Türk Sanat Piyasası

Os anos 1980 se iniciaram no Brasil em uma conjuntura política de luta pela redemocratização do país e de ascendência da mobilização social, colocando em evidência o quadro de desigualdade social, degradação ambiental e déficit habitacional que compunha o cenário dos problemas urbanos brasileiros.

As reivindicações sociais ocorridas em momentos anteriores abrigavam desde movimentos vinculados ao mundo do trabalho ou a determinados problemas – como a falta de transporte público – até movimentos ligados à posse da terra. Destaca-se, nesse processo, o Movimento Contra a Carestia (anteriormente denominado Movimento do Custo de Vida)116,

116 _{O Movimento do Custo de Vida, mais tarde denominado Movimento Contra a Carestia, representou um} movimento contra a defasagem crescente do poder aquisitivo dos trabalhadores de São Paulo, diante da inflação e contenção salarial. A defasagem crescente entre o poder de compra e os preços era perceptível. Esse movimento contou com a participação de mulheres nas mobilizações, uma vez que elas eram quem mais controlava os orçamentos domésticos (MARICATO, 1997b, p. 71).

na década de 1970, e o Movimento pela regularização de loteamentos clandestinos (em bairros periféricos), sobretudo na cidade de São Paulo (MARICATO, 1997b). Apesar de não estarem articulados entre si, ambos tinham em comum a resistência ao regime autoritário, a construção de um novo regime de liberdade e a esperança de uma sociedade mais justa e democrática. Revoltas suburbanas ocorridas principalmente nos ônibus e trens de São Paulo e do Rio de Janeiro também exemplificam o acirramento dos movimentos sociais urbanos naquela década. A contestação se dava por conta da precariedade dos serviços de transportes coletivos, ainda sem uma ligação direta com a política mais geral ou com os demais movimentos populares (MARICATO, 1997b).

Em geral, os movimentos sociais urbanos dos anos setenta eram constituídos por associações que aglutinavam desde favelados, ou moradores de loteamentos clandestinos, até um contingente vasto e variado de camadas populares. Congregados em torno de entidades de bairro, paróquias ou outras formas de defesa, reclamavam por melhores condições de habitação, transporte, saúde ou saneamento (KOWARICK, 1979). Nos anos 1980, os movimentos sociais passaram a se articular para transformar suas demandas e reivindicações em direitos a serem reconhecidos pelo Estado. A experiência acumulada nos movimentos populares da década anterior forneceu bases para o amadurecimento dessas reivindicações. Concomitantemente, as organizações populares nas esferas municipal, estadual e nacional se consolidaram (SILVA, 2003, p. 73). Destaca-se, nessa década, o movimento articulado pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que em 1982, quando da 20ª. Assembléia Geral da CNBB, aprovou um documento intitulado “Solo Urbano e Ação Pastoral”, criticando a reserva de terrenos urbanos com fins especulativos e a política de remoção de favelas. O texto propunha, por exemplo, a regularização fundiária de assentamentos informais, o combate à ociosidade do solo urbano e o condicionamento da propriedade urbana a sua função social (BASSUL, 2004, p. 82).

As circunstâncias vividas no início da década criaram as condições de articulação de novos movimentos sociais em torno de uma bandeira única – a reflexão sobre problemas urbanos – com demandas por cidadania e pelo direito à cidade, antecedendo o surgimento do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), do qual falaremos adiante. É nesse contexto que é apresentado o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano – PL n.º 775/83 – explicitando a importância que a discussão em torno da questão urbana adquiria no país.

No entanto, antes do projeto de lei ser apresentado no Senado Federal, o Jornal da Tarde e o Estado de São Paulo publicaram, com exclusividade, o Anteprojeto de Lei de

Desenvolvimento Urbano do Poder Executivo, em 27 de janeiro de 1982 (SILVA, 2003, p. 27). O anteprojeto de 1982 foi preparado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU117, órgão que, até o governo do presidente João Baptista Figueiredo, pertencia à Secretaria de Planejamento, sendo depois vinculado ao Ministério do Interior.

