Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları

1970’li yıllarda yaşanan ekonomik krizlerin bir reçetesi olarak sunulan kamunun ekonomideki ağırlığını azaltma çalışmaları özelleştirme kavramının sıklıkla gündeme gelmesini sağlamıştır. Bu bağlamda Türkiye’de 1980’li yıllar itibariyle Türkiye’nin iktisat tarihine “24 Ocak Kararları” olarak geçen istikrar tedbirleri uygulaması ile serbest piyasa ekonomisine geçiş sürecini başlatmıştır.

24 Ocak kararlarının temel amaçları, KİT’lerin Türkiye ekonomisi üzerindeki yükünü azaltarak, serbest piyasa ekonomisi şartlarına göre çalışmalarını sağlayacak iyileştirme çalışmalarına başlamak, KİT’leri zamanla özel sektöre bütünüyle devretmek, fiyat oluşum sürecini serbest piyasa mekanizmasına bırakmak, yabancı sermaye girişimini teşvik edici önlemler almak ve ithal ikameci bir iktisat politikası yerine ihracatı arttırmayı, ithalatı ise serbestleştirmeyi hedef alan bir ticaret politikası izlemek şeklinde ifade edilmiştir.

1985-1989 yıllarını kapsayan beşinci beş yıllık kalkınma planında ilk kez KİT’lerin özelleştirilmesi gündeme gelmiş, 1990-1994 yıllarını kapsayan altıncı beş yıllık kalkınma planında ise özelleştirmenin temel amacı KİT’lerde etkinliği arttırmak ve sermayenin tabana yayılmasını sağlamak olarak belirlenerek bu doğrultuda özelleştirme faaliyetlerinin süratle gerçekleştirilmesi gerektiği belirtilmiştir.

Türkiye’de süreç içerisinde çeşitli kanun ve kararnameler çıkarılmış olsa da özelleştirme uygulamalarına ilişkin en kapsamlı ve temel nitelik taşıyan hukuksal altyapı 24.11.1994 tarih ve 4046 sayılı “Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun

Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” ile oluşturulmuştur (Ketenci,

2014: 8-9).

Türkiye’de, 24 Ocak 1980 yılında ekonomide liberalleşme hareketleri başlamıştır. 24 Ocak kararları olarak bahsedilen bu hareket neticesinde özellikle özelleştirmeler konusunda önemli gelişmeler gözlenmiştir. Daha sonra ise ekonomide serbestlik getiren ve kamu varlıklarının özel sektöre satışlarına ve/veya belirli bir süreliğine kiralanmasına izin veren 2983 sayılı kanun 29 Şubat 1986 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Ayrıca 1986 yılında, 3291 sayılı kanun ile özelleştirme faaliyetlerinin yürütülmesini kontrol edebilmek adına Toplu Konut İdaresi kurulmuştur. İstanbul Menkul Kıymetler Borsası ise 1 Şubat 1986 tarihinde 50 şirket ile faaliyetlerine başlamıştır. Daha sonra 11 Ağustos 1989 tarihinde yapılan düzenleme ile de yabancı yatırımcıların Türkiye’de yatırım yapmalarını engelleyen tüm düzenlemelere son verilmiştir. Son olarak 24 Kasım 1994 yılında yürürlüğe giren 4046 sayılı özelleştirme kanunu ile Özelleştirme İdaresi kurulmuştur. Bahsedilen tüm bu gelişmeler, Türkiye’de özelleştirmenin temelini oluşturmuştur. Türkiye’de 1986 yılında başlayan özelleştirme süreci hala devam etmektedir.

24 Ocak 1980 tarihinde Türk hükümetinin ilan ettiği ekonomik düzenlemeler ile başlayan serbestleştirme hareketinin temelinde yatan esas gerekçeler şu şekilde ifade edilmiştir:

 İhracatı artırma konusunda gerekli düzenlemeler yapılacak,

 Kamu kurumlarının ve bunların bağlı ortaklıklarının özelleştirilmesi konusunda gerekli tedbirler alınacak,

 Geçmişte kullanılan sabit kur politikası yerine dalgalı kur politikasına geçilecek,  Hükümet, piyasaya olan müdahalelerini azaltacak ve piyasa tarafından belirlenen faiz

oranlarına direkt olarak müdahalede bulunmayacak.

