Analitik Bütçe Sınıflandırması

Mali saydamlık standartlarını yakalamak için önerilen uygulamalardan birisi de, Analitik Bütçe Sınıflandırması’dır. Mali saydamlık kriterlerine Türkiye’yi yaklaştırması öngörülen projeden beklenen faydalar; bütçe sürecini daha ayrıntılı ve sistematik olarak planlamak, değerlendirmek ve kamu kurumlarının yürüttükleri hizmetleri, gelir ve maliyetleri izlemek, bunun yanında bütçe politikasında esnekliği artırmak şeklinde sıralanabilir. Mali saydamlığın sağlanması için bu reform önemlidir. Çünkü mali saydamlık, hükümetin bütçe politikalarının daha iyi analiz edilmesine yardımcı olacaktır151_{. Yeni kod yapısı ile hedeflenen, bütçe sınıflandırma}

problemini ortadan kaldırmak ve mevcut bütçede var olmayan fonksiyonel sınıflandırmayı sağlamak, uluslararası karşılaştırmalar için çeşitli analizlere imkan sağlamaktır.

Yeni kod yapısı, kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere üç ana gruptan ibaret olup, fonksiyonel sınıflandırma ile ekonomik sınıflandırma arasında ayrıca finansman tipi sınıflandırma yer almaktadır152_.

151 _{GÜRLER HAZMAN; a.g.t., s.52.}

152 _{Serkan CURA; “Türkiye’de Mali Şeffaflığı Sağlamaya Yönelik Bir uygulama: Analitik Bütçe} Sınıflandırması”, Marmara Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt:18, Sayı:1, s.32.

a. Kurumsal Sınıflandırma

Bütçe sistemi içinde yer alan idari yapı temel alınarak oluşturulur, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesi ve program sorunlarının tespitini hedefler.

b. Fonksiyonel Sınıflandırma

Devlet faaliyetlerinin türünü göstermek üzere tasarlanmıştır. c. Ekonomik Sınıflandırma

Devlet faaliyetlerinin milli ekonomik üzerindeki etkilerine göre gruplandırılmasıyla oluşturulmuştur. Devlet faaliyetlerinin milli gelir ve piyasaya etkisini ölçmeyi amaçlamaktadır.

d. Finansman Tipi Sınıflandırma

Devirli ödenekleri izlemek için geliştirilmiş, harcamanın hangi kaynakla finanse edildiğini gösteren ve tek haneli koddan ibaret olan bir sınıflandırmadır. Finansman tipi kodlar, genel ve katma bütçe, sosyal güvenlik kurumları, özerk kuruluşlar, döner sermayeler, özel ödenekler, dış proje kredileri ve bütçe dışı fonlardan oluşmaktadır.

3. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Sonrası IMF’ye Verilen Niyet Mektupları

5018 Sayılı Kanun’un kabulünden sonra IMF’ye verilen Niyet Mektupları’nda yolsuzlukla mücadele ve mali saydamlıkla ilgili hükümler bulunmakta ve bu konulara verilen azami özen ve gösterilen gayretten maddeler halinde bahsedilmektedir. Bu bölümde, sırasıyla, 2005 yılından günümüze mali saydamlık ve yolsuzlukla ilgili hükümlerin bulunduğu Niyet Mektupları’ndan bahsedilecektir.

a. 26 Nisan 2005 Tarihli Niyet Mektubu

Madde 8: Yeni program, aynı zamanda mali uyumun sürdürülebilirliğini ve ekonomi üzerinde yarattığı etkinin güçlendirilmesini temin etmek amacıyla bütçenin komposizyonunu ve kalitesini geliştirecektir. Yüksek vergi oranlarından, bozucu etkileri olan vergi araçlarından ve bir defaya mahsus tedbirlerden mümkün olduğunca kaçınabilmek amacıyla vergi tabanı genişletilecek ve vergi idaresi iyileştirilecektir. Bir yandan bütçenin esnekliğini geliştirmek amacıyla sosyal güvenlik ve kamu sektörü reformları hayata geçirilirken, diğer yandan sağlık ve eğitim harcamalarının verimliliği artırılacaktır. Aynı zamanda, harcama yönetimi ve kamu maliyesi politikasının şeffaflığı daha da güçlendirilecektir.

