Kurum Koleksiyonları

mercadoria e o direito à cidade

Para Oliveira (2001), sustentabilidade e competitividade são os eixos sobre os quais se desenvolve a maior parte do debate sobre o urbano, e que definem as ações a serem desenvolvidas pelas administrações públicas em momento recente. O conceito de “governança” surge nesse contexto, aludindo a distintas formas de coordenação das ações pela administração pública, inclusive a novas formas de regulação, baseadas na gestão empresarial (INNERARITY, 2006, p. 206). Essa “receita” de urbanização (OLIVEIRA, 2001) é divulgada por instituições globais como a Organização das Nações Unidas (ONU), o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), que passam a não somente interferir na definição de políticas econômicas e a promover financiamentos para ações em países em desenvolvimento – algo que realizam desde a segunda metade do século 20 –, mas também a elaborar “modelos de cidade”, envolvendo grandes investimentos em âmbito global (MARTINS, 2006):

De um banco de desenvolvimento, indutor de investimentos, o Banco Mundial tornou-se o guardião dos interesses dos grandes credores internacionais, responsável por assegurar o pagamento da dívida externa e por empreender a reestruturação e abertura dessas economias, adequando-as aos novos requisitos do capital globalizado. (SOARES, 1996, p. 2 citado por MARTINS, 2006, p. 174)

Nesse contexto, e no que tange às interferências no urbano, observa-se que a partir dos anos 1980 o Banco Mundial passou a elaborar documentos e projetos específicos, referenciados na noção de “produtividade urbana”, conferindo à iniciativa privada uma maior participação nesses projetos e nas políticas de desenvolvimento urbano, de forma mais ampla, levando-se em consideração o momento de crise fiscal e financeira vivenciado por muitos países. Tais documentos influenciariam também a política urbana de cidades brasileiras, no sentido de viabilizar propostas capazes de aumentar a produtividade urbana, combater a pobreza e enfrentar a problemática ambiental colocada pelos desafios da sustentabilidade. O

documento Urban Policy and Economic Development: an Agenda for the 1990’s – que teria influenciado a política urbana brasileira – explicita os meios para se alcançar tais objetivos: gestão racional e eficiente dos recursos e crença no mercado como coordenador do desenvolvimento urbano e da provisão de bens e serviços, inclusive os de consumo coletivo (MARTINS, 2006, p. 176).

Entretanto, podemos considerar o Consenso de Washington, instituído em 1989, como o momento a partir do qual foram definidas receitas para que tanto os países quanto as cidades se adequassem aos novos tempos da reestruturação produtiva. Segundo Maricato (2001, p. 58), a “agenda” elaborada na ocasião do encontro não distinguia “diferenças entre os países da Ásia ou da América Latina” e previa:

1) disciplina fiscal; 2) priorização ou “racionalização” dos gastos públicos; 3) reforma tributária; 4) liberalização financeira; 5) regime cambial; 6) liberalização comercial; 7) investimento direto estrangeiro; 8) privatização; 9) desregulamentação e 10) propriedade intelectual. (MARICATO, 2001, p. 58)

A estratégia de construção de um projeto hegemônico a partir da agenda do Consenso de Washington pareceu influenciar também as políticas brasileiras desde então. Na política urbana, o planejamento estratégico cumpriria o papel de viabilizar um campo favorável à ação do mercado, sendo a parceria público-privada um de seus instrumentos.

Com efeito, a parceria entre o poder público e o setor privado vem sendo adotada como instrumento de política urbana em vários países, em geral para implementar projetos específicos de urbanização ou renovação urbana, ou para viabilizar a construção e a gestão de infra-estruturas e equipamentos coletivos. Tal reorientação da política tem início nos anos 1970, nos Estados Unidos, quando aí surgiram os primeiros sinais de estagnação econômica – decadência das atividades portuárias e o fechamento de um número significativo de fábricas (COMPANS, 2005, p. 82) – levando o presidente da época (Richard Nixon) a declarar (em 1973) a falta de recursos para solucionar a crise urbana. Desde então, programas públicos de renovação urbana, que até então eram desenvolvidos pelos governos municipais, foram gradativamente substituídos por subvenções ao setor privado para que este os implementasse. São exemplos dessas novas formas de subvenção o Community Development Block Grants e o Urban Development Action Grants (COMPANS, 2005, p. 82). No entanto, foi durante o governo de Ronald Reagan que a parceria público-privada se tornou um instrumento para a efetivação dos programas de interesse do poder público, em resposta à crise econômica e à penúria financeira dos governos locais. Esses governos ampliaram o uso de instrumentos

fiscais para estimular as atividades privadas em novas construções; passaram a oferecer contrapartidas em terrenos, infra-estruturas e regras mais flexíveis, para viabilizar empreendimentos em áreas estratégicas para o desenvolvimento econômico – a exemplo das Enterprises Zones, áreas que tinham regime jurídico e urbanístico diferenciado; e formaram parcerias com empresas privadas, para a promoção de projetos de desenvolvimento urbano.