1985 yılında, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından bir özelleştirme planı hazırlanmıştır. Hazırlanan bu plan çerçevesinde ilk olarak Tuban Turizm, THY, USAŞ, Yemsan, Çitosan, TPAO ve Etibank gibi kamu şirketlerinde özelleştirme faaliyetlerine

başlanmıştır. DPT tarafından hazırlanan özelleştirme planında yer alan amaçlar şunlardır (Simga-Mugan ve Yüce, 2003: 89-90):

 Ekonomide üretkenliği ve verimliliği artırmak,  Sunulan hizmet ve ürünlerdeki kaliteyi artırmak,  Sermaye piyasasının gelişimini hızlandırmak,

 Kamu tarafından şirketlerin fonlanma ihtiyacını en düşük seviyeye çekmek,  Çalışanlar tarafından hisse alımlarının teşvik edilmesi ile üretkenliği artırmak,  Piyasalardaki kamu-özel dengesini daha makul bir seviyeye çekmek,

 Yabancı yatırımcıları Türkiye piyasasına çekmek,

 Hükümete farklı altyapı alanlarında kullanılmak üzere yeni kaynaklar sağlamak. Özelleştirme planında yer alan ve yukarıda bahsedilen amaçlar dikkate alındığında, üzerinde durulan en önemli konunun verimli üretime geçmek ve iyi dengelenmiş bir sermaye piyasası oluşturmak olduğu göze çarpmaktadır. Özellikle 1994 yılında Özelleştirme İdaresi’nin kurulmasından sonra kamu kurumları, politik etkilerden uzak ve daha serbest şekilde işletilmeye başlamıştır. 1985 ile 1998 yılları arasında 177 kurum tam veya kısmi şekilde özelleştirme kapsamına alınmış ve yine bu dönemde gerçekleştirilen özelleştirme faaliyetlerinden toplamda 4,5 milyar dolar gelir sağlanmıştır.

Özelleştirme, ekonomideki kamu etkisini azaltmayı amaçlayan küresel bir eğilimdir. 1980 yılından itibaren kamu mülkiyetindeki şirketlerin sayısı, özelleştirmelerin etkisi ile dünya genelinde gittikçe azalmaya başlamıştır. Diğer tüm gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de özelleştirme faaliyetleri 1980 yılından sonra hız kazanmış ve 1986-2009 yılları arasında özelleştirmelerden yaklaşık 36,5 milyar dolar gelir elde edilmiştir. Özellikle 2002 yılından itibaren hız kazanan özelleştirmelerde yüksek kâr oranına sahip ve stratejik önemi yüksek olan TÜPRAŞ petrol rafinerisi, ERDEMİR demir çelik ve Türk Telekom gibi şirketler özelleştirme kapsamına alınmıştır. Bu özelleştirmelerden sonra kamu mülkiyetindeki şirketlerin gayri safi yurt içi hasıladaki payı %6,24’ten (1985) %1,39’a kadar (2008) gerilemiştir.

Özellikle gelişmekte olan ülkelerde özelleştirme konusunun zaman zaman IMF gibi uluslararası finansal kuruluşlar tarafından zaman zaman borç vermek için bir baskı aracı olarak da kullanıldığı görülmektedir. Bu durum, finansal açıdan zor durumda olan ve borç bulmak zorunda kalan ülkeleri özelleştirmeye iten nedenlerden biridir (Şahin, 2010: 484).

