Türkiye’de Sosyal Yardım İstihdam Bağlantılı Yürütülen

Türkiye’de etkin bir sosyal yardım sistemi için gerekli olan, sosyal yardım istihdam bağlantısının kurulmuş olması kriteri, 2010 yılında toplanan Ekonomi Koordinasyon Kurulu’nda kabul edilen hedefler doğrultusunda sağlanmaya başlamıştır. Ülkemizde 2010 yılından bu yana Ulusal İstihdam Stratejisi Eylem Planı, İşgücü Piyasasının Etkinleştirilmesi Programı Eylem Planı, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı İle Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Arasında Kabul Edilen İşbirliği Protokolü, İstihdam Teşvik Yardımları, Özel Sektör İşverenlerine Yönelik Prim Desteği ve Proje Destekleri sosyal yardım istihdam bağlantısının kurulabilmesi amacıyla atılan adımlardır. Uygulamaya konan bu düzenlemelerin ortak amacı, daha etkin bir sosyal yardım sistemi ortaya koyabilmektir. Düzenlemelerin sosyal yardım sisteminde ortaya çıkan aksaklıkları ne ölçüde giderdiği ya da yeni sorunlara sebebiyet verdiği ile ilgili bulgular, bu başlık altında değerlendirilecektir.

İlk olarak, etkin bir sosyal yardım sisteminin varlığı için gerekli olan en önemli kriterlerinden biri, muhtaçlık tespitinin doğru yapılmasıdır. Muhtaçlık tespiti yapılırken, sosyal güvenlik kayıtlarını dikkate alarak, sosyal güvenlik sistemine kayıtlı vatandaşları, her ne suretle olursa olsun muhtaç kabul etmeyen sistem yerine, gelir testine dayalı bir sistemin varlığı, yardımların gerçek ihtiyaç sahiplerine ulaşabilmesi açısından son derece önemlidir. Türkiye’de sosyal yardımların sadece sosyal güvencesi olmayan vatandaşlara yönelik olması, kişileri hem kayıtlı istihdamdan uzaklaştırmış hem de yardımlara bağımlı hale getirmiştir. Bu sorunların çözümü için, 12/07/2012 tarihli ve 6353 sayılı Kanunla;

3294 sayılı Kanunda yapılan değişiklikle, hane içinde kişi başına düşen gelirin, aylık net asgari ücretin 1/3’ünden az olması durumunda, sosyal güvenlik kaydı bulunan kişilerin de sosyal yardımlardan faydalanabilmesi kabul edilmiştir. Getirilen bu düzenleme ile çalışabilir durumda olup da çalışan, fakat temel ihtiyaçlarını karşılama konusunda yeterli gelire sahip olmayan, kişilerde artık muhtaç kabul edilip sosyal yardımlardan faydalanabileceklerdir (Keskin, 2013). Muhtaçlık tespitinde daha doğru sonuçlara ulaşma imkânı yaratan bu düzenleme ile yardımlardan faydalanmak isteyen çalışabilir durumdaki

nüfusun kayıt dışı işlere yönelmesinin önüne geçilerek, işgücü piyasasında iyileşme sağlanmıştır.

2014 yılında yayınlanan ve Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ile Türkiye İş Kurumu işbirliği çerçevesinde sosyal yardım istihdam bağlantısının etkinleştirilmesi amacına hizmet eden genelgede ise, ‘’sosyal yardım faydalanıcılarının yardımlar üzerinden bir baskı ve ödül yoluyla istihdama kazandırılması, itici bir güç oluşturmuştur’’. Bu genelgede de, yardımlardan faydalanan vatandaşların, kayıt dışı ve güvencesiz işlerde çalışmalarının önüne geçilmesi amaçlanmıştır. Bu amaçla ortaya konan istihdamı teşvik yardımları, aktif işgücü piyasasına katılımı arttırıp yardımlara olan bağımlılığı azalmıştır (İŞ-KUR, 2014 Bildiri Kitabı). Fakat bu genelge kapsamında getirilen düzenlemelerde bir takım aksaklıklarla karşılaşılmıştır.