É importante destacar que a idéia da parceria normalmente aparece associada às políticas neoliberais que vêm sendo implementadas desde o final dos anos 1970 pelos países centrais, sendo justificada como uma tentativa de recuperação de suas economias. Tais políticas caracterizam-se por criar maior espaço para a atuação do mercado, inclusive na realização de obras e prestação de serviços ao setor público. Nesse contexto, o urbano apresenta-se como espaço para realização de tais parcerias na medida em que elas surgem como “fórmula mágica” (FIX, 2003) para a implementação de políticas de interesse público em tempos de crise fiscal e financeira. Entretanto, atribuir exclusivamente ao neoliberalismo a reorientação ocorrida na política urbana – em especial na brasileira – parece insuficiente: há uma conjunção de fatores que concorrem para a incidência do fenômeno, como discutiremos adiante.

Pode-se dizer que a reestruturação econômica e a crise fiscal contribuíram, sobremaneira, para que os governos locais se tornassem mais propensos a fazer concessões economicamente vantajosas a investidores privados. Segundo Compans (2005, p. 84), o papel de promotores do desenvolvimento assumido pelos governos locais, sobretudo em um contexto de escassez de recursos, implicaria na “vinculação, ainda mais estreita do que no passado, da política urbana com os objetivos de crescimento econômico”. Assim, o sentimento de que as cidades estavam em crise (fiscal e financeira) levou tais governos a desenvolver uma espécie de “dependência” com relação aos recursos do setor privado (FIX, 2003), o que significaria um compartilhamento de interesses que seriam viabilizados por meio de novos instrumentos de planejamento e novas formas de gestão urbana. É nesse contexto que governos locais encontram espaço para a implementação da parceria público-privada como um possível mecanismo de captação de recursos e de gestão pública. Na prática, isso expressa uma concepção de urbanismo caracterizada pela ênfase em projetos pontuais e pela flexibilidade no controle do setor público sobre o uso e a ocupação do espaço urbano.

De fato, nas cidades americanas as parcerias tiveram êxito como instrumento de planejamento urbano, mostrando-se eficazes ao promoverem a revitalização de áreas degradadas. As revitalizações urbanas americanas acabaram por alavancar oportunidades,

otimizando a arrecadação tributária e atraindo empreendimentos potencializadores das possibilidades econômicas dos lugares em que foram implantadas, constituindo a forma encontrada pelas administrações das cidades para enfrentar a competitividade global e garantir as condições para a atração de capital, em um contexto de crise fiscal e financeira (ARANTES, 2000 citado por MARICATO e FERREIRA, 2002).

No Brasil, desde o final dos anos 1970, tem início um processo de transformação da forma de atuação do Estado na produção do espaço. A crise econômica, de dimensão mundial, o grande endividamento do estado brasileiro e a perda de legitimidade política do regime militar fizeram com que o governo não tivesse mais condições de manter a estratégia de suporte ao processo de acumulação e modernização da economia, baseado no fomento de uma cara e extensa malha de condições gerais de produção. No entanto, permanecem, no palimpsesto urbano e regional, as marcas deixadas pelas intervenções do Estado no processo de produção do espaço (HARVEY, 1995)88: um espaço tecnicamente homogeneizado, uma vez que as condições para a acumulação e reprodução do capital foram estendidas a todo o território brasileiro, porém socialmente fragmentado e segregado, caracterizando aquilo que Milton Santos denomina “urbanização incompleta” (SANTOS, 1979; 1996). Quanto ao espaço urbano, o planejamento regulatório dos anos 1960-1970, fundamentado na crença de que a formulação da política urbana deveria ocorrer na esfera técnica da administração pública, seria questionado. Esse planejamento tecnocrático alimentou um processo de produção do espaço caracterizado, de um lado, pela valorização da terra urbana, promovida por investimentos públicos, e sua conseqüente apropriação privada, e, de outro, pela segregação de grande parte da população em favelas e loteamentos periféricos, excluída do acesso a bens, serviços e equipamentos urbanos essenciais.

