A coordenação dos trabalhos de elaboração do Plano Diretor do município de Santa Rita ficou a cargo de técnicos da Prefeitura Municipal e de uma equipe externa contratada para esse fim. Ainda em 2005, os técnicos da prefeitura iniciaram articulações entre seus diversos setores com o objetivo de estruturar a equipe interna de coordenação e desenvolvimento dos trabalhos e que resultou na criação da Coordenadoria do Plano Diretor – COPLAD, como consta no documento Leitura da Realidade - 2ª Etapa (SANTA RITA (PB), 2006):
[...] por não haver profissionais disponíveis para as atividades ligadas ao Planejamento, o Prefeito Municipal criou, por um período provisório de um ano, sem ônus para o Município, a COPLAD - Coordenadoria do Plano Diretor, em fevereiro de 2006, colocando à disposição desta uma equipe de profissionais de formação multidisciplinar, até então dispersos em diversas secretarias e outros setores integrantes do quadro fixo da Prefeitura Municipal de Santa Rita (SANTA RITA (PB), 2006):
A COPLAD foi estruturada, sob a coordenação geral do gestor municipal, conforme cronograma constante na Figura 5. Entre suas atribuições, sob a responsabilidade da Equipe
de Coordenação Técnica, está o Programa de Participação Popular, onde se prevê ações envolvendo a comunidade na elaboração do Plano Diretor.
Figura 5 –Organograma da COPLAD – Coordenadoria do Plano Diretor Coordenação Geral
(Prefeitura)
Coordenador do Plano Diretor
Equipe de Coordenação Técnica
USO DO SOLO INFRA-ESTRUTURA SOCIAL, ECONÔMICO E FINANCEIRO
Equipe de Apoio Técnico Especializado
Programa de Participação Popular
Envolvimento da comunidade – Meta 1; Treinamento da equipe de acompanhamento do
Plano Diretor – Meta 2; Estudar a Cidade – Meta 3;
Definição dos temas prioritários do Plano Diretor – Meta 4
Fonte: (SANTA RITA (PB), 2006)
O Programa de Participação Popular consistia na estruturação de “espaços de diálogo” (seminários) com participação ampliada, isto é, com o envolvimento tanto do setor público (lideranças políticas do executivo e legislativo, técnicos locais e convidados), como de representantes de diversos segmentos da sociedade civil (associações, sindicatos, organizações não governamentais, movimentos sociais, entidades patronais e de trabalhadores, além de lideranças locais), para discussão de temas predeterminados. Esses espaços de diálogo tinham por objetivo promover discussões e apresentar proposições relacionadas a problemática urbana do município, visando subsidiar a elaboração do projeto de Lei do Plano Diretor, o que será abordado em detalhes, mais adiante.
Uma vez instituída a coordenação dos trabalhos, quatro “miniseminários” de preparação foram realizados, em 2005, envolvendo a equipe de coordenação e desenvolvimento do Plano Diretor, gestores setoriais e técnicos da administração local. O objetivo, conforme o documento Metodologia, foi de proporcionar aos participantes um “nivelamento sobre o tema” e uma capacitação sobre a metodologia adotada, tendo em vista a colaboração do pessoal integrante de outros setores da prefeitura, no processo de formulação do plano diretor. Os seminários internos versaram sobre plano diretor e seus conceitos, etapas de elaboração do plano, Estatuto da Cidade e plano diretor, participação social, procedimentos
para mapeamento do município e formulação de indicadores socioeconômicos e culturais (SANTA RITA (PB), 2006b).
O que se constatou é que, integrando a equipe de coordenação dos trabalhos de elaboração do Plano Diretor Participativo de Santa Rita, não há formalmente a participação de representantes dos segmentos sociais, apesar de terem contribuído para a deflagração do processo e de terem interesse em participar do processo, como já citado. Mesmo com a intenção e a afirmação, como consta nos documentos oficiais, de se estabelecer a participação da população no processo de elaboração do plano diretor, não há nenhuma citação nos registros analisados, de alguma representação da sociedade civil compondo a coordenação. Tampouco essas representações participaram dos miniseminários, momento inicial de capacitação e “nivelamento’ da equipe de trabalho, o que significa defasagem no acesso e conhecimento prévio de informações, o que leva a diferenças na percepção sobre as regras e os assuntos a serem abordados, acarretando em dificuldades na participação dessas representações sociais, durante o processo de formulação do Plano.
