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Embora as discussões ocorridas em 1963, quando do Seminário de Habitação e Reforma Urbana, não fossem efetivadas na prática, suas propostas continuariam presentes no

meio técnico – órgãos e profissionais vinculados à questão urbana –, sendo reativadas quando do debate do solo criado na década de 1970.

No Brasil, o debate em torno do solo criado começa em 1974, em São Bernardo do Campo – antes mesmo de implementadas as experiências italiana e francesa –, quando a prefeitura, por meio da Progresso de São Bernardo do Campo S.A. (PROSBC), empresa municipal de economia mista, promove um Encontro de Planejamento Municipal. Nesse evento, os juristas Helly Lopes Meirelles e Eurico de Andrade Azevedo proferiram palestra expondo a idéia de desvinculação do direito de propriedade de um terreno urbano do direito de construção no mesmo, por meio da fixação de um coeficiente único de aproveitamento (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). Três anos mais tarde, em janeiro de 1977, foi aprovada a lei instituindo o Plano de Desenvolvimento Integrado do município, no qual estava incluída a figura do solo criado. São Bernardo torna-se, então, o primeiro município brasileiro a adotar tal conceito, limitando o direito gratuito de construir em uma propriedade a uma vez a área do terreno. A construção acima desse limite implicaria na compra do direito de construção de outros proprietários – está aí implícita a idéia da transferência do direito de construir – ou do poder público – por meio de contrapartidas cujos valores seriam calculados utilizando-se o valor venal, conforme fórmula específica. O principal objetivo do plano era colocar à disposição do poder público terras a serem utilizadas como áreas verdes no município; e, por isso, os recursos gerados seriam destinados ao Fundo de Áreas Verdes (RIBEIRO; CARDOSO, 1992, p. 373).

Antes da aprovação dessa lei em São Bernardo do Campo, o debate também tomava forma em outros municípios. Em São Paulo, ainda em 1974, o arquiteto Domingos Theodoro de Azevedo Netto realizaria estudos propondo a implantação do coeficiente único de aproveitamento e a transferência do direito de construir. A discussão se ampliaria no ano seguinte, quando um grupo de juristas paulistas passou a discutir a diferenciação entre o direito de construir e o de criar solo, assim como a constitucionalidade do instrumento (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando). Esses debates foram realizados a partir de 1975 pelo Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal (CEPAM), mais tarde transformado em Fundação Prefeito Faria Lima, que publicou o documento “O Solo Criado”, primeira vez que a expressão foi utilizada no país.

É importante deixar claro que, a partir das propostas de São Bernardo do Campo e do CEPAM, muitas idéias posteriores seriam rotuladas de solo criado, apesar de bastante diferentes entre si, como veremos adiante. Isso porque o surgimento do instrumento no Brasil

– conforme as duas propostas acima referidas – está vinculado ao restabelecimento do equilíbrio entre os espaços construídos e os espaços públicos; ou seja, busca-se ampliar as áreas públicas de forma compatível com o espaço construído, tendo em vista que o processo de urbanização, já mencionado, fez aumentar o contingente populacional nas cidades. Paralelamente, a tecnologia construtiva permitiu reproduzir casas através da construção de apartamentos. No entanto, essa “mágica” que permitiu multiplicar os espaços construídos não multiplicou os espaços públicos, em especial as áreas verdes, contribuindo para que as cidades ficassem congestionadas, poluídas e carentes de equipamentos comunitários. Além disso, a falta de áreas públicas demandaria desapropriações quando projetos de urbanização fossem necessários, onerando os cofres públicos. Assim, o solo criado buscaria restabelecer esse equilíbrio (entre áreas livres – públicas e privadas – e adensadas), idéia original para a adoção do instrumento no país.

O trabalho de autoria dos técnicos do CEPAM – Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Clementina De Ambrosis, Antônio Cláudio Moreira Lima e Moreira, Dalmo do Valle Nogueira Filho – propôs três novos instrumentos para controle do uso do solo urbano, a serem adotados pelo poder público, a saber:

1. coeficiente único de aproveitamento; 2. transferência do direito de construir;

3. proporcionalidade entre áreas construídas e áreas públicas.

