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7. SONUÇ VE ÖNERİLER
Após analisado o conceito de jurisdição como a aplicação do Direito Positivo ao caso concreto, passa-se a fixar outra premissa: a de que a jurisdição é una, assim como o Direito, percebendo, portanto, que o instrumento (Direito Positivo) bem como a forma de sua utilização (jurisdição) são unos, mostrando logicidade nesse relacionamento.
Essa unidade da jurisdição também é um axioma do Direito, que não encontra, pelo menos de nosso conhecimento, refutações.
Do mesmo modo que o Direito é dividido para fins didáticos, a jurisdição também é dividida, mas por fins práticos, principalmente no que tange à divisão de trabalho, que acaba se baseando nas competências, que são, em outras palavras, parcelas da jurisdição.
Segundo doutrina processualista,
A jurisdição como expressão do poder estatal soberano, a rigor não comporta divisões, pois falar em diversas jurisdições num mesmo Estado significaria afirmar a existência, aí, de uma pluralidade de soberanias, o que não faria sentido; a jurisdição é, em si mesma, tão una e indivisível quanto o próprio poder soberano. A doutrina, porém, fazendo embora tais ressalvas, costuma falar em espécies de jurisdição, como se esta comportasse classificação em categorias.304
Percebe-se que assim como surgem novos “ramos do Direito”, em função de uma sociedade cada vez mais complexa, também é necessário que surjam novas divisões funcionais da jurisdição. Em outro enfoque, o ensino jurídico passa a ser cada vez mais “fracionado”, buscando-se uma maior especialização dos profissionais em virtude das
matérias tratadas; isso também ocorre com a legislação, surgindo cada vez mais leis esparsas (externo dos Códigos) para tratar de assuntos específicos.
Segundo Greco Filho,
A Jurisdição, e, consequentemente, a Justiça é uma só, e ela é nacional, ou seja, é um dos poderes da Nação. A divisão em diversos órgãos ou mesmo estruturas orgânicas especializadas, é meramente técnica e tem por fim dar a melhor solução às diferentes espécies de lides. Assim, costuma-se usar a denominação Justiça ou Jurisdição comum e Justiças ou Jurisdições especiais, mas a distinção entre elas é meramente de organização e de competência e não essencial, pela natureza.305 A divisão de trabalho, dentro do Poder Judiciário, faz surgir competências. Essa divisão se encontra desde a nossa Constituição306 até leis ordinárias.
Pela Constituição Federal brasileira há, no Poder Judiciário, as seguintes jurisdições ou justiças: especiais ‒ militar, trabalhista e eleitoral ‒ e comuns ‒ federal e estaduais. As competências das jurisdições especiais excluem as das comuns, sendo que dentro das comuns, as das federais excluem as das estaduais. Percebe-se que às justiças comuns estaduais restam as matérias por exclusão.
Há vários critérios de divisão do exercício da jurisdição, dos quais surgem as chamadas espécies de jurisdição, porém tais divisões não são estanques, pois um mesmo fato pode gerar consequências em mais de uma espécie de jurisdição. Neste sentido tem-se que,
[...] existem assuntos que, por sua natureza, caberiam à jurisdição civil, mas, por força de conexão com a matéria penal, são dirimidos por esta. Na legislação brasileira atribuiu-se ao juízo penal, por exemplo, o conhecimento e julgamento de medidas cautelares como seqüestro e a hipoteca legal, além da decisão sobre a restituição de coisas apreendidas que não envolva questões de alta indagação.307
305GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 175.
306O artigo 92 da Constituição dispõe que: “São órgãos do Poder Judiciário: I - o Supremo Tribunal Federal; I-A
- o Conselho Nacional de Justiça; II - o Superior Tribunal de Justiça; III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho; V - os Tribunais e Juízes Eleitorais; VI - os Tribunais e Juízes Militares; VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios [...]”; O artigo 96, III, da CF traz competência para julgamento dos Tribunais de Justiça Estaduais; O artigo 98, I, da CF traz a competência dos juizados especiais; O artigo 101 da CF traz a composição do Supremo Tribunal Federal; O artigo 102 da CF traz a competência do Supremo Tribunal Federal; O artigo 104 da CF traz a composição do Superior Tribunal de Justiça; O artigo 105 da CF traz a competência do Superior Tribunal de Justiça; Os artigos 106 e 107 da CF trazem a indicação e a composição dos órgãos da Justiça Federal; O artigo 108 da CF traz a competência dos Tribunais Regionais Federais; O artigo 109 da CF traz a competência dos juízes federais; Os artigos 111/113 e 115/116 da CF trazem a indicação e a composição dos órgãos da Justiça do Trabalho; O artigo 114 da CF traz a competência da Justiça do Trabalho; Os artigos 118/120 da CF trazem a indicação e a composição da Justiça Eleitoral; O artigo 121 da CF dispõe: “que lei complementar disporá sobre a organização e competência dos tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais”; Os artigos 122/123 da CF trazem a indicação e a composição dos órgãos da Justiça Militar; O artigo 124 da CF traz a competência da Justiça Militar; Os artigos 125/126 da CF trazem a indicação, a composição e a competência da Justiça Estadual.