Esses contrastes nas formas de apropriação do espaço urbano no Brasil, decorrentes de suas formas de produção, passaram a ser debatidos e expostos pelos movimentos sociais, o que resultou, nos anos 1980, na luta pela reforma urbana, que teve implicações quando da promulgação da nova Constituição Federal, em 1988. Nesse momento, não só os problemas urbanos demandavam novas formas de tratamento, como a gestão urbana passava a incorporar a sociedade civil na discussão das políticas públicas, acenando para uma nova forma de atuação política na qual a população reivindicava o atendimento de suas necessidades urbanas básicas. Desde então, o conceito de direito à cidade – formulado como

88 _{Conforme já abordado no item 1.2 do capítulo 1.}

direito à vida urbana e apresentado por Lefebvre (1969) – passa a permear a política urbana que toma forma no Brasil a partir dos anos de 1990. Aqui, os princípios do direito à cidade e sua trajetória de implementação no país, associados à luta pela reforma urbana, passam a influenciar a proposição de novos mecanismos de ordenamento e controle das formas de uso e ocupação do solo urbano, implicando em mudanças na regulação e nos instrumentos de planejamento que objetivam materializar, via produção do espaço, o cumprimento da função social da propriedade89, essencial para o enfrentamento das desigualdades sociais. A partir da Constituição de 1988, o município também se fortalece como instância de poder responsável pela resolução de seus próprios problemas, e ao mesmo tempo se constitui no locus de adoção e institucionalização de formas democráticas de governo. Assim, os governos locais buscariam, via planejamento urbano e em um contexto de gestão democrática, viabilizar a adoção de outros mecanismos legais para envolver recursos da iniciativa privada, seja por meio da arrecadação tributária, seja pela recuperação de valorizações imobiliárias promovidas por intervenções públicas, uma forma de dividir os custos ligados ao adensamento das cidades com os setores que mais lucravam com o crescimento urbano.

Nesse contexto, passam a ser discutidos instrumentos de caráter redistributivista, voltados para reduzir os níveis de injustiça social no meio urbano e promover uma maior democratização do planejamento e da gestão das cidades (SOUZA, 2006, p. 158). A idéia central que permeava a discussão sobre esses novos instrumentos era a de recuperar para a coletividade, conforme já mencionado acima, uma parcela da valorização imobiliária resultante da ação do poder público, que estava sendo apropriada privadamente.

Por outro lado, a “concorrência urbana” pela atração de investimentos e fluxos de consumo influenciaria também o formato da política e dos novos instrumentos de planejamento urbano no Brasil. O ideário da cidade-mercadoria chega ao país nos anos de 1990 por meio de um segmento de agentes interessados em transformar a cidade em algo a ser gerido na forma de um empreendimento privado. Fatores como a falência da matriz urbanista modernista e a falta de perspectivas dos dirigentes municipais, diante da crise fiscal e do recuo dos Estados centrais em relação às políticas sociais, parecem ter contribuído para o

89 _{A função social da propriedade aparece pela primeira vez, no Direito brasileiro, na Constituição de 1934. No} entanto, até 1988 não se previram condições para o seu cumprimento, tornando-se uma “figura de retórica” (FERNANDES, 2001, p. 20). A Constituição de 1988 inova ao regular, de modo efetivo, tal função social, avançando no sentido da “publicização” do direito de propriedade. A definição da função social da propriedade, na atual Constituição, prioriza direitos coletivos, inaugurando, assim, um novo paradigma de interpretação para o Direito Urbanístico brasileiro, podendo contribuir para a promoção de formas mais justas de apropriação social do espaço (FERNANDES, 2001).

sucesso desse modelo em cidades da América Latina, incluindo o Brasil. A proposta da cidade-mercadoria parecia oferecer uma saída para os governos municipais em um cenário de crescente demanda social, de aumento do desemprego, de guerra fiscal e de diminuição dos recursos públicos nacionais, em conseqüência da crise fiscal e financeira. Ressalta-se também o fato deste modelo “cair como uma luva”, permitindo atender não somente aos anseios políticos de certos governantes, mas também de certos grupos existentes nessas localidades e interessados em lucrar com a produção do espaço para viabilizar a mercantilização da cidade: o capital imobiliário.

