A- Genel Olarak
Hukuk devleti ilkesinin gerekleri konusunda bir görüş birliği yoktur. Bu gereklerden bazıları, ülkelerin içinde bulunduğu duruma göre önem kazanmakla veya savsaklanabilmektedir228. Gözübüyük ve Soysal’a göre Hukuk Devletinin unsurları (gerekleri) Aşağıdaki şekilde sıralanabilir229:
“Temel hakların güvenceye bağlanması; Hukuk devletinin ilk gereği, temel hakların güvence altına alınmasıdır. Bu amaçla temel haklar anayasada gösterilir. Bunların düzenlenmesi ve sınırlanması da anayasaların koyduğu ilkeler doğrultusunda, ancak yasa ile yapılır ve yöneticilerin takdirine bırakılmaz.
Yasaların anayasaya uygunluğu; Yasaların anayasaya aykırı olmayacaklarını belirtmek yeterli değildir. Bunun yanında yasaların anayasaya uygunluğunu sağlayacak bir denetim mekanizmasının da kurulması gerekir. 1961 ve 1982 Anayasalarında, bu görev Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Anayasa Mahkemesinin bu alandaki yetkisine, 1961 Anayasasına göre, Anayasa ile hem başvuranlar açısından, hem de içerik açısından bazı kısıtlamalar getirilmiştir (md. 148,152).
Yasaların genel olması; Yasaların genel olması, benzer durumların aynı çözümlere bağlanması demektir. 1961 Anayasası bunu dolaylı olarak yasa önünde eşitlik İlkesi olarak belirtmiştir.1982 Anayasası bununla da yetinmeyerek, “Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek” zorunda olduğu kuralım getirmiştir (md. 10/3).
227 Kaboğlu (1990):s. 166. 228 Gözübüyük (1993):s. 145.
Yönetimin hukuka bağlılığı; Hukuk devleti ilkesinin en önemli gereklerinden biri kuşkusuz, kuralları uygulayacak, devlet işlerini yürütecek olan yönetimin, hukuk düzenine bağlı olmasının sağlanmasıdır.
Anayasa, 1961 Anayasası gibi, yönetimin hukuka uygunluğunu sağlamak için çeşitli önlemler almıştır. Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin Anayasaya ve yasalara uygun olarak yerine getirileceğini (md. 8); Anayasa kurallarının yalnız yasama ve yargı organlarını değil, yürütme ve idare makamlarını da bağlayacağını öngörmüştür (md. 11). Anayasa bundan başka yönetimin hukuka uygunluğunun yargısal denetimi için özel düzenlemelere gitmiş, yönetimin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğunu belirtmiştir (md. 125).”
Demir de kitabında230; Gözübüyük ve Soysal’a katılarak, Hukuk Devleti ilkesinin gerçekleşmesi için her şeyden önce vatandaşlara tanınan temel hak ve özgürlüklerin kolay değiştirilemeyecek metinlerde ve Anayasalarda sayılması, bunların sınırlandırılmasının da ancak belirli nedenlerle ve yasayla yapılabilmesi gerektiğini belirtmiştir. Aksi halde, örneğin temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasının Bakanlar Kurulu kararnamelerinin konusu yapılması, her iktidara göre bir özgürlük anlayışının yürürlüğe konmasına yol açabilir. Bunu önlemek için Anayasamız “Temel Haklar ve Ödevler” kısmında temel hak ve özgürlükleri sadece saymakla kalmamış; aynı zamanda bunların yalnız “belirli sebeplerle” ve “kanunla” sınırlandırılabileceği kuralını koymuştur.
Bu nedenler “Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğü, milli egemenliğin, Cumhuriyetin, milli güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması”ydı (md. 13). Bu “genel” nedenler yanında, ayrıca Anayasa'nın ilgili maddelerinde birtakım “özel” nedenler de öngörülmüştü: Yerleşme özgürlüğünün “sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak” amacıyla “kanunla” sınırlandırılabilmesi gibi (md. 23).
