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Algum tempo antes da discussão sobre o solo criado tomar forma em diferentes países, o Japão já havia implantado o Land Readjustment (Kukaku-seiri, em japonês), um instrumento de planejamento baseado na execução compartilhada de um projeto específico em que todos os proprietários e inquilinos contribuíam para o seu financiamento e realização, distribuindo, de maneira equilibrada, os custos e benefícios dos resultados. Os projetos eram autorizados pelos governos municipal e nacional, por meio de lei específica elaborada de acordo com os parâmetros da lei do Land Readjustment, de 1954. O mecanismo era utilizado tanto para a provisão de lotes para habitação em zonas periféricas como para a construção de

infra-estrutura urbana em zonas intensamente urbanizadas109. Deve-se ressaltar que, nesse tipo de mecanismo, os envolvidos eram, ao mesmo tempo, investidores e beneficiários, reservando-se ao poder público apenas o papel de mediador do processo. No entanto, não se tratava de um instrumento para minimizar os efeitos perversos do zoneamento; ou seja, o Land Readjustment não se destinava à minimizar os efeitos da dinâmica capitalista de produção do espaço110.

Em outros países, a regulação pública na produção do espaço urbano se dava, até então, somente por meio do zoneamento. Como já abordado, trata-se de um eficiente instrumento de controle do adensamento, mas, fora desta função, ele não se presta ao controle de outras situações promovidas justamente a partir de sua aplicação, a saber: a valorização imobiliária, que impede o acesso de grande parte da população de baixa renda à moradia, e o descompasso entre áreas ocupadas e áreas vazias, colocando em risco o bem-estar da coletividade. Assim, seriam necessários instrumentos complementares ao zoneamento, capazes de minimizar os efeitos perversos do processo de urbanização e da produção (capitalista) do espaço. O solo criado foi um dos primeiros instrumentos pensados para essa função.

A idéia original deste instrumento deu seus primeiros passos em Roma, em 1971, quando um grupo de técnicos ligados à Comissão Econômica da Europa – da Organização das Nações Unidas (ONU) – e especialistas em problemas de política de habitação, construção e planejamento firmaram um documento ressaltando a necessidade de se separar o direito de propriedade do direito de edificar. Eles argumentavam que o direito de construir “deve pertencer à coletividade e não pode ser admitido senão por concessão ou autorização administrativa” (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). Posteriormente, em 1975, o governo italiano propôs uma lei que separava o direito de construir do direito de propriedade. O direito de construção estaria subordinado a concessão da municipalidade ao proprietário do terreno, que deveria “contribuir para as despesas necessárias ao agenciamento e equipamento da área”, pagando uma determinada quantia como compensação pelos custos de ampliação dos equipamentos urbanos, e se comprometendo a urbanizar, dentro de um prazo fixado, uma outra área que não a sua. (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). A legislação italiana

109

Par a detalhes sobre o Land Readjustment, ver Montandon (2007).

110 _{Dentre os efeitos da dinâmica capitalista da produção do espaço podem, ser citados, no caso brasileiro, a} concentração da ocupação em áreas mais centrais, a retenção de terras para especulação e a valorização da terra urbana que, além de ser privadamente apropriada, promove a exclusão da maioria da população do acesso à cidade. Essa população de baixa renda, expulsa e excluída, vive em condições de absoluta precariedade nas grandes cidades brasileiras.

diferenciava-se da que seria adotada na França, ainda naquele ano, pelo fato de propor uma separação total entre o direito de propriedade e o de construir, enquanto que a francesa introduziria uma separação apenas parcial.

Um mês depois da Itália, o governo francês também estabeleceria uma nova legislação de controle do uso do solo urbano (lei de 31/12/1975). Tal lei estabeleceu o Teto Legal de Densidade – Plafond Legal de Densité (PLD) –, limitando o direito de construir, em todo o país, a uma vez a área do terreno, e a uma vez e meia na cidade de Paris. O direito de construção acima desse limite passava à coletividade, que poderia concedê-lo se o empreendedor pagasse uma taxa à prefeitura sobre o solo criado (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). Assim, o poder público dava à coletividade a possibilidade de intervir no mercado fundiário e imobiliário para realizar uma política ativa de espaços verdes e equipamentos públicos (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 92). O pagamento poderia ser parcelado e os recursos obtidos da venda do direito de construção deveriam ser utilizados obrigatoriamente no financiamento de:

a) programas de constituição de espaços verdes;

b) aquisição de terras para a realização de moradias de interesse social e de equipamentos coletivos;

c) programas de preservação do patrimônio cultural;

d) programas de construção de moradias de interesse social a serem alugadas aos interessados. (SANTO ANDRÉ, 1991, p. 4)

