Türkiye’nin yönetim yapısında ikili sistem uygulandığı görülmektedir. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim sistemleri birleştirilerek oldukça ılımlı ya da hafifletilmiş bir merkezi yönetim yapılanmasına girildiği söylenebilir. Devlet yönetiminin topluma sunacağı hizmetleri başkent adı verilen devlet merkezinde ve tek elden yürütmenin olanaksızlığı nedeniyle, merkezdeki kamu yetkililerinin yanı sıra tüm ülkeye yayılmış bir taşra örgütlenmesine de gerek duyulmuştur75.
74 Şeref Gözübüyük ve Tekin Akıllıoğlu, Yönetim Hukuku, Ankara: Turhan Kitabevi, 1993, s. 17-18
2.3.1. Merkezden Yönetim
Kamu hizmetlerinin, merkezi idare ya da merkeze bağlı makam ve görevliler tarafından görülmesine merkezden yönetim denmektedir76. Ülkenin idaresinin merkezi idare tarafından tek elden yürütülmesini anlatan bu sistemde idare teşkilatı tektir. Tüm kararlar devlet tüzel kişiliğince alınmakta, hizmetlerin gerektirdiği gelir ve giderler de devlet bütçesinde toplanmaktadır77. Merkezden yönetim esasının yararları olduğu kadar sakıncaları da bulunmaktadır.
Merkezden yönetim esasında iki kavramın üzerinde durulmalıdır. Bu kavramlardan biri yetki genişliğidir. Merkezin karar alma sürecinde yaşanan gecikmeler, yetki genişliğini yaratmıştır. Bir bölge veya hizmetin başında bulunan memura merkezin karar almak ve uygulamak gibi kamu kudretinden doğan yetkileri tanınmaktadır. Böylece merkeziyet sisteminin hafifletilmesi sağlanmış olmaktadır78.
Üzerinde durulması gereken diğer kavram hiyerarşi kavramıdır. Kamu kudretinin bütün unsurları merkezde toplandığı ve karar ve hareket iktidarı sadece merkezde bulunduğu için, bütün memurların üst makamlara bağlanması ve üst makamların emir ve talimatlarını icra etmeleri gerekir ki, bu hiyerarşi ile sağlanır79. İdarenin bütünlüğü ilkesinin bir unsuru olan hiyerarşi yönetim fonksiyonunun sağlıklı işlerliğini sağlaması yanında denetim özelliği de gösterir.
76 Turan Yıldırım, Türkiye’nin Idari Teşkilatı, İstanbul: Alkım Yayınevi, 1997, s. 11
77 Şeref Gözübüyük ve Turgut Tan, İdare Hukuku, cilt: 1, Genel Esaslar, Ankara: Turhan Kitabevi, 1998, s.123
78 Yıldırım, a.g.e., s. 12
79 Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, İstanbul: Hak Kitabevi, 1966, cilt:3, s. 598
2.3.2. Yerinden Yönetim
Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi bakımından icrai karar almak yetkisinin merkez teşkilatına ve hiyerarşisine dahil olmayan bağımsız idarelere verilmesine ademi merkeziyet veya yerinden yönetim denmektedir80.
Yerinden yönetim idareleri Anayasa ve kanunla kurulurlar. Yerinden yönetimde yürütülen hizmetle ilgili kararların alınmasında ve uygulanmasında merkezin hiyerarşik denetimi söz konusudur. Siyasal iktidarlar, merkezi idare üzerindeki etkilerini, yerinden yönetim idareleri üzerinde de sürdürmek istedikleri için, merkezi idareden bağımsız karar almak ve uygulamak mümkün olmamaktadır.
Yerinden yönetim esasında idarenin bütünlüğü anlamında üzerinde durulması gereken kavram idari vesayettir. Merkezden yönetimin yumuşatılmasını sağlayan ve sakıncalarını gideren yetki genişliğine karşın yerinden yönetimin sakıncalarını gidermeye yönelik olarak da idari vesayet ortaya çıkmıştır. İdari vesayet, merkezin, yerinden yönetim idarelerinin icrai kararlarını ve idari fiil ve hareketlerini denetlemesi ve bu kararları gerektiğinde bozabilmesidir. Kanuna dayanan ve kanunla sınırlı bir yetkidir. Ancak bu yetki, yerinden yönetim kuruluşlarının yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak şekilde kullanılamaz.