İŞ-KUR tarafından uygulanmaya konan aktif sosyal yardım politikaları sonucunda işe giren bireylerin, sosyal güvence kapsamları değişmektedir. Muhtaç durumda olan bireylerin genel sağlık sigorta primleri devlet tarafından karşılanırken, istihdam edilen bireylerin primleri artık bu kapsama girmemektedir. Bu durumun yarattığı olumsuz sonuç ise, sosyal yardım yararlanıcılarının işgücü piyasasına girme konusundaki çekinceleridir.

Bu çekincenin asıl sebebi ise, merkezi düzenli yardımlardan (Muhtaç Asker Ailesi Yardımı, Engelli Yakını Aylığı, Eşi Vefat Etmiş Kadınlara Yönelik Yardım ve Şartlı Eğitim ve Sağlık Yardımları) faydalanabilmek için sosyal sigortayı gerekli kılan bir işte çalışmama şartının aranmasıdır (Gümüş ve Kitap, 2014:208). Muhtaç vatandaşların sigortalı olarak girdikleri iş nedeniyle hem sosyal güvence kapsamları değişmekte hem de faydalandıkları bazı yardımların kesilmesi gündeme gelmektedir. Sosyal yardım yararlanıcıları tarafından mağduriyet olarak adlandırılan bu durumla ilgili olarak 2014/4 sayılı genelgede Şartlı Nakit Transfer yardımları güvence altına alınmıştır. 2014/4 sayılı genelgede;

‘’Şartlı Eğitim ve Sağlık Yardımlarından faydalananlar, Geçici İstihdam Görevlileri aracılığıyla ya da kendi çabalarıyla işe yerleşmeleri halinde, 3 yıl içinde toplam 12 ay Şartlı Eğitim ve Sağlık Yardımlarını almaya devam ederler. Hane içinde kişi başına düşen geliri, aylık net asgari ücretin 1/3’ünün üstüne çıktığı tespit edilenlerin, Şartlı Eğitim ve Sağlık Yardımları Mütevelli Heyeti tarafından kesilir’’ (ASPB, 2014/4 Tarihli Genelge) maddesi yer almaktadır.

Bu madde gereği, Şartlı Eğitim ve Sağlık Yardımları kapsamında yardım alan vatandaşların SSK’lı olarak işe başladıkları tarihlerinden itibaren 3 yıl için 12 aylık yardım hakları güvence altına alınmıştır. Fakat merkezi düzenli yardımlardan Muhtaç Asker Ailesi Yardımı, Engelli Yakını Aylığı ve Eşi Vefat Etmiş Kadınlara Yönelik yardımlar ile ilgili bir güvence yer almamıştır (Gümüş ve Kitap, 2014: 208).

Yine 2014 tarihli genelgede, sosyal yardım yararlanıcılarının kendilerine teklif edilen işleri kabul etmemeleri ile ilgili olarak; ‘’Sosyal yardım yararlanıcısının, istihdama ve istihdam kazandırıcı faaliyetlere haklı bir neden olmadan katılım sağlamaması durumunda, düzenli merkezi yardımlar ve ayni yardımlar dışında, Mütevelli Heyetince herhangi bir ’nakdi yardım’ yapılamaz’’ maddesi yer almaktadır (ASPB, 2014/4 Tarihli Genelge). Tezde daha öncede yer verilen bu madde gereği, sosyal yardım istihdam bağlantısının sağlanmasına yönelik faaliyetler kapsamında, yararlanıcılara iş arama zorunluluğunun getirilmesi ya da kişinin (yeterlilik, tecrübe, ulaşım, çalışma saatleri) özellikleriyle uyumlu işleri reddedememesi, reddettiği takdirde sunulan yardımların azaltılması ve kesilmesi söz konusu olabilmektedir (Keskin, 2013).

