O aspecto da participação abordado neste tópico refere-se aos diferentes níveis ou graus de participação social nas ações públicas, a partir da formulação desenvolvida por Arnstein (2002) e por Souza (2010). A participação pode ter vários níveis de influência ou poder de decisão, a depender das relações que se estabelecem entre as representações dos segmentos sociais e do setor público.
Para Arnstein (2002), o conceito de participação está relacionado à participação
cidadã que, por sua vez, significa poder cidadão. Segundo a autora, participação “é a
redistribuição de poder que permite aos cidadãos ‘sem-nada’, atualmente excluídos dos processos políticos e econômicos, a serem ativamente incluídos no futuro”. Os “sem-nada”
correspondem aqui, aos segmentos sociais de baixa renda, excluídos do processo de produção e consumo. Em outras palavras, a participação seria, portanto, um mecanismo pelo qual os “sem-nada” podem realizar reformas sociais que lhes permitem usufruir dos benefícios gerados pela sociedade a qual pertence. Sem redistribuição de poder, a participação possibilita aos que tem poder de decisão justificar que todos os segmentos sociais foram ouvidos e apenas alguns deles serem beneficiados.
No que concerne à participação política ou participação cidadã, Vázquez ([S.d.]) define, como “una actividad práctica y reflexiva de reproducción y transformación de la
realidad social, al mismo tiempo que desarrolla la identidad colectiva y la capacidad de autogestión del actor o sujeto social”. Seria, pois, uma atividade humana, ao mesmo tempo
objetiva e subjetiva, de transformação da realidade social e do fortalecimento do sujeito coletivo, uma práxis numa dimensão específica da vida social: o campo político. Nesse modo de ver a participação, há uma unidade entre o aspecto subjetivo, ou consciência política, e o aspecto objetivo, ou prática política, onde há uma inter-relação necessária entre a transformação sociopolítica e a estruturação do sujeito coletivo.
Dentro da perspectiva acima abordada, a existência de instâncias participativas em um determinado sistema político ou determinado projeto, como no caso, no processo de elaboração de um plano diretor, não é condição, por si, para ser qualificado como participativo. Faz-se necessário detalhar e analisar como se dá essa participação, sob a ótica da comunicação racional e da consciência política, como cidadãos engajados ou participantes eventuais e dos interesses representados (SILVA, 2011).
Para efeito de ilustração acerca dos diferentes graus da participação cidadã, uma proposta de classificação da participação popular foi elaborada por Arnstein (2002), com oito níveis agrupados em três categorias, formando uma “Escada de Participação Cidadã”, onde cada degrau, de baixo para cima, em estágios crescentes, corresponde a um determinado nível de poder do cidadão, do seu envolvimento no resultado final do processo participativo, conforme disposto no Quadro 1.
Quadro 1– “Escada da Participação Cidadã”, de Sherry Arnstein. 8 Controle Cidadão 7 Delegação de Poder 6 Parceria Níveis de poder de decisão 5 Pacificação 4 Consulta 3 Informação Níveis de concessão mínima de poder 2 Terapia 1 Manipulação Não-participação Fonte: Arnstein (2002)
Os dois primeiros degraus da Escada correspondem a “não-participação”, caracterizados como Manipulação (1) e Terapia (2). Muitas vezes utilizados para substituir a efetiva e genuína participação, o seu objetivo real seria possibilitar que os detentores do poder de decisão possam “educar” ou “curar” os participantes, representantes dos “sem-nada”, para aceitar suas idéias e propostas, ao invés de propiciar condições necessárias para participar, de forma efetiva, do processo de planejamento ou da condução de programas (ARNSTEIN, 2002).