Segundo Ambrosis (s/d), pretendeu-se com o coeficiente único de aproveitamento equalizar o valor dos terrenos diante da lei de zoneamento. A transferência do direito de construir possibilitaria a um proprietário criar solo em um terreno, condicionado à limitação da possibilidade de construir em outro, seja por motivo de preservação ambiental ou paisagística, seja pelo fato de se tratar de um patrimônio histórico-cultural (transferência de potencial construtivo entre particulares). Já a proporcionalidade entre áreas públicas e áreas construídas seria uma forma de compensação pela área construída acima do coeficiente de aproveitamento: seria exigida uma porção de áreas livres de uso público proporcional ao solo criado, nas mesmas condições em que se exige do loteador quando do parcelamento:

[...] assim como o loteador é obrigado a entregar ao poder público áreas destinadas ao sistema viário, equipamentos públicos e lazer, igualmente o criador de solo deverá oferecer à coletividade as compensações necessárias ao reequilíbrio urbano

reclamado por solo adicional. (O Solo Criado/Carta de Embu, citado por BRASIL, 2002, p. 67)

Essa proposta, ao exigir a doação de áreas pelo solo criado além do permitido pela lei do zoneamento, busca dividir a solução do problema da melhoria da qualidade de vida urbana entre o poder público e a iniciativa privada, sendo uma proposta que apresenta certo teor de justiça social, ao onerar os mais favorecidos em benefício da coletividade (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 66). Seria uma forma de fazer frente à histórica “parceria” entre o poder público e a iniciativa privada, conforme abordamos no capítulo 1, em que o primeiro cria as possibilidades para os lucros da segunda, via produção do espaço, especialmente com a utilização do zoneamento. Já a idéia da transferência do direito de construir não promoveria aumento de densidade ou de área construída total na cidade, apenas a redistribuiria no território em função da restrição de construção aplicada a algum terreno por interesse público (preservação ambiental, paisagística ou histórico-cultural). Nota-se que não fazia parte da proposta do CEPAM a aquisição de direitos de construir do poder público, “como se este os tivesse de modo ilimitado” (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 53).

A proposta do CEPAM teve repercussões e sofreria alterações a partir do discurso proferido no Guarujá, em 1976, pelo Prefeito de São Paulo, Olavo Setúbal, quando do XX Congresso Estadual de Municípios. Na ocasião, foram propostos (CJ ARQUITETURA, 1977, memorando):

1. a instituição de coeficiente único de construção para todos os terrenos;

2. a possibilidade de o poder público conceder direitos de criar solo mediante pagamento;

3. que os recursos da venda de direitos de construir fossem destinados à aquisição de áreas públicas para equipamentos comunitários ou reurbanização. Deve-se destacar que nesta proposta há diferenças com relação à idéia original do CEPAM: nesta última, a concessão de direitos de construir acima do permitido pela lei de zoneamento estaria submetida ao cumprimento de um interesse público – a promoção do equilíbrio entre espaços construídos e públicos ou a restrição de ocupação em áreas de interesse histórico e ambiental –, enquanto que no discurso de 1976 destaca-se a idéia da criação de solo vinculada a um ato administrativo mediante pagamento. A idéia de doação de áreas para o poder público foi substituída pelo equivalente econômico. Ou seja, a função de

arrecadação atribuída ao solo criado aparece pela primeira vez e parece prevalecer na proposta de Olavo Setúbal, enquanto que na proposta do CEPAM prevalecia a função de instrumento de equilíbrio da utilização do solo urbano. A proposta do Guarujá ganharia força no país, nos debates sobre o instrumento ocorridos a partir de 1976.

Dado o interesse pelo tema, foi realizado em Embu (SP), em dezembro de 1976, um Seminário sobre “Solo Criado”, proposto pelo CEPAM/Fundação Prefeito Faria Lima, especialmente para discutir aspectos jurídicos do instrumento. Antes disso, outro seminário – em São Sebastião, nos dias 25 e 26 de junho, e em São Paulo, nos dias 28 e 29 de junho, de 1976 – praticamente endossaria a proposta do CEPAM, delineando diferentes posições entre os técnicos e profissionais presentes. Segundo Ambrosis (s/d), o prefeito de São Paulo deixou novamente clara a necessidade de acréscimo de receita municipal, sendo o solo criado um instrumento passível de ser utilizado para tal fim. Os empreendedores imobiliários, desde então, já se posicionaram contrariamente ao instrumento, não concordando com o objetivo financeiro pretendido para o mesmo, e ressaltando a possibilidade de elevação de custos das unidades imobiliárias, já que a construção delas só seria viabilizada a partir de um custo adicional pago pela criação de solo acima do coeficiente básico permitido pelo zoneamento. O Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) encarou com otimismo a desvinculação entre o direito de propriedade e o de construir, assim como a possibilidade de transferência deste a partir da instituição do coeficiente único de aproveitamento, destacando ainda a necessidade de reforma do aparelho técnico-administrativo ante as novas modalidades de controle do uso do solo.