Kişilerin istihdama katılmamaya yönelik tutumları karşısında, faydalandığı yardımlardan sadece Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarının kendi kaynakları ile yürüttüğü yardımlar kesilecek, merkezi düzenli yardımlar verilmeye devam edecektir. Buradan çıkacak sonuç ise, bu üç merkezi yardım çeşidinden yararlanan bireylerin istihdama kazandırılması diğer bireylere göre güçleşmektedir (Gümüş ve Kitap, 2014:208). Keskin ise konuyla ilgili, bu tür bir baskı ‘’sosyal politikalarda gerileme’’ olarak değerlendirilse de, aslında uzun vadeli düşünüldüğünde refah artışına ve daha nitelikli sosyal politika faaliyetlerinin uygulanmasına olanak yaratacağı düşüncesindedir (Keskin, 2013).

Etkin bir sosyal yardım sistemi için faaliyetlerin başarısı kadar, yardımların biran önce muhtaç vatandaşlar ile buluşmasına imkân veren sistemin varlığı da gereklidir.

Yardımların doğru kişilere gerektiği zamanda yapılabilmesi için, yardım alma sürecini yavaşlatan her türlü aksaklık giderilmelidir. Bu kapsamda Türkiye’de çalışmaya uygunluk durumu değerlendirilmeden sosyal yardım başvurusu yapan herkesin İŞ-KUR’a yönlendirilmesi, süreci yavaşlatan sistematik sorunlardan biridir. Bu yönlendirme sonucu, İŞ-KUR’un iş yükü gereksiz yere artmaktadır. Bu soruna çözüm amacıyla, İŞ-KUR ile Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü arasında

14.11.2013 tarihinde, Sosyal Yardımlar İle İstihdam Bağlantısının Etkinleştirilmesi Çalıştayı düzenlenmiştir. Bu çalıştay da tüm Vakıflarda İŞ-KUR Hizmet Noktalarının kurulması ve Vakıflarca belirlenen Sosyal Yardım ve İnceleme Görevlisi ’nin ‘İŞ-KUR Hizmet Noktası Yetkilisi’ şeklinde istihdam görevlisi olarak görevlendirilmesi kararı alınmıştır. İŞ-KUR’u gereksiz iş yükünden kurtarmak ve sosyal yardım istihdam bağlantısının daha etkin yürütülebilmesini sağlamak amacıyla görevlendirilen istihdam görevlileri, yardım alan ya da yeni başvuru yapan vatandaşları direkt İŞ-KUR’a yönlendirmek yerine, niteliklerine göre sınıflandırıp, gerekli olan kayıtları İŞ-KUR’a yönlendirmektedirler. Böylece yardım alma sürecini yavaşlatan sistematik sorun çözülmüş, daha çabuk sonuçlanan yardımlar sayesinde sosyal yardım sisteminde etkinlik artmıştır (Keskin, 2013).

Türkiye’de sosyal yardım istihdam bağlantısını sağlanması noktasında karşılaşılan sistematik sorunların yanında dikkat çeken yapısal sorunlar ise, yüksek işsizlik oranı, düşük ücret düzeyi, sosyal güvencesizlik, çalışan yoksul kesim ve kayıt dışı çalışmanın varlığıdır (Atatanır, 2016:98). Türkiye’de büyümenin istihdam yaratma özelliğinin önündeki en büyük engellerden biri, eğitim sistemi ile işgücü piyasası ihtiyaçları arasındaki kopukluktur. Bu durumunda kayıt dışı çalışmaya sebep olması, işgücü piyasasının etkinliğini azaltmaktadır (www.kalkinma.gov.tr). Kayıt dışı çalışma ise, sürdürebilir gelirden yoksunluğun yanında, geleceğe yönelik yarattığı belirsizlik ile sosyal yardıma olan ihtiyacı her an canlı tutmaktadır (Atatanır, 2016:98). Sosyal güvenlik uygulamalarının yoksulluğu azaltmada kalıcı çözümler sunabilmesi için, kayıt dışı istihdamın azaltılması ve sosyal güvenlik tabanının genişletilmesi gerekir (Şener, 2010:11).

Türkiye’de en yoksul kesimler, yevmiyeliler, ücretsiz aile işçileri ve tarımda çalışanlardır.