A cobrança por criação de solo poderia atenuar os efeitos da redefinição de preços decorrente da fixação de coeficientes de aproveitamento para os terrenos urbanos. Assim, a legislação francesa tinha como objetivos: 1) reduzir os preços dos terrenos nos centros das aglomerações e bairros antigos, desencorajando a especulação; 2) desestimular o adensamento dos centros, explicitando a preocupação com a qualidade de vida urbana; 3) obter recursos para as coletividades locais, de modo a permitir que elas desenvolvessem uma política de aquisições de terrenos (reservas fundiárias) (FAU-USP/LABHAB, 2006). Nota-se, no entanto, uma contradição entre o último e o penúltimo objetivos, pois: ou se constrói dentro do limite do PLD – na direção de um “desadensamento” que não promove recursos financeiros para a coletividade, funcionando mais como um instrumento de equilíbrio da ocupação do solo; ou se constrói acima do PLD – gerando, às custas de um adensamento dos centros, uma arrecadação financeira que poderá ser investida em áreas mais carentes111 (RIO

DE JANEIRO, 1992, p. 9). É importante ressaltar que a lei francesa do PLD foi alterada várias vezes – em 1980, em 1982, em 1985 e em 1986, quando se permitiu sua revogação pelos municípios que assim optassem (RIO DE JANEIRO, 1992, p. 9) –, dificultando uma avaliação aprofundada sobre os efeitos reais de sua aplicação, considerando-se os objetivos pretendidos quando de sua instituição em 1975112.

A Lei que instituiu o PLD na França definiu também “Zonas de proteção de sítio e da paisagem” para áreas que fossem interessantes de se preservar ou, pelo menos, conter a ocupação. Essas zonas teriam a possibilidade de transferir o coeficiente de ocupação do solo; ou seja, proprietários de setores protegidos poderiam vender seus direitos de construir para proprietários de imóveis situados em outros setores onde não havia restrições (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 93). Trata-se de uma espécie de solidariedade e equidade entre proprietários de imóveis de diferentes zonas da cidade – semelhante à Transferência do Direito de Construir (TDC), adotada nos Estados Unidos e da qual falaremos adiante.

Além do PLD, outro instrumento instituído em Paris (Cf. Code de l’Urbanisme – Lei de 18 de Julho de 1985) com a função de reequilibrar as formas de ocupação e de crescimento da cidade foram as ZACs – Zones d’Aménagement Concerté. As ZACs podem ser

definidas como zonas especiais para a revitalização urbana e constituem espaços no interior

dos quais uma coletividade pública ou um estabelecimento público decide intervir para realizar uma operação e equipar o terreno (BRASIL, 2009). Além de incentivar a recuperação urbana destas áreas, são também objetivos a serem alcançados: ocupação de vazios intersticiais deixados pelas grandes estruturas ferroviárias; aumento das áreas verdes no setor leste da capital francesa; promoção da diversidade de usos nesta área da cidade. Segundo Maricato e Ferreira (2002):

As ZACs atingem diretamente a estrutura fundiária das áreas afetadas. O Estado adquire as terras em áreas “degradadas” (por direito de preempção ou por simples desapropriação), faz as melhorias de infra-estrutura, e decide o uso para cada lote resultante de sua intervenção, realizando inclusive o projeto arquitetônico do edifício a ser construído no local, em alguns casos. Vende as áreas e os projetos destinados a equipamentos públicos aos respectivos órgãos responsáveis (ministério da educação para as escolas, da saúde para hospitais, setor de parques para praças, etc.), e as áreas destinadas a escritórios e outros estabelecimentos comerciais (também com os projetos prontos) à iniciativa privada. Cobrando desta última a plus-valia produzida pela valorização da intervenção, consegue recursos para amortizar financeiramente a operação como um todo e garantir a oferta de moradias. (MARICATO; FERREIRA, 2002, p.225)

112 _{Um efeito positivo detectado no caso francês foi a tendência de redução dos preços da terra, simultaneamente} ao efeito perverso de sua retenção pelos proprietários em um primeiro período de aplicação da lei (Cf. RIO DE JANEIRO, 1992).

As ações poderiam ocorrer dentro das seguintes possibilidades: a) efetivação direta por ação governamental; b) concessão a uma entidade de economia mista; c) participação de recursos da iniciativa privada. A idéia principal é viabilizar nas ZACs, operações de interesse público com a participação de agentes tanto públicos quanto da iniciativa privada. Além disso, as propostas poderiam exceder as normas do Código de Urbanismo, desde que aprovadas pela comunidade. O exemplo francês das ZACs teve, segundo alguns urbanistas, alguma influência quando das discussões sobre as operações urbanas no Brasil (MARICATO; FERREIRA, 2002, p.224).

