İdari yargının doğuşu ve gelişimini Cumhuriyet öncesi ve sonrası dönemleri ayrı ayrı incelemek gerekir. Gerçek anlamda idari yargının ortaya çıkışı, idare hukukundaki gelişmelere koşut olarak Cumhuriyet dönemindedir387.
a) Cumhuriyet Öncesi Dönem
İdari yargının ortaya çıkışı 1868 yılında Fransız örneğine göre "Şurayı Devlet"in kuruluşuna kadar geriye götürülebilir. Şurayı Devletin görevleri arasında "hükümet ile eşhas beyninde" olan davalara bakmak da vardı. O dönemde Şurayı Devlet'in kararları sadrazamın onayı ve padişahın iradesi ile yürürlüğe girdiği için Fransa'daki sisteme benzetilerek "tutuk adalet" olarak nitelenmiştir388.
1876 Anayasası bu sistemden ayrılarak, idare ile kişiler arasındaki davaları adli yargıya bırakmıştır. Başkanı 1909 yılına kadar Bakanlar Kurulu'nun bir üyesi konumunda olan Şurayı Devlet, 1922 yılında diğer Osmanlı kurumları gibi kaldırılmıştır389.
387 Gözübüyük-Tan (2001): s. 966. 388 Gözübüyük-Tan (2001): s. 966–967.
389 Gözübüyük-Tan (2001): s. 967; Tarihsel gelişim için bkz. Özdeş, Orhan, Danıştayın Tarihçesi,
Yüzyıl Boyunca Danıştay 1868-1968, TTK Yayını, Ankara, 1968, s. 41 vd.; Aral, Rüştü, Yargı Yönünden Danıştay'ın Gelişimi’nin Yüzyıl Boyunca Danıştay 1968-1968, Ankara, 1968, s. 225.
Şenlen, Süheyla, “Türkiye'de îdari Yargının Doğuşu ve Gelişimi Tarihi”, Prof. Dr. Y. Günal'a Armağan,
b) Cumhuriyet Dönemi
1924 Anayasası (md. 51) "İdari davalara bakmak ve idari uyuşmazlıkları çözmek üzere" Danıştay'ın kurulacağını öngörmektedir. Bu hüküm doğrultusunda 1925 yılında 669 sayılı Şurayı Devlet Kanunu çıkarılmış ve 1927 yılında Danıştay çalışmaya başlamıştır390.
1961 Anayasası hazırlanırken Danıştay yerine, biri "Devlet Şurası" adı ile Devlete yardımcı bir kurul, diğeri de "Yüksek İdare Mahkemesi" olarak yüksek bir yargı organı oluşturulmak işlenmişse de kabul görmemiştir. 1961 Anayasası (md. 140) Danıştay'ı hem "ilk derece ve genel olarak üst derece idari mahkemesi", hem de idari görevleri olan bir yüksek mahkeme olarak düzenlemiştir. Bu iki tür görevin Danıştay'da birleştirilmiş olması, Danıştay'ın idare ile İlişkilerini olumuz yönde etkilediği ve danışma görevinin yeterince gelişmesini engellediği için eleştirilmektedir391.
1961 Anayasasındaki düzenlemeler doğrultusunda 1964 yılında 521 sayılı Danıştay Kanunu çıkarılmıştır. Bu dönemde bazı idari uyuşmazlıkları çözme yetkisi mahkeme niteliğinde olmayan, idare içinde yer alan il idare kurulu, vergiler itiraz ve temyiz komisyonları, gümrük hakem heyetleri gibi kurullara verilmişti. Bunların kararlarına karşı da Danıştay'a gidiliyordu. Alt kademe idari yargı yerleri olarak bölge idare mahkemeleri kurulması yönünde çabalar 1981 yılına kadar sonuç vermemiştir392.