Madde 13: Yeni program halihazırdaki programın kamu maliyesine ilişkin yapısal reformları uygulamadaki başarısını daha ileriye götürecektir. Geçtiğimiz iki yıl zarfında, bütçenin şeffaflığı ve vergi sistemine ilişkin önemli ilerlemeler kaydedilmiş ve sosyal güvenlik ile vergi idaresi alanlarında reformlar yürürlüğe konmuştur. Söz konusu reformların uygulanmasına devam edilmesi, Türkiye’nin kamu finansmanı dengelerini tamamen sürdürülebilir bir seviyeye çıkarmak ve mali kurumlarını Avrupa Birliği’ndeki kurumların seviyesine getirmek açısından önem taşımaktadır.

Madde 20: Kamu Mali Yönetim ve Kontrol (KMYK) Kanunu 2006 yılına kadar tam olarak yürürlüğe girecek olup, harcama yönetiminde daha fazla iyileştirme için bir çerçeve sağlayacaktır. Uygulamanın kritik olacağı iki alan, orta vadeli ve performansa dayalı bütçeleme ile belediyeler ve iller düzeyinde geliştirilmiş mali hesap verebilirliktir. İkincil yasal düzenlemeler Eylül 2005 sonuna kadar yürürlüğe girmiş olacaktır (Yapısal Kriter). Bu alanların yanı sıra denetim ve kontrol, bütçe hazırlama ve uygulama, borç ve nakit yönetimi ve Hazine işlemleri ve kapsamı konularındaki ana hususların tespitine yardımcı olmak amacıyla mali politikalarda şeffaflık konusunda güncellenmiş bir Standart ve Kodların İzlenmesi Raporu (ROSC) hazırlanması talep edilmiştir.

Madde 21: Hükümet bütçe disiplini ve şeffaflığı da ön planda tutan yasal bir çerçeve dahilinde daha ileri seviyede yerinden yönetim yönündeki kararlılığını sürdürmektedir. İl özel idareleri ve belediyelerin yeni harcama yetkilerinin, yerel gelir enstrümanları ve gelir yaratma kapasiteleri ile yeterince uyumlu olmasını ve gelir paylaşımında istikrarlı ve şeffaf bir sistemle desteklenmesini sağlayacak yasa taslağı TBMM’ye sunulacaktır.

b. 7 Temmuz 2006 Tarihli Niyet Mektubu

Madde 13: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda belirtildiği üzere 2006 bütçesinin kapsamı genişletilerek, uluslararası standartlarla uyumlu olarak “Konsolide Bütçe”den “Merkezi Yönetim Bütçesi”ne geçilmiştir.

c. 27 Kasım 2006 Tarihli Niyet Mektubu

Madde 18: Kamu maliyesinde şeffaflığın artırılmasına büyük önem verilmektedir. Bu amaçla, yıllar arasında karşılaştırma yapılmasını kolaylaştıracak şekilde, geçmiş yıllara ait kamu maliyesi rakamları yeni “merkezi yönetim bütçesi” formatına uygun olarak yeniden hesaplanmış olup, sonuçların Ocak 2007 sonuna

kadar yayımlanması planlanmaktadır. Ayrıca, mahalli idarelerin muhasebe ve raporlama sistemlerinin iyileştirilmesine yönelik çalışmalar sürdürülmektedir. Mahalli idarelerin 2006 yılı bütçe gerçekleşme rakamlarının Şubat 2007 sonuna kadar derlenerek Mart 2007 sonuna kadar yayımlanması öngörülmektedir. Ayrıca, 2007 yılında mahalli idarelerin bütçe gerçekleşme rakamlarının üçer aylık dönemler halinde yayımlanması planlanmaktadır. Ek olarak, tüm sektörlerdeki kamu-özel sektör işbirliği projelerinin muhasebe ve yönetim çerçevesini ortaya koyacak olan bir yasal çerçeve üzerinde çalışmalar devam etmektedir.