O grupo seguinte (degraus 3, 4 e 5) representa os níveis de “concessão mínima de poder”. Os degraus da Informação (3) e Consulta (4) quando definidos pelos detentores do poder como o maior grau de participação possível, possibilitam aos participantes poder ouvir e serem ouvidos, mas não tem poder para assegurar que suas reivindicações e opiniões sejam acatadas pelos que detém o poder. O degrau Pacificação (5) se configura num estágio superior, mas quase simbólico, pois, mesmo dando aos representantes dos “sem-nada” o poder de aconselhar aos que têm o poder de decidir, estes continuam com o direito de tomar a decisão final (ARNSTEIN, 2002).
No último grupo, os degraus Parceria (6), Delegação de Poder (7) e Controle
Cidadão (8), correspondem aos “níveis de poder cidadão” que possibilitam uma real
participação social ou poder de gestão plena. No degrau da Parceria (6), os cidadãos representantes dos excluídos têm a possibilidade de negociação, em pé de igualdade, com aqueles que sempre detêm o poder de decisão. Nos degraus seguintes, os representantes dos
“sem-nada” conseguem ser maioria nas instâncias de tomada de decisão e até mesmo ter completo poder de gerenciamento de ações e projetos.
Mesmo considerando e adotando os conceitos classificatórios de participação apresentados por Arnstein (2002) na sua Escada de Participação Cidadã, Souza (2010) sugere algumas modificações nos termos/ nomenclaturas de alguns degraus e respectivos níveis de participação. O autor também substitui os termos degraus por categorias, e os níveis, por graus e situação. Para o primeiro degrau, Manipulação (1), o autor não acredita que seja a forma mais expressiva da não-participação e sugere sua substituição pela categoria Coerção (1); em relação ao segundo degrau, Terapia (2), considera como algo específico à “terapia de grupo no contexto do assistencialismo comunitário” e, em substituição, utiliza a categoria
Manipulação (2); mantém os mesmos termos para os degraus (3) e (4); sugere para o degrau Pacificação (5) que considera um tanto vago, a categoria Cooptação (5), facilitando até
mesmo na distinção da “consulta”. Mantém a mesma denominação Parceria (6) e Delegação
de Poder (7) adotada por Arnstein para o sexto e sétimo degraus, contudo considera que há
pouca distinção entre este e oitavo e último degrau da escada apresentada pela autora, denominado Controle Cidadão (8), sugerindo para este último degrau, a categoria Autogestão (8). Souza (2010) adota, também, a mesma forma de agrupamento, destas oito categorias, elaborada por Arnstein, mantendo a denominação Situações de Não-participação do primeiro grupo ou grau de participação (como chama o autor), mas substituindo os termos Níveis de
Concessão Mínima de Poder por Pseudoparticipação e Níveis de Poder Cidadão por Participação Autêntica. O Quadro 2 apresenta a “Escala de Avaliação da Participação”,
proposta por Souza (2010):
Quadro 2- “Da não-participação à participação autêntica: uma escala de avaliação”, de Marcelo Souza
8 Autogestão 7 Delegação de Poder 6 Parceria Participação autêntica 5 Cooptação 4 Consulta 3 Informação Pseudo-participação 2 Manipulação 1 Coerção Não-participação Fonte: Souza (2010)
Para Souza (2010), na Coerção (categoria 1), as situações são de tal forma que nem as aparências se salvam, como no caso de remoções de favelas ou nas que ocorrem em regimes de exceção, em que a própria democracia representativa não existe ou deixa de existir. A categoria 2, Manipulação, acontece, quando a população ou sua representação é levada a concordar com uma determinada ação ou intervenção, em função da utilização de propaganda ou outras formas de indução e convencimento.
A Informação (categoria 3) se efetiva, tanto para Souza (2010) quanto para Arnstein (2002), quando o estado disponibiliza informações mais ou menos completas ou precisas, sobre o que se pretende planejar, em função do grau de transparência existente ou da cultura política. Nesse caso, a informação acontece em mão única, dos técnicos para os cidadãos, sem mecanismos que permitam retorno e, menos ainda, possibilidades de negociação. São utilizados como veículos dessa mão única: notícias na imprensa, cartazes, panfletos, pesquisas de opinião e até mesmo reuniões, quando há repasse de informações superficiais e respostas irrelevantes às perguntas efetuadas. No entanto, um passo importante para a participação legítima dos cidadãos nas discussões de questões de seu interesse é informar sobre seus direitos, responsabilidades e opções.