Bu şekilde çalışan kişiler, genellikle yeterli eğitim, beceri, deneyim gibi niteliklere sahip olamamaktan ötürü düzensiz, kayıt dışı ya da düşük ücretle istihdam edilerek sosyal yardımın hedef kitlesi haline gelmektedirler (Akkaya ve Kaya, 2013). Türkiye’de, sosyal yardım istihdam bağlantılı olarak yürütülen faaliyetleri, sosyal güvencesi olan fakat kazandığı gelir ile hayatını idame ettirmede zorlanan çalışan yoksulları hedef kitleye dâhil ederek, ‘düzgün iş’ ekseninde değerlendirmemiz gerekir.

Yoksulluk çok boyutlu bir sorundur. Bu sebeple yoksulluğu sadece istihdam yaratarak çözmek imkânsızdır. Öyle ki yoksulluğu sadece işsizliğe bağlı bir duruma indirgeyenler,

çalışan yoksulları göz ardı etmiş olurlar. Türkiye’de çalışan yoksul oranı 2009 yılında % 16 olarak kayıtlara geçmiştir (OECD, 2009). Aynı tarihte yevmiyeli çalışanlar kategorisinde yoksulluk oranı % 26, 8, kendi hesabına çalışan kategorisinde yoksulluk oranı % 22, 49, ücretsiz aile işçisi kategorisinde yoksulluk oranı ise, % 29, 58’dir. Aynı yıl ülke geneli yoksulluk oranı ise ortalama %15, 2’dir (TÜİK, 2009). Örneklerin 2009 yılını içermesinin nedeni, TÜİK’in 2009 yılı sonrasında bu kategorideki yoksulluk istatistikleri ile ilgili sınırlamaya ve kapsam açısından daraltmaya gitmesidir.

Yoksullukla mücadelede çalışan yoksul oluşumunu engelleyebilmek için işgücüne katılımı arttırmanın ötesinde yaratılan istihdamın niteliğini de önemsememiz gerekmektedir.

Herhangi bir işte çalışmak nüfusun büyük bölümünü yoksulluktan kurtarmaya yetmiyorsa o zaman ’insana yakışır iş’ niteliğine sahip istihdam yaratmamız gerekir (Buğra, 2015).

Önleyici sosyal politikalar arasında mutlaka dikkate alınması gereken konulardan biri adil ve insani ücreti de içinde barındıran ‘düzgün iş’ kavramıdır. Düzgün iş, ‘’çalışma yaşamında bireylerin temel haklarının korunduğu, yeterli bir gelir ve sosyal koruma sağlayan üretken iş’’ anlamına gelmektedir. Düzgün iş sadece yeterli geliri değil bunun sürekliliğini de içinde barındırmaktadır (Taşçı, 2017:54). Çalışan yoksul kavramına, yaratılan düzgün işin yanı sıra asgari ücret açısından da bakmak gereklidir. ‘’Asgari ücret sosyal bir ücrettir’’. Dolayısıyla asgari ücret, kişinin kendisinin ve bakmakla yükümlü olduklarının ekonomik ve sosyal ihtiyaçlarını karşılayacak düzeyde olması gerekir (Özaydın, 2013:211). Aksi takdirde çalışmasına rağmen hala muhtaç sayılabilecek düzeyde gelir elde eden, çalışan yoksul kesimin oluşumu kaçınılmazdır (Taşçı, 2017:53).

Türkiye’de çalışan yoksullara yönelik yürütülen politikaları, ekonomik büyüme odaklı politikalar, işgücü piyasası politikaları ve gelir artıcı politikalar (asgari ücret, sosyal transferler/yardımlar) şeklinde sınıflandırabiliriz.