Vainer (2000) mostra que o projeto de cidade viabilizado pelo planejamento estratégico, ao se basear em estratégias competitivas de inserção global, implica direta e indiretamente na apropriação da cidade por interesses privados, submetendo-a a ações capazes de promovê-la no mercado mundial de cidades – a cidade assume, assim, a condição de mercadoria. Esse modelo de planejamento se inspira em conceitos e técnicas provenientes do planejamento empresarial, assumindo que as cidades estão submetidas a desafios competitivos similares ao mundo das corporações privadas. Assim, cada municipalidade deveria tratar de viabilizar – por meio do plano estratégico – serviços e equipamentos exigidos em cidades globais, como centros de convenções, pólos de tecnologia, megaprojetos culturais, aeroportos internacionais, etc., condições necessárias para se vender a cidade com eficiência (VAINER, 2000).

Como visto, no caso brasileiro o processo de (re)democratização coincide com o avanço do ideário neoliberal, determinando uma inflexão na cultura política do país. Dagnino (2004) considera que, no Brasil, o projeto90 neoliberal é “forçado” a se comunicar com o projeto democratizante, já que há uma inflexão na relação Estado - sociedade civil a partir das práticas participativas propostas e implementadas desde a Constituição Federal de 1988. Assim, a transformação do espaço e dos serviços urbanos em mercadoria, paralelamente à idéia de democratização da cidade, supostamente promove um embate entre os ideários que permeiam a produção da política urbana brasileira em momento recente – a cidade- mercadoria e o direito à cidade –, considerando-se os objetivos, a princípio contraditórios, de cada paradigma. Indaga Ribeiro:

90 _{Dagnino (2004) utiliza o termo “projeto político” para designar os conjuntos de interesses, representações,} crenças, “representações do que deve ser a vida em sociedade”, que orientam a ação política dos diferentes sujeitos. Isso porque a sociedade constrói culturalmente seus valores e, por isso, o projeto político não se reduz a uma estratégia de atuação política, mas expressa e produz significados culturais mais amplos.

[...] há possibilidades de nossas grandes metrópoles tornarem-se competitivas e socialmente justas e ambientalmente sustentáveis? (RIBEIRO, 2004, p. 15)

Pensando nos instrumentos de planejamento a serem adotados, haverá alguma opção que atenda aos interesses redistributivistas e mercadológicos simultaneamente? Segundo Martins (2006, p. 179), compatibilizar noções aparentemente díspares e contraditórias como a cidade-mercadoria e o direito à cidade implicaria em elaborações alternativas de desenvolvimento urbano. Isso porque é possível verificar que esses modelos, ao invés de representarem projetos antagônicos, apresentam idéias complementares. De acordo com esse ponto de vista, promover o direito à cidade não contraria a idéia de viabilizar a cidade como mercadoria: investimentos em educação, saúde, infra-estrutura, habitação, equipamentos de consumo coletivo, capacitação profissional e até mesmo recuperação ou preservação de ecossistemas fragilizados, longe de corresponderem a um projeto antagônico a esta última, podem lhe ser perfeitamente úteis (COMPANS, 2001, p. 111).

A possibilidade de articular as duas agendas de certa forma aparece também no Habitat II. A agenda desse encontro, resultante da Conferência da ONU para os Assentamentos Humanos (Istambul, 1996), reconhece a importância das cidades no cenário internacional e defende o direito à cidade para todos, opondo-se à exclusão social. Interessante observar que os países que participaram do encontro e assumiram o compromisso defendido no documento também integraram outros documentos, incluindo os produzidos pela Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE) – grupo dos 23 países mais ricos do mundo – e pelo Banco Mundial. Um desses documentos produzidos pela OCDE afirma que “a participação, a democratização, a boa gestão pública e o respeito aos direitos humanos favorecem um desenvolvimento sustentável” (MARICATO, 2000, p. 131). Dentre as “bandeiras” apoiadas pelo documento citam-se: a) a descentralização e a afirmação do poder local; e b) as parcerias e a autogestão dos serviços coletivos. Segundo Maricato (Ibidem, p. 132), “essa troca de bandeiras democráticas é outra novidade trazida pelos novos tempos”.