São espécies: penal ou civil, pelo seu objeto; comuns ou especiais, pelos órgãos judiciários que as exercem; superior ou inferior, pela posição hierárquica de seus órgãos; e de direito ou de equidade, pela fonte do Direito com base na qual ela é proferida.308
Deve-se lembrar que compete privativamente à União legislar sobre Direito Processual, de acordo com o disposto no artigo 22, inciso I, da Constituição Federal e compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre procedimentos em matéria processual, de acordo com o disposto no artigo 24, inciso XI, da Constituição Federal.309
Igualmente, o processo administrativo tem inegável embasamento constitucional. Porém, em se tratando de questão administrativa, tanto União, como Estados, Distrito Federal e Municípios podem legislar sobre a matéria. Na esfera da União, tem-se no Brasil a aplicação da Lei nº 9.784/99, que define normas basilares do processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta (autarquais, fundações, etc.).
São também estabelecidos de forma criteriosa normas e preceitos concernentes a: fase do processo (inicial, instrução, relatório, julgamento), direitos e deveres dos administrados (artigos 3º e 4º), competência, delegação e avocação (artigos 11 a 17), impedimentos e suspeição (artigos 18 a 21), forma, tempo e lugar dos atos processuais (artigos 22 a 25), instrução (artigos 29 a 44), relatório (artigo 47), dever de decidir (artigos 48 e 49), motivação (artigo 50), desistência e outros casos de extinção do processo (artigos 51 e 52), anulação, revogação e convalidação (artigos 53 a 55), recursos administrativos (artigos 56 a 65), prazos (artigos 66 e 67), sanções (artigo 68).
A lei destina-se, prioritariamente, ao Poder Executivo, onde se concentra boa parte da chamada função administrativa. Não obstante, seus preceitos “também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa” (artigo 1º, § 1º).
308Vide Antonio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco. Teoria geral do processo. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 142.
309Os parágrafos do artigo 24 da Constituição Federal dispõem: “§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a
competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”
Tal diploma legal, que incorpora categorias e conceitos do moderno Direito Administrativo, ao disciplinar o processo administrativo aplicável aos órgãos e entidades federais, contém, em primeiro lugar, uma farta principiologia aplicável ao processo, assim considerados: a) princípio da publicidade, conforme texto estampado no artigo 37 da Constituição Federal, aplicável a todos os Poderes, em todos os níveis de governo; b)
princípio da oficialidade, no qual revela-se que a autoridade competente para decidir tem também o poder/dever de inaugurar e impulsionar o processo, até que se obtenha um resultado final conclusivo e definitivo, pelo menos no âmbito da Administração Pública; c) princípio da
informalidade, em consonância com o artigo 22 da Lei nº 9.784/1999 que determina que “os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”; e, d) princípio da ampla defesa e do contraditório, decorrente do disposto no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal – “aos litigantes em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Em todos os casos, devem ser observados os princípios constitucionais norteadores da atividade administrativa (artigo 37, caput), assim como os direitos e garantias fundamentais assegurados aos administrados em geral, principalmente as cláusulas decorrentes do due
process of law.
A doutrina administrativista aponta várias modalidades de processo administrativo, que se distingue em decorrência de sua finalidade, na qual se destacam: a) processos de
outorga, em que se pleiteia, perante a Administração Pública, o reconhecimento de algum direito individual seu; b) processos de controle, que permitem a Administração Pública exercer algum tipo de controle ou fiscalização sobre os administrados em geral ou sobre determinadas atividades econômicas, aferindo a sua responsabilidade em face das normas aplicáveis; c) processos de expediente, que têm por objetivo o trâmite de assuntos internos, de interesse da Administração Pública, como por exemplo os processo de licitação; e, d)
processos disciplinares, que buscam apurar infrações administrativas cometidas por agentes públicos ou assemelhados.