Yoksullukla mücadelede doğrudan müdahale yöntemlerinin yanında, ekonomik gelişmenin de sürece etkisi olduğu kabul edilmektedir. Örneğin, 2013-2015 yıllarını kapsayan Orta Vadeli Program’da, istihdamın artırılması, gelir dağılımının iyileştirilmesi ve yoksullukla mücadele gibi politikaların etkinliği, ülkede belirli makro-ekonomik programa uyulmasına bağlanmıştır. Yine 2014-2016 yıllarını kapsayan Orta Vadeli Program’da da ‘mutlak yoksulluk sorunu’ nun ortadan kaldırılması ve istihdam artışı, büyüme politikalarının sonuçları ile birlikte değerlendirilmiştir (Erdoğdu ve Kutlu, 2014).

Fakat neo-liberal ekonomi politikalarının çalışan yoksulluğa çözüm getirip getirmediği

tartışmalıdır. Konuyla ilgili Yeldan, Türkiye’de neo-liberal ekonomi politikaları yeterli istihdamı yaratamamıştır görüşünü savunmaktadır (Yeldan, 2009: 146-149). Bu durumun nedenlerini ise;

‘’İmalat sanayindeki istihdamsız büyümenin arkasında, dünya piyasasına kıyasla yüksek faiz oranları sayesinde oluşan döviz bolluğu ve TL’nin aşırı değerlenmesi nedeniyle sanayi üretiminin bir yandan sermaye yoğun üretime yönelirken, bir yandan da yurtiçi aramalı sanayilerinin ithal sanayi ürünleri ile ikame edilmesi süreci yatmaktadır. Öte yandan, küresel rekabet koşulları, emek yoğunluğunun artmasına dayalı verimlilik artışlarına da yol açarak, bu süreci destekleyen bir unsur olmuştur.

Ayrıca tarım sektörü ve tarımsal istihdam daralırken, hizmet sektöründe tarımdaki istihdam kayıplarını karşılayacak ve sanayinin düşük istihdam esnekliğini telafi edecek düzeyde istihdam yaratılamamıştır’’ (Erdoğdu ve Kutlu, 2014) şeklinde açıklayabiliriz.

Ekonomi politikalarının yanında işgücü piyasası politikaları da çalışan yoksul kesim için hayati öneme sahip politikalardır. Bu politikaları aktif ve pasif işgücü piyasası politikaları olarak ayırabiliriz (Erdoğdu ve Kutlu, 2014). Yoksullukla mücadelede aktif ve pasif işgücü politikaları ile sosyal yardımlar birbirini tamamlayıcı nitelikte tedbirlerdir. Aktif işgücü politikalarının amacı, ‘yaşam boyu öğrenme’ gibi eğitimlerle işsiz kalınan süreyi kısaltmak iken, pasif işgücü politikalarının amacı ise, işsizlik süresince gelir desteği sağlamaktır (OECD, 2013:5). Aktif istihdam politikaları kapsamında yürütülen faaliyetler, çalışanların niteliklerinin arttırılması yoluyla işe yerleştirilmelerinin kolaylaştırılması, üretimde verimliliğinin arttırılması, işverenler ile iş arayan kesimlerin buluşturulması ve bu yolla açık işlere erişimde, fırsat eşitliğinin sağlanması amaçlarını taşımaktadır (Günaydın ve Yıldız, 2015).

Yoksunluklara karşı ‘’önleyici’’ niteliği olan aktif istihdam politikalarını, mesleki eğitim ve yönlendirme, istihdam teşvikleri ve sübvansiyonlar olarak sınıflandırılabiliriz (Taşçı, 2017:54). Türkiye’de İŞ-KUR tarafından üstlenilen aktif istihdam politikaları ise, istihdam garantili mesleki eğitim programı, toplum yararına çalışma programı, engelli ve eski hükümlülere yönelik kendi işini kurma desteği, işbaşı eğitim programı ve girişimcilik eğitim programıdır (Uşen, 2007: 85-90). Etkin şekilde uygulanan aktif işgücü politikaları sonucu, sosyal yardıma ihtiyaç duyan kişi sayısı azalmaktadır. Fakat sosyal yardımlar ile aktif işgücü politikaları her zaman birbirini tamamlayıcı iki unsur şeklinde düşünülmemelidir. Çünkü sosyal yardımın hedef kitlesi, salt istihdama katılabilecek nüfusu değil, istihdam edilemeyen ya da edilemeyecek durumda olan nüfusu da kapsamaktadır (Şener, 2010:9).