Bu arada 1971 yılında 1488 sayılı Yasa ile Anayasa'da (md. 140) yapılan değişiklikle; "Asker kişilerle ilgili eylem ve işlemlerin yargı denerimi Askeri Yüksek idare Mahkemesince yapılır" hükmü getirilmiş; buna paralel olarak da 1972 yılında 1602 sayılı Askeri Yüksek idare Mahkemesi Kanunu çıkarılmıştır. Gene 1971 Anayasa değişiklikleri sırasında Anayasa'nın (md. 114) "idarenin hiçbir eylem ve işlemi hiç bir halde yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz" hükmü "idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açıktır" seklinde değiştirilmiş; aynen, maddeye "Yargı yetkisi yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun
390 Gözübüyük-Tan (2001): s. 966–967.
391 Gözübüyük, Şeref, Yönetsel Yargı, 10. Bası, Ankara, 1996, s. 16. 392 Gözübüyük-Tan (2001): s. 967.
olarak yerine getirilmesini sınırlayacak tarzda kullanılamaz. İdari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilemez" hükmü eklenmiştir393.
İdarenin yargısal denetimini daraltmaya yönelik bu tür girişimler yargıda ve doktrinde eleştirilere neden olmuştur394.
İdari yargı alanında kapsamlı yeniden düzenleme, 1982 yılında üç temel yasa çıkarılarak gerçekleştirilmiştir: Bunlar 2975 sayılı Danıştay Kanunu, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun i!e 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'dur. Bu arada 1981 yılında 2568 sayılı Yasa ile 1602 sayılı Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Yasası’nda bazı değişiklikler yapılmıştır395.
1982 Anayasası Danıştay'ı idari mahkemelerce verilen ve yasanın başka bîr idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme mercii; yasa ile gösterilen belli davaların da ilk ve son derece mahkemesi olarak düzenlemiştir. Ancak, hemen belirtelim ki, 1982 Anayasası'nın idarenin yargısal denetimine ilişkin hükümleri de eleştirilmiştir396.
Benzer eleştiriler 2575 sayılı Danıştay Kanunu ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda değişiklik yapan, 1990 yılında çıkarılmış, 3619 ve 3622 sayılı yasalarla ilgili olarak da sürdürülmüştür397. Nitekim 1982 Anayasası'nın idarenin yargısal denetimine ilişkin düzenlemeleri ve getirilen sınırlamalar "kökeninde rasyonel- hukuksal nedenler yerine geçmişe tepki, denetlememe eğilimi, yargıya güvensizlik gibi ekstra -jüridik ve kendi temel yaklaşımıyla çelişen nedenlerle idari yargı alanında bir takım ciddi sapmalar" olarak nitelenmiştir398. Son olarak 1994 yılında 4001 sayılı Yasa ile
393 Gözübüyük-Tan (2001): s. 968.
394 Gözübüyük-Tan (2001): s. 968; Yüzbeş ve Yüzaltıncı Yıllarında Danıştay, Ankara, 1975; Danıştay Başkanı İ.H.Ülgen'in 1979 "Danıştay Günü" Açış Konuşması, Ankara, 1979.
395 Gözübüyük-Tan (2001): s. 968.
396 Gözübüyük-Tan (2001): s. 968; Günday, Metin, "1982 Anayasasına Göre idari Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırlan", l- Ulusal İdare Hukuku Kongresi, Birinci Kitap İdari Yargı, 1-4 Mayıs 1990, Ankara, s. 139.
397 Gözübüyük-Tan (2001): s. 968; Özay, İl Han, Kendine özgü bir "hukuk Devleti", 1. Ulusal idare
Hukuku Kongresi, 1. Kitap, idari Yargı, Ankara, 1990, s. 115. ; Duran, Lütfi, Keyfi Yönetim
Yasalaştırılıyor, Cumhuriyet Gazetesi, 1.2.1990.
398 Gözübüyük-Tan (2001): s. 968–969; Güran, Sait, "Yargı Denetiminin Kapsamı", İstanbul
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası. Ord. Prof. Dr. Sulhi Dönmezer'e Armağan, Cilt: LII,
2577 sayılı İYUK'nda yapılan değişikliklerle, özellikle iptal davasının yeni tanımı, siyasal iktidarın idari yargıdan rahatsızlığının sürdüğünü göstermektedir399.