Türkiye’de özelleştirme yöntemlerinden; %44 oranında tesis ve varlık satışı, %36 oranında blok satış, %16 halka arz, %2 Borsa İstanbul’da satış ve yine %2 oranında bedelli devir uygulanmış ve özelleştirmelerden 1985-2003 yılları arasında 8,24 milyar dolar elde edilmiştir. Öte yandan yıllar itibariyle en çok gelirin 12,48 milyar dolarla 2013 yılında elde

edildiği görülmektedir. 1986-2015 yılları arasında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarından elde edilen gelirlerin yıllar itibari ile dağılımı Şekil 2.1 üzerinde gösterilmiştir.

Şekil 2.1 Türkiye’de 1986-2015 Dönemi Özelleştirme Gelirlerinin Dağılımı

Kaynak: ÖİB, 2015

Özelleştirme çalışmaları, 1984 yılında kamuya ait yarım kalmış tesislerin tamamlanması veya yerine yeni bir tesis kurulması amacı ile özel sektöre devri uygulamaları ile başlamıştır.

1986 yılından itibaren hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından Mart 2015’e kadar 204 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi yapılmış ve bu kuruluşlardan 194’ünde hiç kamu payı kalmamıştır. 1986 yılından bugüne kadar gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 65,5 milyar $ düzeyindedir.

Bir bölümü vadeli ve döviz cinsinden gerçekleştirilen bu hisse senedi ve varlık satış işlemlerinden Mart 2015 itibariyle 57,9 milyar $ net giriş sağlanmıştır. Özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardan elde edilen 4,8 milyar $ temettü geliri ve 1,6 milyar $ diğer kaynaklarla birlikte 1985 – Mart 2015 dönemi toplam kaynakları 64,2 milyar $ düzeyine ulaşmaktadır.

Aynı dönemde özelleştirme uygulamaları çerçevesinde 61,4 milyar $ tutarında kullanım gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarına ilişkin kullanımların % 98’lik bir bölümü,

0 2 4 6 8 10 12 14

Milyar $

kapsamdaki kuruluşlara sermaye iştiraki, kredi borçları ve personel ödemeleri, özelleştirme bonoları ve Hazine’ye aktarmaya ilişkin ödenen tutarlardır.

Özelleştirme uygulamaları sonucunda elde edilen kaynakların kullanımı 2 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunlardan ilki özelleştirme kapsamındaki kuruluşlara yapılan ödemelerdir. 20,2 milyar $ düzeyinde ve toplam kaynakların %33’ünü kapsayan bu tutar, kuruluşlara yapılan sermaye iştirakleri, verilen krediler, ilgili kuruluşlara ödemeler, çalışanlara yönelik iş kaybı ve özelleştirme sonrası tazminatları ile emeklilik primi ödemeleri gibi kullanım kalemlerinden oluşmaktadır. İkinci büyük kullanım kalemini ise, aynı tarih itibariyle 40,5 milyar $ düzeyinde olan toplam kullanımların % 66’sını kapsayan bölümü Hazineye ve Hazine bünyesinde bulunan Kamu Ortaklığı Fonu’na (Kamu Ortaklığı Fonuna, 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe giren 4568 sayılı Kanun çerçevesinde, 2001 yılından beri aktarma yapılmamıştır. 2001 yılı sonrasında yapılan aktarmalar Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilen tutarlardır) yapılan aktarmalardan oluşturmaktadır. Kamu Ortaklığı Fonu’nun kullanım alanı ise mevzuatla sadece baraj, otoyol ve içme suları gibi altyapı tesislerinin finansmanıyla sınırlandırılmıştır.

Yukarıda belirtilen iki ana kullanım kalemi toplamı olan 60,7 milyar $ düzeyindeki tutar, toplam kullanımların % 99’unu kapsamakta ve özelleştirme olgusu var olsa da olmasa da devletin bir şekilde Hazinesinden yapmak zorunda olduğu ödeme tutarlarından oluşmaktadır. Bu arada özelleştirmeye bağlı olarak yapılan ve gider-masraf olarak tanımlanabilecek, uygulamalar için yapılan danışmanlık, ihale ilanları ile reklam ve tanıtım giderleri ise toplam kullanımların yalnızca % 1’ini oluşturmaktadır (www.öib.gov.tr).