Em Embu, as conclusões dos juristas sobre o solo criado foram as seguintes (AMBROSIS, s/d):

• é constitucional o poder público municipal fixar um coeficiente único de edificação para os terrenos urbanos;

• a construção acima do coeficiente único é considerada solo criado;

• é constitucional o poder público municipal exigir do proprietário do terreno, como condição para criação do solo, áreas proporcionais ao solo criado ou seu equivalente em valor econômico;

• o proprietário de imóvel sujeito a limitações legais que impeçam a utilização máxima do coeficiente de aproveitamento poderá alienar a parcela não utilizável do direito de construir.

Como se observa, o tema sofreu interpretações diferenciadas, resultando em enfoques diversificados, o que levaria a uma divergência nas opiniões entre aqueles que participaram dos debates – técnicos, juristas, políticos, etc.114 – relacionados ao novo instrumento. Abaixo é apresentado um quadro comparativo das propostas debatidas até 1977 (Quadro 1):

QUADRO 1: Propostas brasileiras sobre o solo criado até 1977: Pontos essenciais Níveis de poder Transferência do Direito de Construir Coeficiente

Único espaços construídos e Equilíbrio entre áreas públicas Aquisição de direitos de construir do poder público Nacional - 1ª. Proposta CEPAM - Proposta Setúbal no Guarujá - 1ª. Proposta CEPAM - Proposta Setúbal no Guarujá - 1ª. Proposta CEPAM - Proposta Setúbal no Guarujá - Proposta Setúbal no Guarujá Estadual / Regional / Metropolitano - - - -

Local - Carta do Embu

(CEPAM) - Carta do Embu (CEPAM) - Lei São Bernardo do Campo - Segunda proposta de Setúbal - Carta do Embu (CEPAM)

- Lei São Bernardo do Campo

- Segunda proposta de Setúbal

- Carta do Embu (CEPAM)

- Lei São Bernardo do Campo

- Segunda proposta de Setúbal

Fonte: CJ Arquitetura, 1977, p. 54. (Adaptada)

O fato mais significativo envolvendo o solo criado ocorreria ainda na década de 1970: a publicação em 24/05/1977, pelo Jornal da Tarde, do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, representando a primeira tentativa de formulação legal do instrumento feita pela Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU) da Secretaria de Planejamento da Presidência da República, mas que não chegou a ser implementada por falta de apoio político do governo federal (FAU-USP/LABHAB, 2006, p. 42). Nesse anteprojeto de lei, é predominante a dimensão tributarista/arrecadadora atribuída ao instrumento, enfoque este justificado pela “carência de recursos financeiros que assola nossas grandes cidades” (AMBROSIS, s/d). Assim, o solo criado começou a sofrer divergências quanto aos seus objetivos e formas de aplicação, perdendo sua função de

114 _{Exemplos da divergência de opiniões a respeito do instrumento podem ser verificados em Brasileiro (1977).} Nesse trabalho a autora procura reunir depoimentos de especialistas e técnicos preocupados com o tema, buscando contribuir para o debate a partir dos pontos conflitantes e dos consensos que esses especialistas tinham sobre o assunto.

instrumento de controle e equilíbrio do uso do solo urbano, e “passando a ser utilizado como instrumento arrecadador”.

Ao assumir essa função arrecadadora, o instrumento do solo criado passou a sofrer questionamentos econômicos e jurídicos, especialmente quanto a sua constitucionalidade e à competência para instituí-lo: federal ou municipal? Haveria ou não a necessidade de uma legislação federal para viabilizar a sua instituição em âmbito municipal? Também havia dúvidas se o instrumento seria um tributo/imposto ou uma taxa – dúvidas quanto à natureza jurídica do equivalente econômico –, o que não agradava aos empreendedores imobiliários115, além de haver divergências entre os juristas sobre a possibilidade de aquisição de uma função negociadora que seria atribuída ao poder público (CJ ARQUITETURA, 1977, p. 54).

Segundo Ambrosis (s/d, p. 10), durante esse tempo em que o solo criado foi debatido, “pouco se discutiu sobre os seus aspectos econômicos”. Nesse sentido, havia um receio entre os técnicos do CEPAM de que a função de controle do uso do solo do instrumento fosse prejudicada por sua utilização para geração de receita, adquirindo função estritamente arrecadadora:

Assim, preferimos que a toda outorga de direito de construir corresponda uma contrapartida de direitos de construir não utilizados. Ainda assim, reconhecemos que a criação de solo, em determinado local, possa exigir mais investimentos públicos quando então se justifica a outorga remunerada. Logo, é possível ao poder público exigir, não só a contrapartida de direitos de construir não utilizados, como a contrapartida financeira dos encargos adicionais, gerados pela criação de solo. (AMBROSIS, s/d, p. 10)

Ou seja, para Ambrosis, mesmo que a contrapartida financeira fosse adotada, esta não deveria ser a principal justificativa para a utilização do instrumento, explicitando a preocupação de alteração e não aplicação do princípio do solo criado, conforme proposta original do CEPAM.