No caso brasileiro, o Fórum Nacional pela Reforma Urbana91 _{– cuja atuação,}

durante o processo Constituinte, foi determinante nas discussões para a implementação de

91 _{O FNRU, criado em 1987, reúne diferentes agentes e instituições interessadas na problemática urbana.} Compõem a coordenação Nacional do Fórum: Movimentos Populares – União Nacional por Moradia Popular (UNMP), Confederação Nacional de Associações de Moradores (CONAM), Central de Movimentos Populares

novos instrumentos de planejamento urbano, capazes de promover uma cidade mais justa e democrática92 – atuará também como articulador em nível internacional, discutindo o direito à cidade em alguns eventos mundiais. Na 2ª. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente – ECO-92, ele foi responsável por formular coletivamente, com redes nacionais e internacionais, o “Tratado por vilas, povoados e cidades Justas, Democráticas e Sustentáveis” (GRAZIA, 2003, p. 57). O FNRU esteve também representado no Iº e no IIº Fórum Social Mundial, participando de discussões sobre a problemática urbana e ampliando suas articulações em nível internacional. Assim, tornou-se reconhecido como um dos principais interlocutores nas discussões sobre política urbana, tanto com o governo brasileiro93 quanto nas articulações internacionais, sendo sua ação fundamental para publicizar o conceito de função social da propriedade e da cidade, cujo cumprimento era essencial para o enfrentamento das desigualdades sociais (Ibidem, p. 57).

A idéia de atendimento das necessidades básicas da população, articulada à visão da cidade como um produto a ser oferecido no ambiente da competição global, aparece também no dizer de Mila Freire, gestora do Programa de Desenvolvimento Urbano para a América Latina do Banco Mundial:

Num mundo cada vez mais competitivo e complexo, as cidades têm que, ao mesmo tempo, atrair negócios, como maneira de gerar empregos e renda, oferecer um bom nível de vida a seus habitantes e gerar recursos suficientes para financiar as necessidades sociais e de infra-estrutura e cuidar de sua população carente. (FREIRE, 2001, p. 5 citado por BASSUL, 2004, p. 134)

No Brasil, o agravamento dos problemas urbanos e a necessidade de tornar as cidades competitivas no âmbito da economia globalizada contribuiriam para que, nos anos 1990, o tema da reforma urbana e a promoção do direito à cidade se inserissem nas preocupações dos setores dominantes do capitalismo no país. Assim, o empresariado brasileiro começou a perceber que a deterioração das condições de vida nos grandes centros urbanos – preocupação principal dos movimentos de reivindicação pela reforma urbana – era

(CMP), Movimento Nacional de Luta por moradia (MNLM); Entidades Profissionais – Federação Nacional dos

Arquitetos, Federação Nacional dos Sindicatos dos Engenheiros (FISENGE, FENAE), Associação dos Geógrafos do Brasil (AGB), Associação Brasileira de Arquitetos e Engenheiros, Federação Nacional dos Servidores da Caixa Econômica Federal, Federação Nacional dos Estudantes de Engenharia e Arquitetura (FENEA); Organizações não-governamentais – Instituto Polis, Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), Centro de Assessoria à Autogestão Popular (CAAP), Centro do Direito à Moradia contra Despejos (COHRE), Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP). (MARTINS, 2006, p. 133).

92 _{Abordaremos a atuação desse Fórum durante o processo Constituinte no Brasil no capítulo 3 desta tese.} 93 _{Como veremos no capítulo 3.}

um fator de risco mercadológico, o que contribuiu para se firmar um aparente consenso na implantação dos princípios do direito à cidade no país, a partir da aprovação do Estatuto das Cidades em 200194. Nesse sentido, parece que no Brasil o direito à cidade deixa de ser apenas uma causa de movimentos sociais reformistas para assumir a condição de minimamente necessário à reprodução do capital (BASSUL, 2004, p. 136).

Se a promoção do direito à cidade não contradiz os interesses da agenda hegemônica – mas, ao contrário, a complementa –, entendemos que a parceria público privada, adotada nos países centrais como instrumento dessa agenda, poderia cumprir no Brasil um outro papel: efetivar os princípios da reforma urbana. Veremos nos próximos capítulos que a operação urbana tem sua origem vinculada à busca pelo direito à cidade. No entanto, apesar dessa origem redistributivista e de seu caráter (a princípio) socialmente justo, acreditamos que sua adoção em alguns municípios trará significativa contribuição para viabilizar interesses privados – via produção imobiliária do espaço – e promover as condições necessárias para a cidade se inserir no ambiente da competição global.

Pode-se dizer que, a partir dos anos 1990, a política urbana brasileira passa a ser marcada por essa espécie de conflito: de um lado, os novos princípios jurídico-políticos que