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Nos anos 1980, a idéia de reforma urbana estava associada a um movimento social e popular organizado fora do Estado e pautado por três princípios básicos: a aplicação da função social da propriedade urbana, o direito à cidade e a gestão democrática da cidade. Para tanto, era fundamental a criação de instrumentos que possibilitassem ao poder público fazer cumprir a função social, coibindo a retenção especulativa de terras, promovendo uma

melhor distribuição dos benefícios urbanos e assegurando aos cidadãos a participação nas decisões sobre a política urbana (COSTA, 1988).

É fundamental ressaltar a importância assumida pela participação social no início dos anos 1980, fruto do espaço conquistado pelos movimentos populares que, desde os anos 1970, reivindicavam novas formas de atuação política. Naquela década (1970), esses movimentos eram apontados como “portadores de um impacto transformador por apresentarem demandas que contrariam a lógica de atuação do Estado autoritário capturado pelos interesses capitalistas” (CARDOSO, 1997, p. 81): o Estado era visto como inimigo. Já nos anos 1980, os movimentos sociais se tornariam o principal interlocutor desse agente (GOHN, 1997, p. 288). Segundo Gohn:

Nos anos 80 a temática da participação social era um ponto de pauta na agenda política das elites políticas, denotando os dois fenômenos: de um lado a crise de governabilidade das estruturas de poder do Estado, desgastadas e deslegitimadas pelo autoritarismo; de outro a legitimidade das demandas expressas pelos movimentos sociais – novos ou velhos – e a conquista de espaços institucionais como interlocutores válidos. (GOHN, 1997, p. 310)

De fato, o final dos anos 1970 e o início dos anos 1980 foram marcados por duas situações: por um lado, era evidente certo desgaste do regime militar e seu autoritarismo; por outro, notava-se um fortalecimento dos movimentos sociais no sentido de derrubar o regime e restabelecer a democracia119. Diante dessa situação, o governo começou a emitir sinais de que a abertura política teria de ser feita, devido ao risco iminente de descontrole total da situação. Segundo Maricato (1997b, p. 74), a elite brasileira “nunca alimentou nenhuma tradição democrática”, mas percebeu, naquela época, “que era melhor entregar os anéis para não perder os dedos”. Assim, a transição do regime autoritário para o regime civil ocorreria durante quase toda a década de 1980 e se efetivaria de forma “lenta, gradual e segura”, o que significa dizer: sem rupturas (MARICATO, 1997b, p. 74).

Os movimentos sociais, que desde a segunda metade da década de 1970 vinham se organizando, ganharam força nos anos 1980, resultando na reestruturação e criação de entidades sindicais e populares, como sindicatos de base operária, entidades estudantis e

119 _{Deve-se lembrar também que o início dos anos de 1980 foi marcado por uma crescente deterioração das} políticas sociais, conseqüência da crise fiscal enfrentada pelo Estado brasileiro. Nesse contexto, cortes de gastos públicos eram necessários para se equilibrar as contas públicas, o que provocava reflexos diretos nas possibilidades de atuação do Estado. Assim, além da crise fiscal, o Estado teve de enfrentar uma crise política marcada, por um lado, pela emergência de novos sujeitos na cena política brasileira, e, por outro, pelas forças conservadoras que apoiavam o regime militar e buscavam a manutenção de sua hegemonia (CARDOSO, 1997, p. 81).

outros segmentos, como os de profissionais liberais e intelectuais120. Destaca-se também, no âmbito dessas mobilizações sociais, a campanha pelas eleições diretas para presidente (movimento das “Diretas Já”, em 1984), que reuniu centenas de milhares de pessoas em alguns comícios políticos, e que teve seu auge com a Assembléia Nacional Constituinte. É neste cenário sociopolítico que diferentes segmentos da sociedade civil organizada – acadêmicos, técnicos, profissionais e organizações que atuavam em torno dos problemas urbanos, assessorando movimentos populares – iniciaram o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Os representantes desse movimento seriam importantes interlocutores do Estado que se democratizava, fazendo com que a construção da nova política urbana implicasse na transformação da ação deste mesmo Estado, interessado em atender às demandas daqueles que ele se propôs a ouvir.

O MNRU consolidou-se como movimento social durante o processo constituinte, na campanha nacional que se espalhou por diversos cantos do país, vencendo muitas dificuldades e limitações, tais como a difícil coordenação e articulação da campanha em nível nacional e a ausência de parlamentares que assumissem a questão urbana no Congresso. Na época, a forma mais relevante de participação democrática no processo constituinte se deu por meio de emendas populares (BASSUL, 2004, p. 86). A partir do primeiro projeto, sistematizado em julho de 1987, foram admitidas, ao lado das propostas formuladas pelos próprios constituintes, emendas de iniciativa dos cidadãos, desde que trouxessem, no mínimo, a assinatura de trinta mil eleitores e fossem patrocinadas por, pelo menos, três associações representativas. No total, foram apresentadas 122 emendas populares, que somaram mais de doze milhões de assinaturas (BASSUL, 2004, p. 86). Entre essas estava a Emenda Popular da Reforma Urbana, elaborada pelo MNRU e sustentada por seis entidades nacionais – a Federação Nacional de Engenheiros (FNE), a Federação Nacional dos Arquitetos (FNA), a Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR121), a Coordenação Nacional dos Mutuários, o Movimento de Defesa do Favelado (MDF) e o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) –, além de contar com cerca de 150.000 assinaturas de apoio (CARDOSO, 1997).