Bu tür eğilimleri, özellikle siyasal iktidarın işlemlerini denetlemekle görevli, idari yargı ve anayasa yargısının bir yazgısı olarak görmek yanlış olmaz. Zira son yıllarda verdiği yürürlüğün durdurulması ve yetki yasaları ile özelleştirme yasalarına ilişkin iptal kararlan nedeniyle Anayasa Mahkemesi'nin de eleştiri konusu olduğu görülmektedir400.
Öte yandan, yap-işlet-devret yönteminin uygulanmasında yapılan sözleşmelerin yargı organlarınca kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi sayılması; buna karşılık bu yöntemle yatırım yapmak isteyen yabancı yatırımcıların yapacakları sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların tahkim yolu ile çözülmesini istemeleri karşısında 13.8.1999 tarih ve 4446 sayılı Yasa ile Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasının sonuna "Kamu hizmetleri İle İlgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların milli veya milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletlerarası tahkime ancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir" hükmü eklenmiştir. Anayasa değişikliğinden sonra 2577 ve 2575 sayılı yasaların ilgili hükümlerinde değişiklik yapıldığı gibi; ayrıca 21.1.2000 tarih ve 4501 sayılı "Kamu Hizmetleri ile İlgili İmtiyaz Şartlaşma ve Sözleşmelerinden Doğan Uyuşmazlıklarda Tahkim Yoluna Başvurulması Halinde Uyulması Gereken ilkelere Dair Kanun" çıkarılmıştır401.
c) İdari Yargının Bugünkü Varlık Nedeni
İdarî yargının varlık nedeninin yalnızca geleneklerle veya tarihsel nedenlerle açıklanması doğru olmaz. Gözübüyük ve Tan’a göre Fransa'da idari makamların, adli makamlar karşısındaki bağımsızlığını savunmak gibi siyasal gerekçelerin yerini, iki farklı hukukun uygulanmasında uzmanlaşmış iki yargı düzeni arasındaki işbölümü gibi teknik nedenlere bıraktığı kabul edilmektedir402.
399 Gözübüyük-Tan (2001): s. 969. 400 Gözübüyük-Tan (2001): s. 969. 401 Gözübüyük-Tan (2001): s. 969.
İşte bu uzmanlaşma gereği, idari uyuşmazlıkların çözümü, idare hukukunun gelişmesini izleyen, idarenin gereklerini bilen bir yargı düzeni olarak idari yargıya bırakılmıştır. Zira, adli yargının idarenin tek yanlı işlemlerini denetlemede yetersiz kaldığı kabul edilmektedir403. Ancak, idari-adli yargı ayrımını klasik nedenlere dayandıran görüşün değerini yitirdiğini, adli yargının uzun süredir idare hukukunu anlama ve uygulama yeteneğini kanıtladığını savunanlar da vardır404.
Anayasa Mahkemesi 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanununda değişiklik yaparak, adli yargı hâkim ve savcılığından idari yargı hâkim ve savcılığına veya tersine geçiş olanağını getiren 3446 sayılı Yasa hükmünü iptal ederken iki yargı düzeni arasındaki farklılığı şöyle belirlemektedir:
"Anayasa'nın da yargı ayrılığını benimsediği gerçeği ortaya çıkmaktadır... Anayasa'nın 140. maddesindeki adli ve idari yargı hakim ve savaları ayranının adli ve idari yargı ayrımına dayandığı, Anayasa'nın yüksek mahkemelerle ilgili 154. maddesinde Yargıtay'ı adliye mahkemeleri, 155. maddesinde de Danıştay'ı idare mahkemeleri için son inceleme merci olarak gösterilmesiyle bellidir... idari yargının adli yargıdan ayrıldığı, yalnız Danıştay'ın korunmasıyla değil, idare mahkemelerinin kurulmasıyla kesinlik kazanmış bir olgudur.