De fato, grande parte das propostas de aplicação de solo criado que surgiram no Brasil a partir da década de 1970 – São Paulo, Rio de Janeiro, Santo André, Nova Iguaçu e

115 _{Os empreendedores imobiliários, além de não acreditar no solo criado como um instrumento “disciplinador e} regulador da construção” – ressalta-se que esse não era o objetivo do instrumento, uma vez que o zoneamento já tinha tal função –, acreditavam que ele iria onerar a atuação imobiliária, promovendo impactos na construção civil. Além disso, acreditavam que o fato de cobrar, da iniciativa privada, o equivalente econômico pela criação de solo, implicaria no aumento do preço da unidade habitacional, fato que dificultaria o acesso da população à moradia, acirrando o processo de exclusão e segregação socioespacial (Cf. FERRAZ, 1978, p. 75-82 e CJ Arquitetura, p. 102-103). Este último argumento será utilizado pelo setor imobiliário para “derrubar” a proposta de adoção do solo criado, seja no nível federal – até a aprovação da Outorga Onerosa do Direito de Construir pelo Estatuto da Cidade – seja no nível municipal, após a Constituição Federal de 1988.

Petrópolis, entre outros, incluindo, posteriormente, o município de Belo Horizonte, sobre o qual falaremos mais detalhadamente adiante – assumiram a função tributarista ou arrecadadora do instrumento, em detrimento do controle das formas de uso do solo urbano, idéia primeira para a qual ele deveria ser instituído em âmbito municipal. Em geral, o solo criado era apresentado por meio da instituição do índice único e da venda do diferencial entre este e o índice máximo utilizado (criação de solo), conforme permitido por cada município e por zona, sendo a diferença vendida pelo poder público. Assim, a introdução do solo criado como instrumento da política urbana seria justificada a partir de suas quatro potencialidades reguladoras:

• a contenção (mesmo que temporária) da valorização acentuada do preço da terra urbana,

• o descongestionamento das áreas centrais;

• a criação de espaços livres/institucionais e a preservação de áreas de interesse cultural, histórico e ambiental;

• a geração de recursos que, de forma compensatória, financiariam programas habitacionais e a urbanização de áreas populares.

Segundo Ribeiro e Cardoso (1992), essas potencialidades podem ser contraditórias, uma vez que algumas delas não podem ser concomitantemente exploradas, dependendo da intenção de aplicação do instrumento para cumprir determinada finalidade. Por exemplo, se a principal finalidade é a geração de recursos, não se pode desejar também que a aplicação do solo criado promova uma importante diminuição dos preços da terra. Se, por outro lado, busca-se o descongestionamento das zonas centrais, o instrumento, funcionando como inibidor da densificação construtiva, não pode pretender alcançar, ao mesmo tempo, a geração de recursos.

Essa discussão do solo criado como instrumento de planejamento avançaria, nos anos seguintes, para a proposta de instituição de novos e separados instrumentos: a transferência do direito de construir separada da outorga onerosa do direito de construir (solo criado); a operação urbana, a contribuição de melhoria, entre outros. Na prática, os governos locais buscariam, via planejamento urbano, adotar diferentes mecanismos legais para envolver a iniciativa privada, seja via arrecadação (por meio da outorga onerosa, por exemplo), seja via recuperação de mais-valias fundiárias, uma forma de dividir os custos

ligados ao adensamento das cidades com os setores que mais lucravam com o crescimento urbano, seja “negociando” direitos de construir – negociação esta que se daria entre particulares (por meio da transferência de potencial construtivo) ou diretamente com o poder público (por meio da operação urbana). Voltaremos a este assunto quando for analisada a adoção desses novos instrumentos de planejamento em alguns municípios brasileiros, com ênfase no caso de Belo Horizonte.

O fato é que o princípio do solo criado (conforme proposta original do CEPAM), como instrumento de controle das formas de utilização do solo urbano, parece ter sido assumido por outros instrumentos separadamente, a saber: a transferência do direito de

construir e a operação urbana. A adoção do solo criado no Brasil por meio da aprovação

da outorga onerosa no Estatuto da Cidade evidencia a função arrecadadora assumida pelo instrumento – um mecanismo que pode ser adotado pelas municipalidades com a função de gerar recursos a serem aplicados para a promoção do crescimento urbano com justiça social.

3.1.3. A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano – do anteprojeto de