Yerinden yönetim idareleri Anayasa veya kanundan doğar. Bu idarelerin yetkileri kanunda gösterilmek gerekir. Yerinden yönetim ilkelerine bağlı olacak topluluk ve hizmete tüzelkişilik tanınır. Böylece merkez teşkilatından ayrı bir tüzel kişilik ortaya çıkmıştır. O nedenle de merkez hiyerarşisine tabi olmaz. Yerinden yönetim, ülkenin çeşitli bölgelerine uygulanabileceği gibi özellik arzeden bazı hizmetlere de uygulanabilir. Bu açıdan da yerinden yönetimi, yer bakımından yerinden yönetim ve hizmet
80 Yıldırım, a.g.e., s. 12
bakımından yerinden yönetim olarak ikiye ayırmak mümkündür81:
2.3.2.1. Hizmet Bakımından Yerinden Yönetim
Bazı kamu hizmetleri genel yönetimin dışında hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olarak örgütlenmişlerdir. Bunlar kamu kurumu olarak da tanımlanırlar. Bu kuruluşlarla belli hizmetler tüzel kişiliğe kavuşturulur. Yönetsel, iktisadi, sosyal, bilimsel, kültürel alanlarda görev yaparlar. Kamu kurumu kavramı, klasik idari kuruluş ve ekonomik girişim niteliğinde statüleri içeren geniş bir yelpazeyi kapsamaktadır. Ancak devlet ve yerel idareler dışında kalan kamu tüzelkişileri olarak tanımlanabilirler.
Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının başta KİT’ler ve üniversiteler olmak üzere çok sayıda örneği bulunmaktadır. Ancak idare hukukunun genel sınıflandırma yapısı içinde bazı kuruluşlar ayrı bir kategori içinde değerlendirilmektedir82. Anayasal ve yasal dayanak bulunmamasına karşın
uygulama ve öğretide bağımsız idari otorite olarak adlandırılan bu kuruluşlar konusunda bir görüş birliği henüz sağlanamamıştır.
Bazı kamu kurumları Anayasadan kaynaklanırken bazıları yasa ile veya yasanın verdiği yetkiye dayanılarak kurulurlar. İdari kararla kurulabilmeleri için ilgili yasanın kurumun konusuna, görev ve yetkileriyle örgütlenme ve işleyişine ilişkin esasları içermesi gerekir. Anayasa Mahkemesinin bir kararında belirtildiği üzere, “ kamu tüzelkişilerinin nitelik ve özellikleriyle bağdaştığı ve statülerinin elverdiği ölçüde özel hukuk tüzelkişileri gibi genel hükümlere göre bazı yetkileri kullanmaları mümkün olmakla beraber, açık bir hüküm bulunmadıkça, bu hal onların hukuk rejimi olan idare hukuku ve kamu kanunlarına bağlılık ilkesini ortadan kaldırmaz83.”
81 Yıldırım, a.g.e., s. 24
82 Gözübüyük ve Tan, a.g.e., s. 234
2.3.2.2. Yer Bakımından Yerinden Yönetim
Anayasamızda “ mahalli idareler” olarak isimlendirilen bu kuruluşlar 127. maddede düzenlenmektedir. Buna göre “mahalli idareler; il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunla gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.”
Anayasa’daki tanımdan anlaşılacağı üzere belirli yöre halkının yerel hizmetleri görmek için örgütlenmelerine yer bakımından yerinden yönetim denmektedir84.
Anaya mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin “yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceğini” hükme bağlamaktadır.
Yer bakımından yerinden yönetim idareleri il özel idaresi, belediye ve köyler olmak üzere üç bölümde incelenir.