Esse anteprojeto explicita a questão social como fundamento para o “desenvolvimento urbano”, por meio da noção de “função social da propriedade”. Entre os objetivos e diretrizes da política de “desenvolvimento urbano”, indica, no seu artigo 2º, formas de atuação do poder público, no sentido de fazer cumprir a função social da propriedade:

I – redução dos desequilíbrios regionais do desenvolvimento pela ordenação do processo de criação e expansão dos núcleos urbanos, especialmente mediante: a) a prevenção e correção das distorções e disfunções do crescimento urbano; b) contenção da excessiva concentração urbana; c) a indução, ordenação e reorientação das migrações internas;

II – expansão ordenada e socialmente desejável das zonas urbanas;

III – condicionamento da propriedade imobiliária urbana à sua função social mediante: a) igualdade de oportunidade de acesso à propriedade urbana, garantindo- se o direito de moradia a todas as camadas da população; b) justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; c) repressão ao abuso do poder econômico no mercado imobiliário urbano, inclusive com vistas a evitar a valorização indevida dos terrenos; d) regularização fundiária e urbanização específica de áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda; e) subordinação do direito de construir aos interesses urbanísticos; f) fortalecimento do direito de posse às populações de baixa renda;

IV – controle do uso do solo urbano de modo a evitar; a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) proximidade de usos incompatíveis, ou indesejáveis; c) o parcelamento do solo urbano e edificação vertical excessivo com relação à infra- estrutura e aos serviços e equipamentos sociais urbanos; d) a ociosidade do solo urbano edificável, inclusive com vistas a evitar a indesejável valorização dos terrenos; e) a deterioração das áreas urbanizadas;

V – adequação dos investimentos públicos, notadamente no sistema viário, nos transportes, em habitação e em saneamento, aos objetivos do desenvolvimento urbano;

VI – recuperação, pelo poder público, dos investimentos de que resulte a valorização dos imóveis urbanos;

VII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente e do patrimônio cultural e paisagístico e controle da poluição;

VIII – estímulo à participação individual e comunitário no processo do desenvolvimento urbano;

IX – estimulo à participação da iniciativa privada na urbanização.

(Incisos do Art. 2º do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano – preparado pelo CNDU em 1982, e que deu origem ao PL n.º 775/1983)

Nota-se que esse anteprojeto apresentava avanços significativos com relação ao direito à cidade, uma vez que: buscava restringir os processos especulativos sobre a terra urbana; restringir a propagação das formas clandestinas de parcelamentos e ocupação do solo

nas cidades, incluindo a possibilidade de regularização fundiária e urbanística de áreas ocupadas por população de baixa renda; corrigir as distorções da valorização da propriedade urbana, dentre outras diretrizes acima referidas.

Destaca-se também o fato da proposta de 1982 tratar a questão ambiental articulada à problemática urbana (inciso VII do art. 2º acima transcrito), algo que era novidade em uma minuta legal. Este fato deve-se à dimensão que a preocupação com o meio ambiente tomava no país, refletindo, inclusive, no nível institucional, especialmente com a aprovação da Lei n.º 6.938 de 1981, que instituiu no Brasil a Política Nacional de Meio Ambiente. Essa lei pode ser considerada um marco na institucionalização da questão ambiental no país, uma vez que estrutura o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, que passa a gerir a questão ambiental, atuando em ações de desenvolvimento e ocupação no território brasileiro, nos três níveis de governo: união, estados e municípios. Assim, a inserção da questão ambiental em uma lei que trata da temática urbana explicita o fato de que uma ocupação desordenada do espaço pode provocar sérios problemas ambientais, comprometendo recursos naturais, poluindo a cidade e deteriorando a qualidade de vida urbana.

Ressalta-se ainda que, no anteprojeto de 1982, o estímulo à participação da iniciativa privada na urbanização é explicitado no inciso IX do art. 2º. No anteprojeto de 1977, a participação da iniciativa privada foi inserida como forma de cobrar contrapartidas pela sua atuação na produção do espaço urbano. Aqui há a mudança do papel do poder público, que deve agir no sentido de estimular a participação da iniciativa privada nas ações de “desenvolvimento urbano”, embora tal estímulo não seja especificado. Nos artigos 25, 26 e 27, é explicitado o estímulo a formas de associação comunitária e participação da sociedade no processo de planejamento, algo que já havia sido delineado em 1977.