No ano de 1976, em meio ao debate internacional sobre o solo criado, foi realizada em Vancouver, Canadá, a Conferência das Nações Unidas sobre os Assentamentos Humanos – HABITAT I, em cujas conclusões (Declaração de Vancouver) consta o Princípio geral nº 10:

A terra é um dos elementos fundamentais dos assentamentos humanos. Todo Estado tem direito de tomar as medidas necessárias para manter sob fiscalização pública o uso, a propriedade, a disposição e a reserva de terras. Todo Estado tem direito a planejar e administrar a utilização do solo que é um de seus recursos mais importantes, de maneira que o crescimento dos centros populacionais tanto urbanos como rurais se baseiem num plano amplo de utilização do solo. Essas medidas devem assegurar a realização dos objetivos básicos da reforma social e econômica para cada Nação, de conformidade com seu sistema e suas leis de propriedade da terra. (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando)

Nota-se que o documento mundial produzido quando da HABITAT I ressalta a necessidade de ações públicas direcionadas ao uso da terra, no sentido de garantir um maior equilíbrio na utilização do espaço tanto pela ocupação por assentamentos rurais quanto pelos assentamentos urbanos.

Na Inglaterra, desde 1947 se buscava um equilíbrio entre “a preservação do meio ambiente e as exigências da construção habitacional, implantação de indústrias e o desenvolvimento do sistema de transportes” (SANTO ANDRÉ, 1991, p. 4). Para isso, foi instituída a Contribuição de Melhoria, por meio da qual o poder público poderia recuperar parte das mais-valias fundiárias113 geradas pela realização de obras públicas. Em 1953 o tributo foi suprimido sob a justificativa de que teria produzido um “freio” para o desenvolvimento das cidades. Em 1967 houve uma intensificação do programa estatal para a

113 _{O termo “recuperação de mais-valias fundiárias” refere-se à necessidade do Estado, considerando a geração} de mais-valias fundiárias (= incrementos de valor da terra) advinda do processo de produção do espaço, recuperar para a coletividade os benefícios da valorização da terra que, em geral, costumam ser apropriados de forma privada. (FURTADO, 2007).

construção de moradias sociais, dificultado, porém, pelos altos preços dos terrenos. Em razão disso, foi instituída uma Comissão de Solos com poderes de aquisição e cessão de terras para a construção de moradias e equipamentos de interesse social, podendo ainda estabelecer taxas sobre as valorizações imobiliárias para cumprimento dos objetivos do programa (SANTO ANDRÉ, 1991, p. 5).

Na década de 1970, a Suécia se diferenciava dos demais países por adotar uma política de nacionalização do solo, tornando o Estado o grande proprietário da terra urbana. Em geral, os terrenos públicos eram adquiridos pela municipalidade quando esses eram demandados pela necessidade de expansão urbana ou para implementar planos de urbanização. Essa medida objetivava evitar que os proprietários fundiários usufruíssem das melhorias proporcionadas pelo poder público, e também antecipar a alta de preços dos terrenos (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 94).

Na Espanha, a partir de 1975 adota-se o Plano Diretor Territorial de Coordenação, por meio do qual o governo buscava definir grandes diretrizes de ordenação urbanística do território. Por este plano, os municípios deveriam exercer um controle maior dos usos dos terrenos e das edificações, condicionando o direito de edificar “ao efetivo cumprimento das obrigações que se impõem ao proprietário, nos prazos previstos” (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 94). Permitia-se construir 10% (dez por cento) além do coeficiente de aproveitamento, como forma de compensar os proprietários pelos benefícios promovidos especialmente com a doação à prefeitura de terrenos necessários à ampliação de vias, infra- estrutura e equipamentos (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 95). Trata-se de uma espécie de compensação à iniciativa privada, via solo edificável, pelo financiamento de obras ou equipamentos públicos. Veremos adiante que este fundamento estará presente nas discussões sobre as operações urbanas no Brasil.