"..Her erkin kendi içinde ayırımları gibi yargının da görev alanları değişikliğine göre değişik türleri olabilir. Anayasa bu değişiklikleri göstererek adli ve idari yargı ayrımını benimsemiştir... Adli ve idari yargı ayırımı bu alanlarda yetişerek deneyim kazanmış, uzmanlaşmış hâkim ve savcıları gerekli kılmaktadır... işlevleri kapsamındaki konuların ayrılığı, yargılama düzenlerinin dayandığı esasların değişikliği, kimi özgün kuralların varlığı bu ayırımı zorunlu kılınış, tarihsel gelişimin sonucu olarak ortaya çıkmış ve Anayasal ilke durumuna gelmiştir."
Anayasa'nın 125, 138, 139, 140, 154 ve 155. maddeleriyle adli idari yargı ayrılığının kurumlaştığını belirten Anayasa Mahkemesi’ne göre, "Adli ve idari yargı yolu ayrımı, uyuşmazlıklara uygulanan kurallardan değil, anlaşmazlığın kaynaklandığı esaslardaki ayrılıktan ileri gelmektedir. Bu nedenle adli yargı alanındaki bir uyuşmazlığın idari yargı hâkimine, idari yargı alanındaki bir uyuşmazlığın da adli yargı hâkimine gördürülmesi sonucunu doğuracak, savcıları da aynı biçimde
403 Gözübüyük (1996): s.8 vd.
görevlendirmeye elverişli bir düzenleme Anayasa'nın öngördüğü yargı ayrılığı ilkesi ile çelişecektir...
"Uyuşmazlık Mahkemesi'nin varlığı daha önce kabul edilen yargı ayrılığı sistemini doğrulayan somut örgütlenme biçimleridir. Anayasa'nın yargılama alanlarını ayırarak, son inceleme yerlerini yine ayrı ayrı belirleyerek kurduğu yargı düzeni, adli ve idari olmak üzere iki türde ortaya çıkmaktadır. Böylece benimsenen yargı ayrılığının anayasal bir ilke olarak korunması ve buna uyulması zorunluluğu açıktır."405
B- İdari Yargının Örgütlenme Biçimi
1. İdari Yargının Örgütlenmesi
İdari yargı alanı örgütlenirken çeşitli sistemler uygulanmaktadır. Gözübüyük ve Tan’a baktığımızda idari yargının örgütlenmesini iki grupta toplamıştır. Bunlar; Kuruluş yönününden örgütlenme ve görev yönünden örgütlenmedir406.
a) Kuruluş Yönünden Örgütlenme
Kuruluş yönünden idari yargı alanında başlıca iki sisteme rastlanmaktadır, idari yargı yerleri, kimi ülkelerde «Danıştay», kimilerinde İse «Mahkeme» biçiminde örgütlenmiştir.
aa) Danıştay Biçiminde Örgütlenme
Kimi ülkelerde, bu arada Türkiye'de idari yargı, idare ile ilişkileri olan ve başında Danıştay'ın yer aldığı bir yargı düzeni oluşturmaktadır. Genellikle idari yargı yerleri ve başında bulunan Danıştay, hem yargı görevleri, hem de idari görevleri olan kuruluşlardır. Danıştay, yalnız idari davalara bakmakla kalmaz, bunun
405 Anayasa Mahkemesi, 28.2.1989, E. 988/32-K. 989/10, Anayasa Mahkemesi kararlar Dergisi, sayı 25,s.97 vd.
yanında hükümete görüş bildirir ve yasalarda öngörülen diğer idari işleri de yürü- tür407.
bb) Mahkeme Biçiminde Örgütlenme
İdari yargı görevleri, kimi ülkelerde, adalet mahkemelerinin dışında yer alan tam bir mahkeme niteliğine sahip kuruluşlarca yürütülmektedir. Bunlar genellikle idari mahkeme adım almakta ve başında da «Yüksek İdare Mahkemesi» bulunmaktadır. Bu tür uygulama, örneğin Almanya'da vardır. Bunlar, yalın görevli kuruluşlardır; idareyle bir ilişkisi yoktur, yalnız yargısal görevleri vardır408.
