O primeiro estágio do ciclo orçamentário é a elaboração da proposta da LOA, a qual representa, conforme Mendes (2012), as atividades iniciais relativas à alocação de recursos, levando em consideração o cenário fiscal. A consistência fiscal é elemento central para sua futura execução, visto que o cenário fiscal é um dos estágios mais importantes da fase de elaboração. Verificar a compatibilidade entre a capacidade de financiamento e o gasto dos recursos previstos acontece em função de um processo de destinação de recursos que se compõe das seguintes etapas:
a) Estabelecer a Meta Fiscal; b) Projeção das receitas;
c) Projeção das despesas obrigatórias; e d) Levantamento das despesas discricionárias.
Ainda consoante Mendes (2012), na etapa de definição da meta fiscal, as metas de resultado fiscal para o período são estabelecidas, tendo em vista a produção de resultados primários positivos compatíveis com a diminuição da relação dívida pública sobre o Produto Interno Bruto (PIB). A outra etapa refere-se à estimativa das receitas não financeiras, as quais, de forma geral, envolvem as receitas administradas (impostos e contribuições de melhorias), a arrecadação líquida do INSS e as receitas não administradas (dividendos, receitas próprias, dentre outras).
Após a construção do cenário fiscal o próximo passo é a projeção dos recursos destinados às despesas obrigatórias, as quais são obrigações constitucionais ou legais da União associadas ao pagamento de pessoal e encargos, benefícios da previdência e assistenciais ligados ao salário mínimo e subvenções, dentre outros. O autor supracitado esclarece que a destinação dessas despesas é efetuada posteriormente de forma diferenciada, já que, por determinação legal, o gestor público não tem discricionariedade quanto ao montante de recursos a ser relacionado a essas despesas.
Por fim, Mendes (2012) explica que a última fase é a da apuração das despesas discricionárias, as quais são resultado da projeção da receita líquida, descontado dos recursos da meta de resultado primário e da previsão das despesas obrigatórias, gerando o montante de recursos que os órgãos setoriais poderão manejar para destinação no seu conjunto de programas para o período do plano.
Paludo (2013) expõe que esse processo de elaboração do PLOA se realiza no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. Engloba um conjunto sistematizado de tarefas de grande complexidade e a concepção de cronograma gerencial e operacional com etapas bem especificadas assim como produtos bem determinados e configurados, além da comunicação de informações ou orientações. Envolve a participação dos órgãos central, setoriais e das Unidades Orçamentárias do sistema, o que presume a constante necessidade de tomada de decisões em seus diversos níveis. O processo de elaboração do PLOA passa por constantes atualizações, a fim de que o orçamento seja usado, cada vez mais, como um instrumento realístico e confiável.
Ainda de acordo com Paludo (2013), a SOF, como órgão central de orçamento, baseada na LDO aprovada pelo Legislativo, coordena a elaboração da proposta orçamentária para o ano subsequente, em conjunto com os ministérios e os órgãos do Legislativo e Judiciário, e do MPU. As principais competências da SOF no processo orçamentário, na função precípua de coordenar o processo orçamentário como um todo, envolvem:
a) Planejar a elaboração do orçamento e definir diretrizes; b) Promover e validar a revisão da estrutura programática;
c) Estimar a previsão de receitas e analisar a NFGC (necessidade de financiamento do Governo Central);
d) Determinar parâmetros e referenciais monetários para a apresentação da proposta setorial;
e) Divulgar normas gerais para elaboração do PLOA;
f) Estabelecer o cronograma para elaboração orçamentária, delimitando as datas para as fases qualitativa e quantitativa;
g) Captar, analisar e validar as propostas setoriais.
O órgão setorial, por sua vez, exerce o papel de articulador no seu âmbito, segundo Mendes (2012), agindo verticalmente no processo decisório e agregando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua execução no processo de elaboração envolve algumas atividades importantes, destaca-se:
a) Definir diretrizes setoriais, sempre em consonância com as orientações procedentes da SOF;
b) Propor a revisão da estrutura programática;
c) Indicar as prioridades dos programas e das respectivas ações;
d) Distribuir valores dos parâmetros monetários para as Unidades Orçamentárias; e) Estabelecer instruções e normas de procedimentos a serem observados durante
o processo de elaboração do PLOA;
f) Validar, consolidar e formalizar a Proposta Orçamentária do órgão como um todo e enviar, via SIOP, à SOF.
Já a Unidade Orçamentária, Paludo (2013) explana que ela é a repartição da Administração Federal que recebe seus créditos diretamente da LOA. Ela efetua o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária em seu nível de atuação, integrando e articulando o trabalho das Unidades Administrativas vinculadas. Versa-se sobre um momento importante do qual dependerá a coerência da proposta do órgão, no que se relaciona a metas, valores e justificativas que embasam a programação.
Paludo (2013) ressalta que as Unidades Orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo, e seu campo de atuação no processo de elaboração da LOA engloba:
a) Estabelecer diretrizes no âmbito da Unidade Orçamentária para elaboração da proposta e alterações orçamentárias;
b) Promover estudos de adequação da estrutura programática do exercício; c) Formalizar ao Órgão Setorial a proposta de alteração da estrutura
programática sob a responsabilidade de suas Unidades Administrativas;
d) Coordenar o processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de ações orçamentárias;
e) Determinar os referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias e dos limites de movimentação e empenho e de pagamento de suas respectivas Unidades Administrativas;
f) Analisar e validar as propostas orçamentárias das Unidades Administrativas; e g) Consolidar e formalizar sua proposta orçamentária.
Resumidamente, cada Unidade Orçamentária, segundo Bezerra Filho (2012), elabora sua proposta e envia-a ao respectivo órgão setorial, o qual faz um apanhado de todas as unidades sob sua responsabilidade e consolida-as em um só Orçamento. O órgão setorial encaminha, então, a proposta consolidada à SOF (órgão central) que, por seu turno, consolida as propostas dos diversos Poderes para que a proposta seja enviada ao Legislativo.
Paludo (2013) esclarece que, após esse processo integrado entre órgão central – setorial – unidade orçamentária, há o fechamento, compatibilização e consolidação da Proposta Orçamentária pela SOF, sob a forma de um projeto de lei, que estará em consonância com o PPA, LDO, LRF, Constituição Federal de 1988 e a lei 4.320 de 1964.
A proposta orçamentária que o Executivo encaminhará ao Congresso Nacional, até 31 de agosto, compor-se-á, de acordo com Kohama (2006), de:
a) Mensagem, contendo a explanação da situação econômico-financeira; b) O Projeto de Lei de Orçamento;
c) Tabelas Explicativas, que, além de estimar as receitas e despesas, deve conter, em colunas diferentes a fim de comparação, a receita arrecadada nos últimos anos anteriores àquele em que se elabora a proposta; a receita para o exercício em que se elabora a proposta e a prevista para o ano a que se refere a proposta; e a despesa realizada no ano imediatamente anterior, a fixada para o exercício em que se elabora a proposta e a prevista para o ano a que a proposta se refere.;
d) Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas almejadas.