Diferentemente do anterior, este anteprojeto de 1982 propõe também a definição de Áreas Especiais – de urbanização preferencial, de renovação urbana, de urbanização restrita, de regularização fundiária e de integração regional (art. 12). Além dessas, são propostas áreas de planejamento obrigatório (art. 13), o que também não existia na minuta anterior (1977). Embora essas áreas sejam destinadas a tratamentos específicos e diferenciados com relação à regulação das formas de utilização do solo urbano, não há uma definição clara dos instrumentos a serem aplicados (tanto no âmbito urbanístico quanto no jurídico) para o alcance desses propósitos, fato que contribuiu para que tais itens não fossem incluídos na proposta final encaminhada ao Congresso Nacional. Percebe-se que o

instrumento da operação urbana, surgido anos mais tarde, será sugerido justamente com o objetivo de promover intervenções em áreas de renovação urbana, estimulando a iniciativa privada a atuar nessas áreas.

O artigo 28C do anteprojeto enumera os instrumentos que o poder público poderia utilizar para condicionar a propriedade urbana à sua função social:

I – desapropriação

II – servidão administrativa; III – limitação administrativa; IV – ocupação temporária; V – requisição;

VI – tombamento;

VII – direito de preempção;

VIII – edificação ou utilização compulsória; IX – direito de superfície;

X – direito real de concessão de uso; XI – legitimação de posse;

XII – usucapião especial.

(Art. 28C do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1982)

O artigo 28D enumera os instrumentos fiscais e financeiros:

I – tributação sobre o imóvel urbano, progressiva e regressiva, e sobre o lucro imobiliário;

II – taxação diferenciada, progressiva e regressiva; III – contribuição de melhoria;

IV – incentivos fiscais e financeiros; V – financiamento e subsídios;

VI – fundos e recursos públicos destinados ao apoio ao desenvolvimento urbano. (Art. 28D do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1982)

O capítulo VI (art. 36 a 42) define normas para a utilização do direito de superfície; e o capítulo VII (art. 43 a 47), para a utilização do direito de preempção – instrumentos que pela primeira vez aparecem com essa denominação em uma proposta legal. O que se observa com relação ao primeiro é que ele foi proposto para flexibilizar a utilização dos terrenos, sem transferência da propriedade – ou seja, transferência do poder de utilização da superfície entre particulares, por determinado período; trata-se de uma posse temporária da propriedade: extinto o prazo, a superfície do terreno volta para o domínio do proprietário. Já o direito de preempção teria o objetivo de minimizar o problema habitacional e a falta de áreas públicas para a construção de equipamentos urbanos e de lazer – fundamentos que norteavam, naquele momento, a adoção do instrumento – por meio da reserva de áreas sobre as quais o poder público teria preferência de aquisição.

O capítulo VIII explicitava a necessidade de se definir normas para a regularização da ocupação de terrenos urbanos, mas não estava concluído em 1982 – foi anexada uma nota que dizia que o assunto ainda estava sendo estudado pelo grupo técnico do Ministério do Interior. O capítulo IX definia o Sistema Federal de Desenvolvimento Urbano, especificando os órgãos e entidades responsáveis pelo “desenvolvimento” das cidades.

Houve diversas manifestações a respeito da matéria publicada pelos jornais em 1982, e que tratava da proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano. Segundo Silva (2003, p. 28), o presidente da ADEMI – Associação dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário – considerou positivas as propostas do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo e a contida no artigo 10, que concedia ao proprietário de um imóvel avaliado como patrimônio histórico a possibilidade de viabilizar, em outro local, o direito de construção vedado a sua propriedade (transferência do direito de construir). Por outro lado, o direito de preempção e as restrições de parcelamento, edificação ou utilização do terreno não agradaram o setor, sendo consideradas “medidas violentas ao mercado”. Já o presidente do IAB – na época, o arquiteto Cláudio Cavalcanti – considerou que o anteprojeto representava a busca por uma apropriação mais lógica, humana e justa do uso do solo urbano, manifestando- se favoravelmente à iniciativa. Cavalcanti teria afirmado ainda que as leis de zoneamento municipal não eram suficientes para manter um disciplinamento do uso do solo urbano, e que a proposta reforçava a necessidade dos municípios formularem planos urbanísticos e prepararem recursos técnicos e humanos para tal (SILVA, 2003, p. 29).