Son olarak, Türkiye’de İŞ-KUR tarafından üstlenilen aktif işgücü piyasası programları kapsamında yürütülen faaliyetlerde, etkinliğini gösteren bazı performans rakamlarına yer vermek anlamlı olacaktır;

 Türkiye İş Kurumu’nun, işgücünün istihdam edilebilirliğini arttırmaya yönelik olarak aktif işgücü politikaları kapsamında yürüttüğü, ‘Özel Politika Gerektiren Gruplara Yönelik Olarak Gerçekleştirilen Kurs ve Programlardan’ 2016 yılı için 30.000 kişinin yararlanması hedeflenmişken, 2016 yılında bu programlardan 36.160 kişi yararlanmış hedef aşılmıştır (İŞ-KUR, 2016).

 2016 yılı itibarıyla sosyal yardım yararlanıcılarından İŞ-KUR hedef kitlesine giren kişilerden; 560.214’ü İŞ-KUR’a yönlendirilmiş, bu kişilerden 68.985’inin istihdamı sağlanmıştır (İŞ-KUR, 2016).

 2016 yılında ‘Özel Politika ve Uygulamalar’ kapsamında 1.669 kurs açılmış olup, bu kurslara 7.796’sı erkek, 28.364’ü kadın toplamda 36.160 kişi katılmıştır (İŞ-KUR, 2016).

 Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından istihdam yardımları kapsamında verilen, işe yönlendirme yardımlarından, 2015 yılında 869 kişi faydalanmış bu yardım için harcanan toplam tutar ise, 66.410 TL olmuştur (ASPB, 2015).

 Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından istihdam yardımları kapsamında verilen, işe başlama yardımlarından, 2015 yılında 715 kişi faydalanmış bu yardım için 291.510 TL kaynak aktarılmıştır (ASPB, 2015).

 Nisan 2011-Haziran 2015 dönemi arasında İŞ-KUR’a kayıtlı yardım alan vatandaşlardan işe yerleştirilen kişi sayıları yıllar itibarıyla, 2011 yılında 2.601 kişi, 2012 yılında 19.154 kişi, 2013 yılında 21.299 kişi, 2014 yılında büyük bir düşüş ile 4.858 kişi olarak gerçekleşirken 2015 yılında istihdam edilen kişi sayısı 4.670 olarak kayıtlara geçmiştir (ailetoplum.aile.gov.tr).

 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (ÇSGB) ile Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı (ASPB) arasında 17.02.2012 tarihinde imzalanan işbirliği protokolü kapsamında yürütülen faaliyetlerde 2011-2016 yılları arası 65.260 sosyal yardım yararlanıcısı işe yerleştirilmiştir (İŞ-KUR, 2015).

 Türkiye İş Kurumu’nun 2009 yılı itibarıyla yürütmeye başladığı İşbaşı Eğitim Programı kapsamında 2012 yılından itibaren yapılan mevzuat değişiklikleri ile daha fazla işsiz ve işverenin programdan faydalanması sağlanmıştır. Örneğin, 2012

yılında programdan yararlanan kişi sayısı 31.773 iken, 2013 yılında bu rakam 63.660 kişiye ulaşmıştır. 2014 yılında ise, işbaşı eğitim programından 59.456 kişi faydalanmıştır. 2015 yılında 159.076 kişi olan yararlanıcı sayısı, 2016 yılında 238.205 kişi olarak faaliyet raporlarına geçmiştir (İŞ-KUR, 2015-2016). Programa katılan kursiyer sayısında, 2012 yılından itibaren gözle görülür şekilde artışın yaşanmasının sebeplerinden biri, 2012 yılında ASPB ve ÇSGB arasında kabul edilen protokol kapsamında, sosyal yardım yararlanıcılarının da İŞ-KUR’un düzenlediği kurslara dâhil edilmeleridir.

4.3. Türkiye’de Sosyal Yardım Sistemi Dönüşümü Sonrasında Sosyal Harcamalarda