Na categoria 4, Consulta, o estado realiza consulta à população na busca de informações orientadoras da atividade de planejamento, podendo ser um passo importante em direção a uma participação mais efetiva. No entanto, faz-se necessário integrar a consulta a outras formas de participação, pois a consulta em si não oferece garantia de que as informações coletadas serão de fato levadas em consideração. Dessa forma, a participação pode permanecer apenas no nível de fachada, podendo inclusive haver argumentos técnicos invocados de maneira tendenciosa para justificar a não consideração das proposições da população. (SOUZA, 2010). Sendo assim, a participação torna-se apenas abstrações estatísticas, medida pelo número de pessoas presentes nas reuniões, pelos folhetos distribuídos ou pela quantidade de entrevistados. (ARNSTEIN, 2002).
A Cooptação (categoria 5) tem função similar à categoria 4, Consulta, diferenciando- se apenas pela criação de instâncias ou canais permanentes de participação, ao invés de se promover pesquisas de opinião, audiências públicas ou equivalentes. A cooptação de líderes populares ou segmentos mais ativos para integrarem esses canais ou instâncias permanentes de participação traz o risco de desmobilização ou domesticação ainda maiores da sociedade civil (SOUZA, 2010).
Integrante das categorias classificadas como graus de participação autêntica, a
Parceria (categoria 6) acontece quando a sociedade civil organizada e o estado colaboram e
negociam, com razoável transparência e de forma dialogada, para a viabilização de uma ação ou implementação de uma política pública. Já na categoria 7, Delegação de Poder, o estado transfere atribuições e decisões que antes eram de sua exclusividade para a representação da sociedade civil organizada, e as divergências podem ser resolvidas, de forma negociada, entre as partes. Finalmente, a Autogestão (categoria 8), grau mais elevado da escala de avaliação, seria uma gestão, basicamente autônoma, efetuada pela sociedade civil. No entanto, pelo que se pode constatar, na prática, a categoria Delegação de Poder “é o nível mais elevado que se pode alcançar nos marcos do binômio capitalismo + democracia representativa” (SOUZA, 2010, p. 205).
O Quadro 3 apresenta, para efeito de comparação, as propostas para os diversos níveis ou graus de participação, formuladas por Arnstein (2002) e por Souza (2010).
Quadro 3 - Níveis/ graus de participação – comparação das propostas de Arnstein e de Souza Escada da Participação, segundo ARNSTEIN Níveis Degraus 8 - Controle Cidadão 7 - Delegação de Poder Poder cidadão 6 - Parceria 5 - Pacificação 4 - Consulta Delegação de poder ou concessão
mínima de poder 3 - Informação 2 - Terapia Não-Participação
1 - Manipulação
Escala de Avaliação da Participação, segundo SOUZA
Graus/ situação Categorias 8 - Autogestão 7 - Delegação de Poder Participação autêntica 6 - Parceria 5 - Cooptação 4 - Consulta Pseudo- participação 3 - Informação 2 - Manipulação Não-participação 1 - Coerção Fontes: Arnstein (2002) e Souza (2010)
Como pode se observar, as relações de poder entre sociedade civil e setor público nos processos de formulação e implementação de políticas públicas, apesar da ideologia favorecer as minorias dominantes, há possibilidades dos segmentos sociais populares terem níveis distintos de participação e poder, em função das correlações de forças que se estabelecem em cada momento ou circunstância, permitindo embates e negociações que podem resultar no atendimento às demandas desses grupos sociais e garantia de direitos historicamente negados.