O anteprojeto elaborado pelo CNDU expressava a importância que os problemas urbanos e sua conseqüente necessidade de enfrentamento ganhavam no país. De fato, o processo de urbanização havia se intensificado entre 1960 e 1980, contribuindo para o agravamento dos problemas urbanos caracterizados tanto por desequilíbrios regionais quanto por uma profunda alteração na estrutura interna das cidades, que passaram a crescer de forma desordenada, fragmentada e segregada. Assim, uma legislação federal pertinente ao cumprimento do direito à cidade seria fundamental para que o poder público pudesse zelar pelos interesses sociais, fazendo cumprir a função social da propriedade, mesmo que isso significasse uma limitação do uso dos proprietários de terrenos urbanos, no que se refere ao direito de construir.

De fato, o anteprojeto ressaltava a preocupação com o uso racional do solo e com a ocupação de vazios urbanos, ação que visava combater a especulação imobiliária. Além disso, ao propor uma justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de

urbanização, deixa claro que o direito de construir não está garantido e nem se condiciona apenas ao direito de propriedade, podendo o poder público, por meio de lei municipal, determinar a edificação ou utilização compulsória de terreno urbano vago ou cobrar contrapartida do proprietário pelo benefício que ele obteve pela regulação do solo, quando esta promoveu a alteração de índices urbanísticos que levaram à valorização do terreno (capítulo V do anteprojeto). De forma geral, os instrumentos que buscavam restringir a atuação do capital imobiliário urbano, ou aqueles que buscavam recuperar para o poder público os investimentos que resultaram na valorização dos imóveis urbanos, enfrentariam problemas para ser viabilizados em uma legislação nacional, especialmente por propor maior controle à propriedade privada.

Poucas foram as alterações ocorridas entre o anteprojeto publicado em 1982 e o PL n.º 775/83 encaminhado à Câmara dos Deputados, limitando-se a modificações que não comprometiam o conteúdo final do documento. Uma dessas mudanças pode ser vista no artigo 17 do PL, que diferencia os instrumentos de “desenvolvimento urbano” – de planejamento, tributários e jurídicos – que anteriormente, no anteprojeto, eram colocados de forma indiferenciada e inespecífica:

Art. 17 – Para os fins desta Lei serão utilizados: I. o planejamento urbano;

II. os instrumentos tributários e financeiros, em especial:

a) imposto predial e territorial urbano progressivo e regressivo;

b) taxas e tarifas diferenciadas em função de projetos de interesse social; c) contribuição de melhoria;

d) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; e) fundos destinados ao desenvolvimento urbano. III. os seguintes institutos jurídicos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa; c) limitação administrativa; d) tombamento;

e) direito real de uso; f) direito de superfície;

g) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; h) direito de preempção;

IV. regularização fundiária;

V. outros instrumentos previstos em lei. (Art. 17 do PL n.º 775/83)

A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano, como foi denominado o PL n.º 775/83, reforçou a importância do planejamento urbano e a necessidade de articulação entre as políticas propostas pelos vários níveis de governo. União, Estados e Municípios deveriam atuar de forma complementar (CARDOSO, 2003). As diretrizes contidas no PL foram

sintetizadas por Cardoso (1997), destacando-se: a ordenação da expansão urbana por meio da desconcentração e da compatibilização da urbanização com a disponibilidade de infra- estrutura e equipamentos; a adequação da política fiscal e financeira, visando à recuperação de investimentos públicos que resultem em valorização imobiliária; o cumprimento da função social da propriedade, por meio da distribuição justa dos ônus e dos benefícios da urbanização e da regularização fundiária, da urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e pelo estímulo à participação da sociedade civil nas decisões e ações do poder público. Também nesse PL não há referências à operação urbana, instrumento pautado pela parceria público-privada.

Silva (2003, p. 35) chama a atenção para uma análise que Cândido Malta Campos Filho teria feito do PL n.º 775/83, em abril daquele ano118, e apresentado à Câmara do Deputados em Brasília. A grande contribuição desse evento, segundo o autor, foi o fato do arquiteto identificar os diferentes interesses dos agentes políticos diretamente relacionados ao processo de discussão da Lei de Desenvolvimento Urbano. A ênfase, portanto, foi dada ao quadro político no qual a lei se inseria e à importância da compreensão desse quadro, tanto para os que estavam a favor como para os que estavam contra o projeto de lei federal do uso do solo urbano (SILVA, 2003, p. 35). Assim, Cândido Malta teria reconhecido e apontado três posições básicas presentes no debate público em curso naquele momento:

– a primeira, basicamente contra o projeto, minimiza a existência de uma desorganização do espaço intra-urbano e procura de qualquer modo culpar unicamente o aumento populacional urbano decorrente do crescimento vegetativo como do excesso de migração campo-cidade, cidades pequenas, cidades grandes, como sendo o vetor causa dos problemas de moradia e da falta de infra-estrutura persistente nas cidades brasileiras. Coincidentemente ou não (a nosso ver não é mera coincidência), os defensores dessa posição procuram afirmar a inconstitucionalidade do projeto de lei proposto;

– a segunda posição reconhece firmemente a existência de problemas de grande importância no interior das cidades, reconhece também que os mesmos decorrem basicamente de uma especulação, não reguladora, no mercado imobiliário e que é, portanto, preciso combatê-la. Defende por isso os objetivos do projeto de lei federal que a isso mesmo se propõe, discutindo o instrumental apresentado em sua eficácia para atingir os objetivos visados;

– uma terceira posição não vê como suficientes os objetivos governamentais, afirmando que o objetivo do combate à especulação imobiliária exige não apenas o uso de armas urbanísticas, mas também a reformulação do modelo econômico vigente, pois as especulações financeiras e imobiliárias são primas entre si, e uma reforma tributária para valer, isto é, uma reforma que volte a dar recursos para os municípios e governos estaduais implicará, ou melhor, exigirá dar-se prioridade aos serviços urbanos, que são bens populares ou de salário, e que constituem parcela

118 _{Silva (2003) refere-se ao artigo do Professor Candido Malta Campos Filho, datado de 17 de junho de 1983,} referente à análise do Projeto de Lei n.º 775/83, apresentado à Câmara Federal em abril de 1983.

importantíssima, juntamente com a alimentação e o vestuário, do mercado interno. (SILVA, 2003, p. 35-36)

Ao elencar essas posições, Cândido Malta teria destacado que, provavelmente, a mesclagem das três constituiria a maioria, gerando uma quarta opção. Segundo Silva (2003, p. 36-37), as diferentes opiniões/posições acerca da LDU apresentam os seguintes argumentos básicos:

– os que desconhecem ou procuram desconhecer a especulação imobiliária urbana e seus males dão ênfase às questões migratórias e de constitucionalidade;

– os que reconhecem a problemática intra-urbana, porém, não a vinculam ao processo mais geral do desenvolvimento dão ênfase à necessidade de uma análise da instrumentação urbanística visando objetivos mais restritos, exclusivamente urbanos. Essa é a posição oficial do Governo da União a propósito do projeto de lei do uso do solo urbano enviado à Câmara Federal;

– os que percebem que dificilmente os problemas urbanos são solucionáveis apenas com a instrumentação urbanística vêem o projeto com simpatia por o considerarem um passo adiante, porém o entendem insuficiente. Insuficiente pelo lado da questão migratória, em que ele não toca [...]. É insuficiente o projeto de lei, também, pela não-interligação com outros instrumentos fiscais que atuam sobre o mercado imobiliário, como o imposto de transmissão e sobre ganhos de capital em imóveis, os quais nem merecem citação. E é insuficiente, principalmente, por não vincular a solução das questões urbanas à necessidade da reformulação do modelo econômico, redirecionando-o para o mercado interno, o que propiciaria a verdadeira e substancial reforma tributária, que traria recursos aos governos estaduais, mais especialmente aos municípios, tão necessários para a eliminação do enorme déficit de serviços urbanos, inclusive de habitação, acumulados nas cidades brasileiras nos últimos 30 anos, e que é seguramente hoje a maior porção da dívida social nacional. (SILVA, 2003, p. 36-37)

Nessas expressões, Cândido Malta deixa clara a sua percepção quanto à Lei de Desenvolvimento Urbano: o projeto era, em certa medida, incompleto e insuficiente, tanto com relação aos objetivos a serem atingidos quanto aos instrumentos previstos (SILVA, 2003, p. 38-39). Destaca-se o fato de que esta proposta recua em relação à anterior – também do governo federal (anteprojeto de 1977) –, excluindo quase totalmente o instrumento legal que tem recebido a denominação de solo criado, o que a leva inclusive a implementar a