaşık dörtte üçü sözleşmeli personel istihdamıyla sağlandığını söylemek mümkündür.

Değişimin yönü aşağıdaki tablolardan da daha net anlaşılmaktadır:

Tablo 5: Yıllara Göre Kamuda İstihdam Sayıları (2008-2013)

Yılı Kamu İstihdamı Sayısı

2008 2.702.000 2009 2.959.000 2010 3.014.000 2011 3.099.000 2012 3.112.000 2013 3.223.000

Kaynak: TUİK verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır, Erişim:16.06.2013

Tablo 6: Yıllar İtibariyle İstihdam Rakamları

YILLAR MEMUR HAKİMLİK

SAVCILIK