Estruturado e conduzido com base nos princípios constitucionais e comportando a atuação de órgãos, agentes públicos e particulares, o processo administrativo não prescinde da prática de atos e da observância de algumas formalidades no que se refere à sua instauração e desenvolvimento. Destarte, analisar-se-á os atos e formalidades mais corriqueiros no processo
administrativo, sempre recordando que o grau de formalidade ou informalidade depende, em última instância, da matéria versada e das finalidades do processo em questão.
O processo administrativo em geral, e observadas as peculiaridades de cada modalidade, apresenta quatro etapas distintas: a) instauração, que marca o início do processo administrativo, que se dá através de petição formulada pelo interessado contendo a narração dos fatos ocorridos, podendo ainda se dar de ofício pela própria autoridade administrativa competente; b) instrução, que consiste na fase destinada a coleta de provas necessárias para que se forme a convicção da autoridade julgadora a respeito do direito alegado pelas partes; c)
relatório elaborado pela autoridade encarregada pela condução do processo administrativo com vistas a fornecer subsídios à decisão; e, d) decisão de mérito, proferida pela autoridade competente e baseada em fatos e provas contidas nos autos.
O processo administrativo estabelece uma relação bilateral entre o administrado e a Administração. Porém, a Administração age como parte e como juiz, motivo pelo qual as decisões proferidas não têm força de coisa julgada.
Diante do processo administrativo, tem-se que a demarcação da competência é a atribuição por lei, em senso estrito, do poder-dever de decidir o processo administrativo ou de praticar determinados atos. Porém, antes de adentrar nas demarcações da competência no direito administrativo, cabe traçar algumas considerações acerca do tema na Teoria Geral do Direito.
Em um primeiro momento, destaca-se o estudo feito por Tacio Lacerda Gama, sobre as ideias de Hans Kelsen, que conduz à afirmação de que as normas de competência, em última análise, regulam a conduta de criar outras normas e estabelece efetiva sanção pelo descumprimento. Assim, tem-se como íntima a relação entre competência e validade das normas, na qual a competência é vista como norma que regula a criação de outras normas de forma coercitiva, imputando consequências ao seu descumprimento.310
O modelo proposto por Herbert Hart, por outro lado, visa contrapor objeções à concepção do Direito como ordem coercitiva, composta homogeneamente por normas,
A primeira é a de que existe substanciosa variedade de leis, sendo possível identificar disposições que não são ordens emitidas a terceiros; a segunda oposição é a de que as normas que conferem poderes não obrigam ninguém a nada, pois não
atribuiriam direitos ou deveres aos agentes sociais; e a terceira seria a de que o direito produzido pelo costume não seria fruto de uma decisão consciente.311 As ideias de Hart, que negam a possibilidade de reduzir a uma só norma jurídica os dispositivos que regulam a criação de outras normas, são criticadas por autores como Carlos Alchourrón e Eugenio Bulygin, que baseiam suas concepções no fato de que “as proposições que integram um sistema de direito positivo desempenham funções distintas e inconfundíveis”.312 Neste sentido mencionam as proposições normativas, como sendo os textos que prescrevem o direito e deveres a certos sujeitos, e definições legais, que especificam o sentido de uma série de termos contidos nas normas.
Compreendem Alchourrón e Bulygin a competência jurídica, no que tange à análise da atividade dos juízes, como uma composição dual do sistema, propondo a distinção entre normas de competência e normas de obrigação. “Essas prescreveriam obrigações e proibições para os juízes, determinando como deve ser o exercício da atividade jurisdicional. Já normas de competência seriam aquelas que estabelecem em que condições o juiz pode julgar e que sorte de questões pode resolver”.313
Finalmente, para Ricardo Guastini, o que separa o Direito de outros subsistemas sociais é o fato de conter, além das normas de conduta, normas que prescrevem o modo de produção de outras normas. Neste contexto, as chamadas normas secundárias, na qual estariam incluídas as normas de competência, atuariam para disciplinar a atividade produtiva de normas.314
Acompanhando o raciocínio de Tácio Lacerda Gama, serão considerados como elementos da norma de competência:
i) qualificação do sujeito que pode criar normas; ii) indicação do processo de criação das normas, sugerido todos os atos que devem ser preordenados para o alcance desse fim; iii) indicar as coordenadas de espaço em que a ação de criar normas deve se realizar; iv) indicação das condições de tempo em que a ação de criar normas deve ser desempenhada; v) estabelecimento do vínculo que existe entre quem cria a norma e quem deve se sujeitar à norma criada, segundo as condições estabelecidas pelo próprio direito; vi) modalização da conduta de criar, segundo as condições estabelecidas pelo próprio direito; e vii) estabelecimento da programação material da norma inferior que é feita segundo quatro variáveis – sujeito, espaço, tempo e comportamento.315
311GAMA, Tácio Lacerda. Competência tributária: fundamentos para uma teoria da nulidade. São Paulo:
Noeses, 2009. p. 26.