Diğer bir taraftan temel hak ve özgürlüklerin anayasalarda sayılması ve sınırlandırmanın sadece belirli nedenlerle ve yasayla yapılması dışında güçler ayrılığı ilkesinin göz önünde tutulması, devlet içindeki güçlerin bir elde
toplanmasının önlenmesi, yetki kullananların karşılıklı denetleme yollarına bağlı tutulması ve bu amaçla belli görevleri (yasama ve yürütme gibi) belli dönemlerde (seçim dönemleri gibi) yerine getirenlerin yetkilerinin üstün bir metinle (Anayasayla) sınırlandırması ve bu sınırlandırmanın “Anayasaya uygun” olması gerekmektedir. Nitekim Anayasamız, temel hak ve özgürlüklerle ilgili “özel sınırlamaların” “Anayasanın özüne ve ruhuna” uygun olacağını, “demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağını ve öngörüldükleri amaç dışında kullanılamayacağını” hükme bağlamıştır (md. 13). Bu kural, “kanunlar Anayasaya aykırı olamaz” hükmüyle tamamlanmaktadır (md. 11). Bu olgu, yasaların “Anayasaya” uygunluğunu denetleyecek bir mekanizmanın (Anayasa Mahkemesi'nin) kurulmasını gerektirmiş ve 1962 yılında kurulan Anayasa Mahkemesi, bağımsız bir yargı kuruluşu olarak, “hukuk devleti” anlayışının gerçekleşmesini sağlayan en önemli ve temel güvenceyi oluşturmuştur231.
Demir’e göre “hukuk devletinde” sadece yasa yapılmasının hukuka uygun olması yetmez, kanunların uygulanmasının da hukuka uygun olması gerekir. Nitekim Anayasa'mız, yöneticilerin hukuka bağlılığını sağlamak için çeşitli kurallar getirmektedir: Önce “Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu” tarafından yerine getirilen yürütme yetkisi ve görevinin, “Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı” hükme bağlanmıştır (md. 8). Sonra da “Anayasa hükümlerinin” yalnız yasama ve yargı organlarını değil, aynı zamanda “yürütme organını ve idare makamlarını” da bağlayacağı belirtilmiştir (md. 11). Nihayet, temel hak ve özgürlüklere “genel ve özel sebeplerle” getirilen sınırlamaların, hiçbir şekilde “öngörüldükleri amaç dışında kullanılamayacakları” açıklanmıştır (md. 13)232.
Gerek yasaların Anayasaya uygunluğunun denetlenmesinde, gerek yöneticilerin hukuka bağlılığının sağlanmasında yargı organlarının bağımsızlığı son derece büyük önem taşımaktadır. Mahkemelerin kuruluşundan yargıç ve savcıların güvencesine kadar uzanan “yargı bağımsızlığı” ilkesi, gerçekleştirilmesi hiç de kolay olmayan bir ilkedir. Ama “yargı bağımsızlığının” gerçekleştirilmesi, vatandaşların gözünde yargı organlarına duyulan güvenin kökleşmesine yol açar. Sonuçta da, özellikle temel hak ve özgürlükleri kısıtlayan yasaların değişen koşullara göre keyfi olarak yorumlanması ve uygulanması ile insanların önceden
231 Demir (1998): s. 271. 232 Demir (1998): s. 272.
belli olmayan ölçülerle cezalandırılması önlenmiş olacaktır. Bu açıdan bakınca, “kanuni hâkim güvencesi”ne ilişkin Anayasa hükmü, hukuk devleti bakımından büyük önem kazanmaktadır: “Hiç kimse kanunen tâbi olduğu mahkemeden başka bir merci önüne çıkarılamaz. Bir kimseyi, kanunen tâbi olduğu mahkemeden başka bir merci önüne çıkarma sonucunu doğuran yargı yetkisine sahip olağanüstü merciler kurulamaz” (md. 37). Bunun anlamı, suçun işlenmesinden önce “olağan mahkemelerin” kurulmuş olması; sanıklardan ör yargıçların belli olmasıdır. Bunun karşıtı, suçlara ve sanıklara göre “olağanüstü mahkemeler” kurmak ve buralara yargıç atamaktır. Buna, mahkemelerin ve yargıçların bağımsızlığını ortadan kaldıran hükümler de eklenince, hukuk devleti ilkesi iyice zedelenmiş olur. Öyleyse, “kanuni hâkim güvencesi” sanığın suçu işlediği anda yürürlükte olan yasalara göre kurulmuş bulunan bir mahkemede, o davaya bakması gerekli yargıç tarafından yargılanması demektir. Hukuk devletinin somutlaştırılmasında ve vatandaşların belli bir güven duygusuyla yaşayabilmelerinde bunun önemi çok büyüktür233.
