Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001 – 2005)

Mali disiplinin sağlanması, kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması ve etkin kullanılması gibi temel bütçesel sonuçların sağlanmasında mali saydamlık önemli bir araçtır. Yetki ve sorumluluklarının iyi bir şekilde ayrıştırılmaması, bütçe kapsamının kamusal harcama alanının ancak bir kısmını kapsaması, muhasebe, raporlama ve kodlama yapısının yetersiz olması ve standartların geliştirilmemesi gibi nedenlerle Türk kamu mali yönetim sisteminin etkin ve sorumlu bir şekilde çalıştığını söylemek mümkün değildir. Bu anlamda kısa dönemde kamu mali sistemimizde yapılacak düzenlemelerin başında saydamlığı sağlanması yönündeki çabaların uygulamaya geçirilmesi olmalıdır.

IMF’in tüzüğünde geliştirilen ilkeler çerçevesinde yapılan bir değerlendirme ve analiz sonucunda, yukarıda bahsedilen eksikliklerin giderilmesi özellikle kısa dönemde kamu mal sisteminin etkin çalışması için kaçınılmaz görünmektedir. Burada yapılan öneriler ağırlıklı olarak Tüzüğün sistematik çerçevesi içinde geliştirilmiştir. Tüzüğün kısa vadede amacı, daha öncede belirtildiği üzere, etkili bir bütçe için bütçe dışı faaliyetler ve gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler hakkında yeterli bilgi üretilmesini mümkün kılmak, uzun dönemde ise ülkenin mali sürdürebilirliğinin doğru değerlendirilmesini mümkün kılacak analizler yapmaya elverişli veri üretmektir.

Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nında mali saydamlığı sağlamaya yönelik tavsiyeler ve yapılabilecek düzenlemeler şu şekilde sıralanmaktadır134_:

- Bütçe kapsamının genişletilmesi, bunun yasal ve siyasal olarak yapılmasında zorluklar olması halinde kamu kaynağı kullanan tüm kurumların aynı tip mali raporlar hazırlamasının sağlanması ve bunların konsolide edilmesi suretiyle toplam kamu hakkında bilgi edinilmesi,

- Bütçe tahminlerinin analiz yapmaya ve sorumlulukları tanımlamaya imkan veren bir yapıda hazırlanması ve sunulması,

134 _{Devlet Planlama Teşkilatı; Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden}

Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyon Raporu, Yayın No:2517, ÖİK: 535,

- Hükümet işlemlerinin brüt bazda raporlanması, böylece kalemlerin gerçekleşmeleri hakkında daha doğru bilgi edinilmesi,

- Yapılan raporlamaların kapsamlı ve güvenilir olması yanında geçmiş dönem sapmalarını göstermesi,

- Yıllık bütçe ve sonuç hesaplarında kullanılan veri ve muhasebe standartlarının açıklanması,

- Mali bilgiler ve raporların düzenli yayınlanması konusunda taahhütte bulunulması,

- Bütçe uygulamalarıyla hangi hedeflerin amaçlandığının bildirilmesi (örneğin eğitim ve sağlık alanında),

- Merkezi hükümetin borçlarının ve varlıklarının yapısını ve seviyesini düzenli olarak göstermesi,

- Gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler ve vergi harcamaları için raporların hazırlanmaya başlanması ve böylece mali risk analizlerine imkan tanınması, - Bütçenin genel dengesi ile birlikte diğer bütçe açığı tanımlarının da bütçe

görüşmeleri sırasında kullanılması ve böylece daha kapsamlı analiz yapılmasının sağlanması,

- Harcamaya yönelik düzenlemelerin, örneğin Devlet İhale Kanunu’nun, tüm kamu için uygulanmasının sağlanması ve böylece kamu kaynaklarının kullanılmasında uygulanan prosedürlerde standartlaşma sağlanması,

- Mali mevzuatın bugünkü karmaşık yapısından kurtarılması, basitleştirilmesi ve bu konudaki gelişmelerle beraber ülkedeki tüm yasal düzenlemelerin teknolojik imkanlarda kullanılarak (tasarıların internette yayınlanması gibi) kamuoyunda tartışılmasının sağlanması,

- Bütçe kapsamının genişletilmesine paralel olarak Sayıştay denetiminin kapsamının genişletilmesi.

Yine aynı raporda, bu tavsiyeleri mümkün kılabilmek için yapılmasında fayda görülen düzenlemeler ise şu şekilde belirtilmiştir:

- Orta vadeli bütçe sistemine geçilmesi,

- Tahakkuk bazlı muhasebe sisteminin uygulamaya başlanması, - Devlet bilançosunun çıkarılması,

- Mali risk analizlerinin yapılarak mali sürdürülebilirliğin değerlendirilmesi.