120 _{É também do início dos anos 1980 a discussão sobre a construção de um novo partido político no país – o} Partido dos Trabalhadores (PT) –, um partido de massas que servisse de canal de deságüe de ações pulverizadas e pontuais (MARICATO, 1997b, p. 74), expressando uma “necessidade objetiva para os trabalhadores”. O PT estaria, assim, comprometido com os interesses populares, e buscaria superar a atomização e a dispersão das correntes classistas e dos movimentos sociais (Carta de Princípios do PT, lançada em 1º de maio de 1979, antes de sua criação efetiva em 1982).

121 _{A ANSUR pode ser considerada uma das mais importantes entidades na luta pela reforma urbana. A primeira} reunião com a finalidade de criar esta entidade se deu na cidade do Rio de Janeiro em 1979, sob iniciativa da Comissão Pastoral da Terra – CPT – da CNBB (MARICATO, 2000).

Segundo Grazia de Grazia (2003, p. 54-55), essa formulação da reforma urbana no processo constituinte difere da discutida na década de 1960, por estar baseada “em um modo de ver a cidade” que enfatiza “uma vida urbana com urbanidade122, capaz de contemplar, prioritariamente, as necessidades coletivas na elaboração das políticas públicas”, em um contexto de luta pela (re)democratização do país.

A Emenda Popular pela Reforma Urbana está baseada nas experiências dos movimentos populares vivenciadas desde a década de 1970 e na crítica técnica e científica ao planejamento racionalista-tecnocrático. Dessa forma, contém os seguintes princípios gerais (CARDOSO, 2003, p. 30):

1. os direitos urbanos devem ser assegurados pelo Estado, e devem estar subordinados ao direito a condições de vida digna, tais como acesso à moradia e à infra-estrutura e serviços urbanos;

2. submissão da propriedade privada a sua função social;

3. o direito à cidade como pressuposto de uma política redistributiva com inversão de prioridades, que permita garantir a toda a população os benefícios da urbanização;

4. gestão democrática da cidade por meio da participação direta da sociedade na gestão urbana, significando a ampliação do direito de cidadania.

Os itens 2 e 3, em especial, representam uma oposição à histórica parceria entre o poder público e a iniciativa privada – conforme foi discutido no capítulo 1 –, através da qual o primeiro cria as condições para viabilizar os lucros do segundo, via produção do espaço – seja privilegiando a atuação imobiliária em determinadas áreas, por meio da legislação de zoneamento, seja permitindo a apropriação privada (pelo setor imobiliário) dos benefícios da urbanização.

A garantia de aplicação daqueles princípios significaria mudanças no campo do planejamento e da gestão urbana, o que, segundo Maricato (2001, p. 69-81), exigiria alguns pré-requisitos:

122 _{Conceito utilizado por Ribeiro (1996), buscando explicitar que a urbanização e o adensamento da vida social} que se processava no país até aquela década não foram acompanhados pelo aprimoramento das relações societárias e, portanto, pela garantia de direitos individuais e coletivos.

• criar a consciência da cidade real, definindo indicadores de qualidade de vida; • criar espaços de debate democrático, dando visibilidade aos conflitos;

• reforma administrativa: descentralização, articulação de temas na política urbana, integração das políticas setoriais;

• formação de quadros e agentes para uma ação integrada; • aperfeiçoamento e democratização da informação;

• tratamento especial para a temática metropolitana: planos e políticas deveriam ser pensados metropolitanamente;

• bacia hidrográfica como referência para o planejamento e a gestão; • formulação de políticas de curtíssimo, médio e longo prazos.

Tais pré-requisitos expressam a demanda por uma nova realidade, na qual a sociedade teria acesso à informação e conhecimento dos meandros das disputas entre os interesses presentes na cidade. Esse ideário da gestão democrática explicitado na emenda popular representa, assim, a politização da questão urbana, expressa na seguinte afirmação de Santos Júnior (1995):

[...] a gestão democrática não tem apenas conotação política. Pretende impor reformulações nos chamados levantamentos e diagnósticos dos reais problemas urbanos com a participação e envolvimento da população. Esse aspecto veio reconhecer os limites e imprecisões do atual conjunto de metodologias e técnicas utilizadas para se resolver os problemas urbanos. Na verdade, observa-se que se pretende uma reforma institucional e administrativa na concepção e na forma de se fazer planejamento urbano. (SANTOS JÚNIOR, 1995)

Ou seja, a implantação da plataforma da reforma urbana proposta pelo MNRU implicaria em uma revisão do próprio planejamento como instrumento de implementação de uma política urbana mais justa e democrática.

A partir da garantia da participação, os quatro princípios gerais mencionados seriam assegurados por uma série de instrumentos jurídicos, urbanísticos e tributários, e pelas diretrizes gerais para as políticas públicas de moradia, transportes e serviços públicos, com ênfase na questão social. Assim, o poder público poderia utilizar-se dos seguintes instrumentos (Cf. Art. 3º da Emenda Popular apresentada pelo MNRU na Assembléia Nacional Constituinte em 1987/88):

I – Imposto progressivo sobre imóveis; II – Imposto sobre valorização imobiliária; III – Direito de preferência na aquisição de imóveis urbanos; IV – Desapropriação por interesse social ou utilidade pública; V – Discriminação de terras públicas; VI –