Tanör ve Yüzbaşıoğlu ise Hukuk Devletinin unsurlarından bahsederken; Hukuk Devletinin yapıcı unsurları deyimini kullanmış ve bunu da şu şekilde sıralamıştır234;
a. Devletin hukuka ve demokratik bir anayasaya uygunluğunu sağlayan ilke ve kurallar,
b. Bu uygunluğu pekiştirecek yargı denetimi, (adlî, idarî mahkemeler, anayasa yargısı),
c. Bu mekanizmanın etkin işleyişi için gerekli olan yargı bağımsızlığı (ta- rafsızlık, yargıç güvenceleri),
d. Adil yargılanma (fair trial) ilkesinin gerektirdiği güvenceler.
Gözler, Türk Anayasa Hukuku kitabında Hukuk Devletinin unsurlarını “Hukuk devletinin gerekleri veya varlık şartları nelerdir? Diğer bir ifadeyle, bir devletin, hukuk devleti olarak nitelendirilebilmesi için hangi şartları taşıması gerekir?” sorularına cevap arayarak Hukuk Devletinin varlık şartlarını ortaya koymaya çalışmıştır235.
233 Demir (1998): s. 272,273.
234 Tanör-Yüzbaşıoğlu (2005): s. 90,91. 235 Gözler (2000a):s.173,176.
Gözler’e göre, Hukuk devleti, hukuka bağlı olan devlet demek olduğuna ve devlet de, yasama, yürütme ve yargı organlarından oluştuğuna göre, hukuk devletinin üç temel gereği vardır: (1) Yasama organı hukuka bağlı olmalıdır. (2) Yürütme organı hukuka bağlı olmalıdır. (3) Yargı organı hukuka bağlı olmalıdır236. Özbudun ise kitabında Hukuk Devletinin unsurlarını sorgularken237; “Hukuk devletinin başlıca varlık şartları nelerdir?”sorusu ile başlamıştır. Özbudun’a göre bu ilke, her şeyden önce devletin işlemlerinin hukuk kurallarına bağlılığını ifade eder. Hukuk kurallarına bağlılığı sağlayacak mekanizma ise, devletin eylem ve işlemlerinin yargı denetimi altında bulunmasıdır238.
Hukuk devleti denilince, i l k olarak yürütmenin hukuka bağlılığı ve yürütme işlemlerinin yargı denetimi altında bulunması akla gelmekledir. Bunu, daha çok tarihsel sebeplerle açıklamak mümkündür. Hukuk devleti ilkesinin mücadelesinin yapıldığı gecen yüzyıllarda, yürütme organı genellikle kral ve onun bakanlarından oluştuğu için bu dönemlerde kişi haklarına karşı saldırının ancak yürütme organından gelebileceği dolayısıyla vatandaşların hukukî güvenliğinin sağlanabilmesi için yürütme organını hukukla bağlamanın gerekli ve yeter olduğu düşünülmüştür. Kişi haklarının, milli iradeden doğan yasama organına karşı da korunmasının gerekebileceği, tarihsel bakımdan daha sonraları ortaya çıkan ve benimsenen bir düşüncedir. Nitekim yasama organının yargısal denetimi bazı demokratik ülkelerde henüz kabul edilmemiş olduğu halde, yürütmenin yargısal denetimi, bütün demokratik ülkelerde yerleşmiş bir kuraldır239.
Atar’ın kitabı incelendiğinde ise Atar’ın görüşleri de, Özbudun ile aynı paralelde gitmektedir240. Atar kitabında Hukuk Devletinin unsurlarını (gereklerini), üç ana başlık altında toplamıştır. Bunlar; Devlet organlarının hukuka bağlı olması, birey hak ve hürriyetlerinin tanınması ve korunması, bireylerin hukuki güvenlik içerisinde olması şeklinde görülmektedir. Biz de konuyu bu sıra dâhilinde incelemeye devam edeceğiz.
236 Gözler (2000a):s.173. 237 Özbudun (2005): s.113 238 Özbudun (2005): s.113 239 Özbudun (2005): s.113,114. 240 Atar (2005): s.87,96.