312Ibid., p. 32. 313Ibid., p. 34. 314Ibid., p. 46. 315Ibid., p. 49.
Após a prescrição da hipótese normativa, geral, abstrata e relacionada a acontecimento futuro e incerto. Ocorrido, este acontecimento ingressará no mundo jurídico traduzido para a linguagem prescritiva e não como ocorre no meio social. 316
No magistério de Athos Gusmão Carneiro, a competência é a medida da jurisdição, ou em outras palavras, os juízes têm sua atuação limitada pelas normas de competência.317
Para Enrico Tullio Liebman,
A competência é a quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão, ou seja, a “medida da jurisdição”. Em outras palavras, ela determina em que casos e com relação a que controvérsias em cada órgão em particular o poder de emitir provimentos, ao mesmo tempo que delimita, em abstrato, o grupo de controvérsias que lhe são atribuídas.318
Assim, é competente para criar normas o sujeito que, mediante a prática de um ou alguns atos, insere uma norma válida no sistema jurídico de Direito Positivo. Porém, para ser competente o sujeito deve atender aos requisitos da norma que o qualifica como tal.
Partindo-se da ideia de que a competência legitima o exercício do poder jurisdicional pelos órgãos judiciários, deve-se apurar em cada caso concreto, a legitimidade da atuação desses órgãos, eis que a sua competência representa requisito de validade do processo.
A competência é, pois, irrenunciável. Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari lembram que o que pode ocorrer, quando a lei (em senso estrito) expressamente o contemple, “é a delegação de competência ou a avocação de competência, uma e outra invariavelmente em cunho parcial, excepcional, transitório e revogável”.319
Juiz natural é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato processual a produzir. O processo administrativo segue a regra expressa no artigo 17 da Lei nº 9.784 de 1999, qual seja, salvo previsão legal de competência originária diversa, juiz natural será a autoridade de menor grau hierárquico para decidir. Constitui direito da parte ver seus direitos e/ou interesses apreciados e dirimidos pelo juiz natural.
Por ausência de disciplina própria, na hipótese de pluralidade de juízes naturais, aplica-se nestes casos, subsidiariamente, os ditames do processo jurisdicional. “Assim, num
316GAMA, op. cit., p. 56, nota 323.
317CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição e competência. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 71.
318LIEBMAN, Enrico Tullio. Manual de direito processual civil. Tradução e notas: Cândido Rangel Dinamarco.
Rio de Janeiro: Forense, 1984. v. I, p. 55.
primeiro momento investiga-se se o conhecimento da matéria está deferido ao menor grau hierárquico ou se, por expressa previsão normativa, está ela, desde o início, conferida a grau superior”.320
Superada esta primeira etapa, verifica-se a pluralidade de autoridades competentes. Quando isso se dê, uma vez concretizado o critério de distribuição aplicável em cada caso, e superadas eventuais situações de impedimento, suspeição e conflitos de competências, surgem importantes instrumentos conceituais, assecuratórios do princípio do juiz natural.
O primeiro deles é a regra da perpetuatio iurisdictionis, que direciona ao entendimento de que uma vez firmada a competência, inoperantes serão, para tanto, as alterações “do estado de fato ou de direito ocorridas posteriormente”, de acordo com o disposto no artigo 87 do Código de Processo Civil.
Cumpre mencionar que as regras determinantes da definição do juiz natural sofrem derrogações em algumas situações especiais, a exemplo das conexões ou continências (artigos 103 e 104 do Código de Processo Civil). Nestes casos, os processos administrativos deverão ser atribuídos a um mesmo órgão.