b) Görev Yönünden Örgütlenme
Görev yönünden idari yargı yerleri genel olarak iki kümeye ayrılabilir. Bunlardan biri «geniş görevli» diğeri «dar görevli» olanlardır409.
c) Geniş Görevli
Kimi ülkelerde örneğin Fransa ve Türkiye'de olduğu gibi idari yargının görev alanı oldukça geniş tutulmuştur. İlke olarak idare hukukundan doğan anlaşmazlıklar, idari yargıda giderilir. İdare hukukundan doğan anlaşmazlıklar, çok sınırlı bir biçimde adlî yargıda da giderilebilir. Böyle olabilmesi için açık yasa hükmüne gerek vardır410.
d) Dar Görevli
Dar görevli idari yargı sisteminin egemen olduğu ülkelerde, idare hukukundan doğan tüm uyuşmazlıklar idari yargıda giderilmez. Çoğu kez, idari işlemin iptali için açılan davalar, idari yargı yerlerinde, idarenin mali sorumluluğunu gerektiren davalar, adalet mahkemelerinde karara bağlanır. Örneğin, Belçika ve İtalya’da idari yargının görev alanı dar tutulmuştur411.
407 Gözübüyük-Tan (2001): s. 971. 408 Gözübüyük-Tan (2001): s. 971–972. 409 Gözübüyük-Tan (2001): s. 972. 410 Gözübüyük-Tan (2001): s. 972. 411 Gözübüyük-Tan (2001): s. 972.
2.Türkiye'de Uygulanan İdari Yargının Özellikleri
Ülkemizde uygulanan idari yargının özelliklerinden başlıcaları aşağıdaki gibi sıralanabilir412:
a) İdari yargı sistemimiz dayanağını Anayasa'dan alır. Ülkemizde idarenin yargı denetiminin “idari yargı” yolu ile yapılması, Fransa ve Anglo-Amerikan ülkelerinden farklı olarak Anayasa'ya dayanır.
b) İdari yargı sistemimiz Danıştay biçiminde örgütlenmiştir. Danıştay hem yargısal, hem de idari görevleri olan bir yüksek mahkemedir.
c) İdari yargı sistemimizde, «genel görev» ilkesi uygulanır. İdarenin, idare hukukundan doğan eylem ve işlemlerine karşı idari yargıda dava açılır. Bunun için, açık bir yasa kuralına gerek yoktur. İdari işlemlere karşı adalet mahkemelerinde dava açılabilmesi için, açık bir yasal düzenlemeye gerek vardır.
d) İdari yargının görev alanı, geniş tutulmuştur. İdari yargıda, hem idari işlemlerin iptali, hem idarenin eylem ve İşlemlerinden doğan haksızlıkların giderilmesi dava edilebilir.
e) İdari yargı, iki dereceli olarak örgütlenmiştir. İlk derece mahkemesi olarak, Danıştay, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleri yer alır. İlk derece mahkemelerinin kararlarına karşı temyiz yoluna başvurulabilir.
İdarî yargıda genel görevli mahkeme, idare mahkemeleridir. Danıştay ve vergi mahkemeleri özel görevli yargı yerleridir. İdari yargı alanında iki yüksek mahkeme vardır. Bunlardan biri Danıştay, diğeri Askerî Yüksek İdare Mahkemesi'dir. Askerî Yüksek İdare Mahkemesi özel görevli bir yüksek mahkemedir. Bir de bunlara özel nite- likli bir yargı yeri olan Sayıştay da eklenebilir413.
İdarenin işlem ve eylemleri üzerindeki yargı denetimi, kural olarak hukuka uygunluk açısından yapılır. İdarenin eylem ve İşlemlerinin yerindeliği yargı yerlerince denetlenmez. Yerindelik denetimi, yargısal denetimin dışında kalan diğer denetim yollan ile yapılabilir414.
412 Gözübüyük- Tan: (2001).s.973–974. 413 Gözübüyük-Tan (2001): s. 974. 414 Gözübüyük-Tan (2001): s. 974.