B- Devlet Organlarının Hukukla Bağlı Olması
1.Yasama, Yürütme Ve Yargı Organlarının Hukukla Bağlı Olması
Hukuk devletinin temel gereği, başka bir ifadeyle varlık şartı devletin bütün işlemlerinin hukuka bağlı olmasıdır241. Devletin hukuki açıdan üç temel fonksiyonu ve bunları yürütmekle görevli üç temel organı vardır: Yasama fonksiyonu yasama organınca, yürütme fonksiyonu yürütme organınca ve yargı fonksiyonu da yargı organınca yerine getirilir. O halde devletin hukuka bağlılığı, yasama, yürütme ve yargı işlemlerinin hukuka bağlı olması anlamına gelir242.
a) Yasama Organının Hukuka Bağlılığı
Yasama organının hukuka bağlılığı esas itibariyle Anayasaya bağlılığı demektir. Anayasanın 11'inci maddesinde de, Anayasa hükümlerinin “yasama organını bağlayan temel hukuk kuralları” olduğu belirtilmiştir. O halde yasama organı olan Türkiye Büyük Millet Meclisi Anayasaya aykırı işlem yapmamalıdır. Meclisin vatandaşlarla ilgili düzenlemeleri kanunla yapması gerektiğinden özellikle kanunların Anayasaya aykırı hükümler içermemesi gerekir. Nitekim Anayasanın 11'nci maddesinin ikinci fıkrasına göre, “kanunlar Anayasaya aykırı olamaz”243.
b) Yürütme Organının Hukuka Bağlılığı
Yürütme organının Anayasaya ve kanunlara bağlı olmasını ifade eder, Anayasanın 8'inci maddesine göre, yürütme yetkisi ve görevi Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir. Burada bir kurallar kademelenmesi (normlar hiyerarşisi) vardır. Anayasanın 11'inci maddesine göre de, Anayasa hükümleri, yürütme organını ve idarî makamları bağlayan temel hukuk kurallarıdır. Pozitif kaynağı Anayasanın bu hükümleri olan “idarenin kanuna bağlılığı ilkesi” anayasa ve idare hukukunun Önemli bir kuralıdır. Yürütme organının hukuka bağlılığı, yürütmenin bütün işlemlerinin
241 Atar (2005): s.87, Özbudun (2005): s.113 242 Atar (2005): s.87,Gözler (2000a): s.173,176.
kanuna dayalı olarak yapılmasını ve kanunlara uygun olmasını zorunlu kılar. Dolayısıyla, yürütme organı Anayasaya ve kanunlara aykırı düzenleyici ve bireysel işlemler yapmamalıdır244.
Tüzükler, Anayasaya ve kanunlara; yönetmelikler, Anayasaya, kanunlara ve tüzüklere; bireysel işlemler ise bunların hepsine uygun olmalıdır. Yürütme organının hukuka bağlılığı, bireyler hakkında somut işlem yapması nedeniyle uygulama bakımından çok büyük öneme sahiptir245.
c) Yargı Organının Hukuka Bağlılığı
Yargı organının hukuka bağlılığı; Mahkemelerin, Anayasaya, kanunlara ve hukuka uygun olarak karar vermesi anlamına gelir (AY.m.138). Anayasanın 11'inci maddesinde de, Anayasa hükümlerinin yargı organlarını bağlayan temel hukuk kuralları olduğu belirtilmiştir. Anayasa Mahkemesi, anayasaya aykırılık iddiasıyla önüne getirilen kanunları denetlerken bunlarla bağlı olmayıp, Anayasa hükümleri ile bağlıdır246.
2. Devlet Organlarının Bağlı Olacağı Hukukun Niteliği ve Kapsamı
Her şeyden önce şunu belirtmek gerekir ki, hukuk devletinde egemen olması gereken hukuk, insan hak ve hürriyetlerini tanıyan, vatandaşlar için hukuki güvenlik sağlayan, adil ve evrensel standartlara uygun bir hukuktur247. Hukuk kurallarının genellik, ilan edilme, geçmişe yürümeme, açık-seçik olma, çelişmezlik, uyulabilirlik, nispi süreklilik ve ilan edilen kural ile resmi faaliyetler arasında uyum olması gibi özelliklere sahip olması gerekir248.
Devlet organlarının bağlı olduğu hukukun kapsamında Türk pozitif hukukuna dâhil kurallar ile hukukun genel ilkeleri yer alır. Bunun yanı sıra insan
244 Atar (2005): s.87; Tanör-Yüzbaşıoğlu (2005): s.91; Gözler (2000a): s.174. 245 Atar (2005): s.88. Tanör-Yüzbaşıoğlu (2005): s.92; Gözler (2000a): s.174,175. 246 Atar (2005): s.88; Erdoğan (2001):s.84; Gözler (2000a): s.176.
247 Atar (2005): s.88.
hakları alanında tarafı olunan uluslar arası sözleşmelerle belirlenen standartlar da devlet organlarının bağlı olduğu hukuku biçimlendirir249.