Nos Estados Unidos, o debate sobre as novas formas de ordenação do espaço urbano (ainda na década de 1970) introduziu o conceito de Transferência do Direito de Construir (TDC). A idéia surgiu em Chicago com o Space Adrift (Espaço Flutuante), cuja aplicação se justificava pelo seu mecanismo de transferência, uma forma de compensar os proprietários de imóveis tombados e localizados em áreas com altos potenciais construtivos, mas incapacitados de utilizá-los devido ao “congelamento” do seu patrimônio (FAU- USP/LABHAB, 2006). Segundo a legislação criada, o proprietário poderia transferir o potencial de construção de seu imóvel (definido pelo zoneamento e “congelado” pelo tombamento) para outro imóvel que não sofresse essa limitação. Também era permitida a

venda do potencial virtual para terceiros, inclusive de direitos de construção doados para o Estado. Os proprietários se beneficiariam ainda de reduções de impostos sobre a renda e da carga tributária que onerava o próprio imóvel (RIBEIRO; CARDOSO, 1992, p. 372).

É importante distinguir este mecanismo da idéia inicial do solo criado, uma vez que se trata de uma transferência que não cria espaço novo e não implica o aumento de densidade total; há apenas a redistribuição de espaço já autorizado e criado para outras áreas, resguardado o interesse público nessa transferência, qual seja, o de preservação (ambiental ou histórico-cultural).

O Plano Chicago instituiria também, além da Transferência do Direito de Construir, o Bônus de Zoneamento, mecanismo que permitia ao construtor adicionar área construída ao seu empreendimento, em troca da construção ou financiamento de uma melhoria ou de um equipamento, a critério do poder público local. Tratava-se de uma medida interessante para a coletividade e para os empreendedores, que se beneficiariam dos bônus concedidos desde que cumprissem o acordo com a promoção de algo de interesse público. Este mecanismo diferenciava-se da transferência, uma vez que sua aplicação promoveria o aumento de densidade em alguma parte da cidade onde os bônus seriam aplicados, podendo implicar, a longo prazo, no incremento de problemas urbanos – congestionamento, poluição, carência de áreas verdes, etc. – nessas áreas. É importante destacar que essa idéia é semelhante à que será adotada posteriormente no Brasil sob a denominação de operações urbanas, objeto de análise desta pesquisa, sobre o qual falaremos adiante.

Também é importante ressaltar que, no caso americano, os instrumentos – TDC e Bônus de Zoneamento – foram pensados em um contexto de estagnação econômica, caracterizado pela decadência das atividades portuárias e pelo fechamento de um número significativo de fábricas, e que demandava a promoção de projetos de revitalização urbana. Assim, eles foram instituídos com o objetivo de estimular as atividades da iniciativa privada, especialmente por meio de construções, para a promoção do desenvolvimento das cidades. A justificativa de adoção de novos instrumentos de planejamento diferenciava-se dos objetivos das legislações instituídas nos países europeus, como pontuamos anteriormente.

A Colômbia, no início dos anos de 1970, também tentaria aprovar um projeto de lei sobre a Reforma Integral Urbana. O referido projeto procurava instituir propostas interessantes para o tema, tais como (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 94):

• a possibilidade de extensão vertical da cidade por meio da aquisição, pela iniciativa privada, de volumes necessários a serem concedidos pelas autoridades, destinando-se o produto dessa aquisição ao financiamento de programas de habitação de interesse social;

• aquisição, pelas autoridades, de áreas necessárias ao desenvolvimento urbano a preços que não incluíssem as mais-valias fundiárias;

• a instituição do direito de preempção às autoridades como forma de: 1) assegurar a reserva de terras sem ficar obrigada à adquiri-las e 2) também controlar o mercado de terras;

• a instituição do direito de superfície como figura jurídica, separando a propriedade da superfície do solo urbano e permitindo a utilização do espaço aéreo até determinado limite. Esse conceito de “utilização” do espaço aéreo é semelhante ao conceito de solo criado.

Por meio desses instrumentos, acreditava-se promover um espaço urbano mais adequado e humano, com um melhor equilíbrio entre a propriedade pública e a privada.

A Lei de Reforma Urbana colombiana foi aprovada em 1989 (Ley 09, de 1989), simbolizando “um marco para o planejamento e o financiamento do desenvolvimento urbano”, ao propor instrumentos inovadores como o direito de preferência, os bancos de terra, o reajuste de terras, dentre outros (SILVA, 1999, p. 217). Nela, o solo urbano – e suas formas de regulação – foi tomado como o elemento central para a promoção de uma política mais inclusiva. Silva (1999) faz uma análise desta lei e dos instrumentos adotados na Colômbia para a promoção de uma reforma urbana via regulação e gestão territorial, apontando alguns equívocos na sua forma de implementação (Cf. SILVA, 1999).

À exceção da experiência colombiana, não encontramos na literatura referências que permitissem uma avaliação abrangente e sistemática das outras experiências internacionais anteriormente abordadas.