Na ótica tradicional de se elaborar planos diretores, uma questão a ser colocada é: seria realmente papel da sociedade civil a participação na coordenação do processo? No entanto, o artigo 3º, do parágrafo primeiro, da Resolução nº 25/2005, do Conselho Nacional das Cidades, diz claramente que a “[…] coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva participação de poder público e da sociedade civil […]”. Nesse caso, a coordenação compartilhada significa, os representantes do setor público e dos diversos segmentos da sociedade civil terem ou tomarem parte, pensando, decidindo, planejando e executando, em todas as fases do processo, inclusive da coordenação.
Conforme o livro “Plano Diretor Participativo - Guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos”, a coordenação ou o Núcleo Gestor do plano diretor, deve ser “composto de representantes do poder público e da sociedade civil, […] expressar a diversidade de todos os setores sociais atuantes no município [cabendo] preparar, conduzir e monitorar a elaboração do Plano Diretor” (BRASIL, 2002, p. 46).
Entretanto, o que houve foi uma participação “não formalizada” de representantes da sociedade civil, auxiliando a coordenação de elaboração do Plano Diretor, nas mobilizações, nas reuniões preparatórias, conforme confirma, em entrevista, um dos representantes de entidades da sociedade civil:
Houve a participação da comunidade numa forma direta, é tanto que gente da comunidade participou da comissão. Direto. Da coordenação. [...] Eu pelo menos participei como sociedade civil. Se não tem nos relatórios, infelizmente houve uma exclusão. [...] Se isso não consta nos relatórios, infelizmente foi uma falha grande do plano diretor. Porque a gente está discutindo um plano diretor de uma forma participativa, de uma forma inclusiva, de inclusão, e porque não aparecer esses elementos? Então infelizmente houve uma falha no relatório final [...] a gente participou das oficinas preparatórias de mobilização, nas discussões, a metodologia, o mapeamento aonde ia ser as oficinas, tudo isso a gente participou (RSC1). A participação “não formalizada” das representações sociais tem um peso diferenciado, já que não tem poder de influir nos momentos de tomada de decisão, ficando mais no nível de “colaboração” informal. Essa colaboração das representações sociais, nas mobilizações e articulações, visava também orientar, previamente, os representantes das comunidades, quando da participação dos seminários temáticos, evitando fugir do assunto e os discursos longos, o que pareceu ser uma estratégia de evitar maiores conflitos ou embates:
[...] algumas vezes, de forma pontual, havia uma reunião com a coordenação, e chamava algumas pessoas, inclusive eu participei, mas assim, era só a título de como iria desenvolver uma estratégia de participação da sociedade, sem que as pessoas se delongassem demais com temas que não dissessem respeito ao plano diretor. Então a gente tinha mais ou menos essa noção, porque tem muita gente que divagava, e aí, a gente captava as informações das pessoas e colaborava nesse sentido, ajudava. (RSC3).
Um dos entrevistados, sobre a forma como foi conduzida a participação da comunidade pela equipe de coordenação, em atividades realizadas no processo de elaboração do Plano Diretor, considera ter sido apenas um mero instrumento, já que não houve registros dessa contribuição, conforme o seguinte comentário:
No relatório final não consta, eu fico triste, porque eu participei. Fomos usados. Porque eu, particularmente participei do processo de mobilização, participei diretamente, fiz intervenções, participei da comissão de mobilização, e não consta no relatório. Então, fui apenas um instrumento, pegaram alguns subsídios que interessava e eu levei, e o resto já está lá (RSC1)
O discurso constante nos documentos elaborados, no plano das intenções, de afirmação da participação social no processo de elaboração do Plano Diretor, começa a destoar, na prática, com as atitudes e ações que são desenvolvidas.
As representações sociais tiveram uma participação na fase de mobilização das comunidades e entidades, tendo em vista os seminários previstos no Programa de Participação Popular. Entretanto, não se integraram, formalmente, à equipe de coordenação do plano diretor, nem tiveram a devida consideração pela contribuição dada ao trabalho, na medida em que não houve sequer o registro dessa participação. Essa atitude acontece numa época, em que já estava sendo uma prática, nos espaços de discussão da política urbana, como as Conferências das Cidades, a participação da sociedade civil nas comissões preparatórias, bem como na organização e condução dos debates e plenárias realizadas, participação essa já referenciada na Resolução nº 25/2005 do Conselho Nacional das Cidades.
Essa participação “informal” dos segmentos sociais na elaboração do Plano Diretor aqui abordada, representa na Escada de Participação de Arnstein o nível inicial chamado de Manipulação (1)19, onde as pessoas são “convidadas” a participar sem o real poder de decisão, com o propósito de apenas obter o seu apoio (ARNSTEIN, 2002). Essa forma ilusória de participação evidencia a prevalência ainda de uma cultura autoritária onde apenas o poder público define as regras e conduz o planejamento e a implementação das políticas públicas.