d. 1 Mayıs 2007 Tarihli Niyet Mektubu

Madde 19: Mali şeffaflığın artırılması, maliye politikalarının itibarının ve piyasa güveninin korunması açısından kilit önem taşımaktadır. Bu amaçla, 30 Mart 2007 tarihinde, geçmiş yıllara ilişkin bütçe gerçekleşmeleri, yeni “merkezi yönetim bütçesi” sınıflaması esas alınarak yayımlanmış olup (önkoşul), böylelikle yıllar itibariyle karşılaştırma yapılabilmesine imkan tanınmıştır. Yerel yönetimlerin muhasebe ve raporlama sistemlerinin iyileştirilmesine yönelik çalışmalarda da ilerleme kaydedilmiştir. 11 Nisan 2007 tarihinde yerel yönetimlere ilişkin 2006 yıl sonu bütçe gerçekleşme rakamları yayımlanmış olup, gelecek dönemlere ait bütçe gerçekleşme rakamlarının da üçer aylık dönemler halinde yayımlanması planlanmaktadır. Mevcut vergi harcamalarının rakamsal büyüklüğünü ortaya koyan bir rapor 2007 yılı Haziran sonuna kadar yayımlanacaktır (yapısal kriter). Son olarak, tüm sektörlerdeki kamu-özel sektör işbirliği projelerinin muhasebe ve yönetim çerçevesini ortaya koyacak olan yasal çerçeve üzerindeki çalışmalar devam etmektedir.

e. 28 Nisan 2008 Tarihli Niyet Mektubu

Madde 12: Orta vadeli mali çerçevenin önemli ölçüde güçlendirilmesi planlanmaktadır. Şu an itibariyle bu gözden geçirme için bir önkoşul olmak üzere, borç azaltımına ilişkin hedefler (2012 yılı itibarıyla Maastricht tanımlı brüt borç stoku GSYH’nin %30’una indirilecektir) ile bu hedeflerle tutarlı faiz dışı fazla ve faiz dışı harcama patikalarını içeren revize bir orta vadeli mali çerçeve çok yakında duyurulacaktır (ayrıntılar www.hazine.gov.tr adresinde yayımlanacaktır). Kısa vadede (2009), borç seviyesinin öngörülerin altına inmesi halinde dahi, faiz dışı fazla hedefleri muhafaza edilecektir. Bu çerçevenin kurumsallaştırılmasına yönelik olarak alternatif seçenekler üzerindeki çalışmalara, 2009 yılı bütçesi öncesinde bir karara ulaşmak hedefiyle devam edilecektir. Kamu maliyesi hedeflerinin izlenmesini

kolaylaştırmak ve mali saydamlığı artırmak amacıyla, daha önceden açıklanan bir takvim çerçevesinde kamu maliyesi istatistiklerinin duyurulmasına ve merkezi yönetim dışında kalan (Sosyal Güvenlik Kurumu, KİT’ler ve döner sermayeler dahil) sektörlere ilişkin daha fazla verinin yayımlanmasına başlanmıştır. Ayrıca, merkezi yönetim ile Sosyal Güvenlik Kurumu’nu konsolide bazda gösteren hesaplar da yayımlanacaktır.

Madde 14: Kamu maliyesine ilişkin hedeflerimizi desteklemek üzere; KİT’lerden ayrılanların en fazla %10’u kadar yeni eleman istihdam edilmesine devam edilecek ve maktu vergiler ile KİT ürün fiyatlarının (enerji fiyatları dahil) program varsayımlarıyla uyumlu olması sağlanacaktır. Aksi takdirde, ivedilikle telafi edici tedbirler uygulamaya konulacaktır. Katma Değer Vergisi’nin veya Gelir Vergisi’nin yapısını bozacak sektörel vergi indirimlerinden ve kamu maliyesinin saydamlığına ve mali disipline zarar verecek bütçe dışı fon tesis edilmesi uygulamasından kaçınılacaktır.