Raporda belirtilen bir diğer husus ise, uzun vadede yapılması gerekenin, tüm kamu kuruluşlarının işlemleri hatta özel sektörün işlemlerinin aynı muhasebe

standartlarına göre kayıt edilmesinin ve raporlamasının sağlanması olduğudur. Raporda, bu yapıldığı takdirde, ekonominin tümü hakkında karşılaştırılabilir ve daha doğru değerlendirmeler yapılmasına imkan verir bilgilerin üretilmesine olanak sağlayacağı belirtilmiştir.

Ayrıca DPT tarafından mali saydamlık üzerine çalışmalar yapmak üzere çeşitli komisyonlar kurulmuştur. Bunlar;

- Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş Komisyonu,

- Kamu Maliyesinde Saydamlığın Arttırılması, Tahakkuk Bazlı Raporlama Sistemine Geçiş Yarı Mali Nitelikli Faaliyetler ile Koşullu Yükümlülüklerin Kamu Mali Yönetimi Kapsamında Yeniden Ele Alınması Alt Komisyonu, - Parlamentonun Bütçe Denetim Sürecinde Etkinliğinin Artırılması Alt

Komisyonu,

- Denetim Sisteminin Etkinliğinin Arttırılması Alt Komisyonu,

- Mali Piyasalarda Etkinlik ve Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu’dur. 5. Fonların Tasfiyesi

Kamu mali yönetiminde başlatılan reform çalışmalarının en önemli unsurlarından birini teşkil eden bütçe dışı fonların tasfiyesi meselesi, aslında, kamu mali yönetimindeki dağınıklığa bir çare bulma amacıyla gündeme gelmiştir. Gelirleri açısından bütçenin önemli bir büyüklüğüne ulaşan fon sisteminin disiplin altına alınması ve bu suretle mali disiplin ve mali saydamlığın artırılması için fon sisteminin tasfiye edilmesi büyük bir öneme sahiptir.

Türk kamu mali yönetimi içerisinde ilk başlarda fon uygulamasına, mevcut mali mevzuatın katılığından kurtulmak, bütçe kaynaklarının yetersizliği karşısında gittikçe büyüyen ihtiyaçların karşılanabilmesi için ek kamu kaynağı yaratarak bu kaynakların belirli harcamalara tahsis edilebilmesi, alınan kararların süratle uygulamaya konulabilmesi gibi nedenlerle başvurulmuştur. 1980'lere gelindiğinde ise, yürütme tarafından doğrudan idare edilen fonların sayısında hızlı bir artış olmuş ve bu fonlar olabildiğince yasama organının denetimi dışında tutulmuştur. Fonların kuruluşu, gelirlerinin toplanması ve harcamalarının yapılması kanun, kanun hükmünde kararname, bakanlar kurulu kararı ve hatta yönetmeliklerle yerine getirilmiştir. Bu durum, yürütme organına temel mali mevzuatın dışında rahat kullanabileceği bir kaynak elde etme imkanı vermiştir. Ülkemizdeki fonların bir kısmı - kendi mevzuatında yer alan özel hükümler doğrultusunda - 1050 Sayılı Muhasebe-i

Umumiye Kanunu, 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu ve 832 Sayılı Sayıştay Kanunu gibi temel mali mevzuat hükümlerine tabi bulunmamaktaydı. Bu da onlar için büyük bir serbestlik oluşturmakta; kamu mali yönetiminde yüksek denetimin dahi erişemediği bir yapı teşkil etmekteydi135_.

Mali saydamlığa yönelik olarak 2001 yılında ise, Başbakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı’nda Hazine Müsteşarlığı, Adalet Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı Mali Suçlar Araştırma Kurulu yetkililerinden oluşan yönlendirme komitesi Türkiye’de şeffaflığın artırılması ve kamuda etkin yönetimin geliştirilmesi için çalışmalar başlatmıştır. Birçok kamu kurum ve kuruluşunu ilgilendiren eylem planı hazırlanmıştır. Saydam devlete yönelik eylem planı öncelikle; kamu hizmet sunumunda performans standartlarının oluşturulması, kamu kuruluşları ile kamu vakıf ve dernekleri arasındaki ilişkilerin yeniden düzenlenmesi, personel sisteminin aşamalı olarak iyileştirilmesi, bilgi edinme hakkının geliştirilmesi, denetim sisteminin güçlendirilmesi hedeflenmiştir. Hükümetin 1999’da uygulamaya koyduğu Ekonomik İstikrar Programı’nda tasfiye edilmesi gereken fonlar belirlenerek, 2000 ve 2001 yılında kademeli olarak tasfiye edilmeleri öngörülmüştür136_{. Bu programla beraber 9}

Aralık 1999’dan 26 Nisan 2005 tarihine kadar IMF’ye gönderilen niyet mektuplarında fonların tasfiyesine ilişkin çeşitli taahhütlerde bulunulmuştur. Bunu takiben, 2000 ve 2001 Mali Yılı Bütçe Kanunlarının ilgili maddelerinde de fonların tasfiye usul ve esaslarını belirleyen düzenlemelere yer verilmiştir. Fonların tasfiyesi üç aşamada gerçekleştirilmiştir:

1. Aşama: 2000 yılında Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı ve Hazine